گرداب سیاستگذاری‌های ناکام
مصائب سیاستگذاری دولتی برای صنعت غذا چیست؟
بدون راهبرد
نهاد دولت به معنای قوه مجریه، کابینه یا هیات دولت در بهار ۱۳۹۸ فاقد راهبردی برای اداره اقتصاد ایران است. با کمی تسامح می‌توان اصرار کرد هیچ‌کدام از دولت‌های قبلی ایران حتی دولت‌های نهم و دهم همانند دولت دوازدهم در اتخاذ راهبرد اقتصادی با بلاتکلیفی مواجه نبوده است. دولت دوازدهم به هر دلیل نتوانست شخصیت اقتصادی خود را سامان دهد و گونه‌ای عمل کرده که فعالان اقتصادی، علاقه‌مندان به اقتصاد سیاسی و سرمایه‌گذاران خارجی نمی‌دانند راهبرد این دولت در اقتصاد چیست. دولت دوازدهم به نظر می‌رسد از هر سو زیر ضرب سیاسی داخلی، زیر ضرب سیاست خارجی و زیر ضرب نبود رهبری فکری اقتصادی در درون کابینه قرار دارد و نمی‌داند اسب اقتصاد را به کدام سوی حرکت دهد. دولت به‌طور مثال در حرف از بخش خصوصی حمایت می‌کند اما در عمل با اتخاذ سیاست سختگیرانه در قیمت‌گذاری و دستکاری در نرخ ارز و نرخ بهره کار را بر این بخش سخت می‌کند. دولت در حالی از جذب سرمایه خارجی حرف می‌زند که انتقال درآمد ارزی از ایران را حبس کرده است.
تحریم حداکثری
سیاست خارجی ایران در بهار ۱۳۹۸ آن‌گونه که از بیانیه‌ها و سخنان دستگاه دیپلماسی ایران می‌توان استنباط کرد، این است که با قدرت نخست اقتصادی جهان در حال نبرد هستیم. این قدرت نظامی و اقتصادی و سیاسی نیز این راهبرد سیاست خارجی ایران را می‌شناسد و نیک می‌داند اگر به اقتصاد ایران فشار بیشتری وارد شود ممکن است همین سیاستگذاری نیز با دشواری‌های بیشتری روبه‌رو شود. سیاستگذاری اقتصادی به این ترتیب در تقابل با انواع تحریم‌ها، امکان برنامه‌ریزی درباره متغیرهای کلان اقتصادی را ندارد. تحریم ارزی ایران راه ورود ارزهای معتبر به ایران را محدود کرده و بانک‌های معتبر کشورهای بزرگ و متوسط اقتصادی با ایران همکاری نمی‌کنند و به همین دلیل انتقال ارز به ایران زیر ضرب قرار دارد و نظام ارزی با دشواری شدید دست به گریبان است و آثار منفی این سیستم ارزی ناکارآمد بر بازارها و فعالیت‌ها به خوبی دیده می‌شود.
تنش در سیاست داخلی
واقعیت تلخ این است که در ایران به‌رغم همه تنگناهایی که از ناحیه زورگویی و فشار آمریکا بر مردم و اقتصاد می‌آید و رشد اقتصادی منفی برای امسال پیش‌بینی شده است و قدرت خرید شهروندان از این ناحیه به شدت در سرازیری قرار دارد در میان احزاب و گروه‌های سیاسی برای برون‌رفت از این گرداب، اتحاد و همبستگی دیده نمی‌شود. منتقدان و مخالفان افراطی اصلاح‌طلبی اقتصادی با زیر ضرب گرفتن دولت و تبلیغات منفی با ژرفا و گستردگی قابل عنایت دولت را در زیر منگنه قرار داده‌اند و اجازه نفس کشیدن را نمی‌دهند. از سوی دیگر احزاب و گروه‌های حمایت‌کننده از دولت نیز اکنون به هر دلیل دیگر همراهی سابق با دولت را ندارند و دولت تنها مانده است. نیرومندی منتقدان دولت به ویژه داشتن دست بالا در اطلاع‌رسانی و تبلیغات موجب شده است دولت نتواند بر سیاستگذاری اقتصادی که شاید با کمی فشار به مردم همراه باشد متمرکز شود و بناچار از مدار خارج می‌شود.
روزمرگی به‌جای سیاستگذاری
مجموعه عواملی که برخی از آنها در سطرهای پیشین توضیح داده شد موجب شده است دولت دوازدهم به‌جای سیاستگذاری اقتصادی یکپارچه برای کل اقتصاد ایران شامل سیاستگذاری پولی، سیاستگذاری ارزی، سیاستگذاری تجاری صنعتی به روزمرگی روی آورد و همه نیروی خود را برای حل مسائل همان روز پدیدار شده بگذارد. مثلاً یک روز دنبال این است که مساله گرانی گوشت را حل کند و روز دیگر مساله شکر برایش اهمیت پیدا می‌کند. روز دیگر برگشت دلارهای صادراتی برای دولت مساله نخست است و روز دیگر تعیین تکلیف دلارهای داده‌شده با نرخ ۴۲۰۰ تومان برای دولت مساله می‌شود. فشار منتقدان و فشارهای تحریم و البته نبود راهبرد اقتصادی دولت دوازدهم را در اداره اقتصاد با تنگناهای جدی مواجه کرده است و دولت نیز بدون توجه به بلندمدت و تنها برای خالی نبودن عریضه اقدام‌هایی را در دستورکار قرار می‌دهد که مربوط به همان روز است. این روزگار امروز اقتصاد ایران است که می‌بینیم و به نظر می‌رسد با ادامه شرایط موجود تداوم خواهد داشت.
رضایت کوتاه‌مدت یارانه‌ای
دولت دوازدهم که با کوهی از تنگناهای سیاسی داخلی و خارجی و مشکلات فزاینده در اداره اقتصاد و ناکامی‌های پی‌درپی در سیاستگذاری عمومی روبه‌رو شده است اما به دلیل الزام‌هایی که در حوزه رضایت کوتاه‌مدت شهروندان بر او تکلیف شده است یک راه را باز می‌بیند و آن دادن یارانه پیدا و پنهان برای کسب رضایت مردم درکوتاه‌مدت است. به همین دلیل است که هرگز حاضر نمی‌شود یا اختیار ندارد برخی از اقلام و کالاها را از بسترهای قبلی دور کند. پرداخت یارانه بنزین و نان دو عنصر اصلی سیاست‌های اقتصادی است که این دولت نیز همانند دولت‌های قبلی ادامه می‌دهد. برای اینکه ابعاد این نظام کسب رضایت کوتاه‌مدت از مسیر یارانه را تا اندازه‌ای بشناسیم بخشی از یک گزارش تهیه‌شده در سازمان برنامه و بودجه را در زیر آورده‌ام: «این بخش از یارانه‌ها در واقع عدم‌النفع دولت به دلیل فروش کالاهای تولیدی در داخل کشور با قیمت پایین‌تر از قیمت قابل فروش در خارج از کشور است. با اصلاح این شیوه پرداخت یارانه، این منابع در اختیار دولت قرار می‌گیرد و دولت می‌تواند درباره نحوه بازتوزیع آن تصمیم‌گیری کند. در نتیجه به پایداری بودجه دولت و قطع یارانه از محل‌های ناپایدارکننده سیاست مالی می‌انجامد. در اقتصاد ایران این نوع یارانه، به‌خصوص از زمانی که تفاوت زیادی بین نرخ ارز رسمی با قیمت بازاری آن ایجاد شد، ابعاد گسترده‌ای یافته است.
یارانه پنهان کالای اساسی و دارو بر مبنای ارز ۸۰۰۰ تومان و نرخ ارز کالای اساسی ۴۲۰۰ تومان، قیمت بنزین بر اساس فوب خلیج فارس و قیمت گاز طبیعی نسبت به قیمت صادراتی سنجیده شده است. همچنین متوسط میزان مصارف و قیمت تمام‌شده با استعلام از دفاتر سازمان برنامه و بودجه در نظر گرفته شده‌اند. برآورد انجام‌شده در این گزارش نشان می‌دهد در سال ۱۳۹۸، مجموع یارانه آشکار و پنهان برابر ۸۹۰ هزار میلیارد تومان است که این رقم معادل ۹/ ۱۰ میلیون تومان یارانه اعطایی به ازای هر فرد و تقریباً ۲/ ۲ برابر بودجه سالانه کشور است. نتیجه نظام فعلی توزیع یارانه به کمک شاخص‌های رفاهی قابل سنجش است. بر این اساس به نظر می‌رسد سازوکار توزیع یارانه‌ها که باید منجر به بهبود این شاخص‌ها شود، کارایی مناسبی ندارد و اصابت آن به اقشار هدف اندک است، به‌طوری که منابعی که با هزینه فراوان و در بعضی موارد به بهای ایجاد ناپایداری در نهادهای مالی کشور تامین می‌شوند در نهایت اثر متناسبی بر افزایش رفاه اقشار آسیب‌پذیر که عموماً هدف طرح هستند، ندارند. بنابراین، در چارچوب اصلاحات ساختاری لازم است نظام فعلی یارانه‌ای کشور بازنگری شود. برخی از راهبردهای بلندمدت اصلاح در ادامه می‌آیند، تعریف وضعیت مطلوب، طراحی دوران گذار و رسیدن از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب در این مطالعه پوشش داده نشده و نیازمند بررسی‌های بیشتر است.
حاصل نظام فعلی توزیع و تخصیص یارانه را باید به کمک شاخص‌های رفاهی سنجید. به نظر می‌رسد سیاست‌های بازتوزیعی که باید منجر به بهبود شاخص‌های رفاهی شوند، کارایی زیادی نداشته‌اند. اصلی‌ترین دلیل آن را باید در سازوکار توزیع یارانه جست‌وجو کرد. سازوکارهای فعلی تخصیص یارانه سبب شده یارانه لزوماً به اقشار هدف طرح یعنی تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان نهایی نرسد و بخشی از آن در اختیار گروه‌های دیگر زنجیره توزیع قرار بگیرد یا در طول زنجیره به هدر برود. بنابراین در این شرایط به‌رغم تلاش‌های دولت برای دستیابی به عدالت اجتماعی و فراهم آوردن فرصت‌های برابر برای همه اقشار جامعه، ضریب اصابت کاهش و اختلاف طبقاتی و نابرابری افزایش می‌یابد.»
مصیبت‌های صنعت غذا
با توجه به اینکه الان نه تنها نهاد دولت به معنای قوه مجریه بلکه کل نهادهای قدرت در ایران در وضعیت ویژه‌ای قرار دارند و فشارهای اقتصادی سرچشمه‌گرفته از تحریم‌های فزاینده، کسب‌وکار ملی را با آسیب‌های سخت مواجه کرده است، موضوع رضایت کوتاه‌مدت مردم اهمیت بیشتری پیدا کرده است. سیاست این است که باید با تثبیت قیمت انواع مواد غذایی راه افزایش نارضایتی مردم مسدود شود و البته این یک تصمیم و اقدام در چارچوب کلان است و هر کشوری در موقعیت ایران این کار را انجام می‌داد. به همین دلیل است که فرآیند تولید غذا در ایران امروز زیر ذره‌بین نظام سیاسی قرار دارد و تحت شدیدترین بررسی و نظارت‌های ده‌ها سازمان بازرسی دولتی و حکومتی قرار دارد. نهادهای یادشده بیشترین فشار خود را به صنعت غذا می‌آورند تا به زعم خود مانع جهش قیمتی در این بخش شوند. در حال حاضر صنعت لبنیات، صنعت کنسرو و صنعت روغن، چای، صنعت مرغداری و صنعت گوشت قرمز و سایر فرآورده‌های غذایی به شدت با کنترل شدید روبه‌رو شده‌اند و به نظر می‌رسد با ادامه این وضعیت به دهه ۱۳۶۰ برگردیم و دولت به‌طور محسوس کنترل تولید و توزیع فرآورده‌های غذایی را در اختیار گیرد. دولت دوازدهم اکنون با دادن انواع یارانه پیدا و پنهان به کشاورزان و تولیدکنندگان وضعیت تعادلی در این بخش را به شدت دچار گسست کرده است.
زنجیره بی‌تعادلی
شیر، پنیر و ماست از نیازهای اصلی انسان برای داشتن جسم نسبتاً سالم و تامین بخشی از کالری مورد نیاز خود است. این تولیدات که از صنعت لبنیات به دست می‌آید اکنون چه وضعیتی دارد؟ دولت می‌خواهد و با همه نیروی خود این خواست را اجرا می‌کند که این سه فرآورده با کمترین افزایش قیمت به دست مصرف‌کننده نهایی برسد و برای این کار به کارخانه‌های لبنیات فشار وارد می‌کند که باید نرخ‌های مصوب را رعایت کنند. کارخانه‌های تولید فرآورده‌های لبنی اما به دولت می‌گویند برای اینکه آنها بتوانند نرخ‌های مورد علاقه دولت را رعایت کنند لازم است قیمت شیر خام کنترل شود و تنها در صورتی که قیمت شیر خام به‌طور کنترل‌شده به دست آنها برسد می‌توانند برای یک دوره کوتاه قیمت‌ها را در محدوده کنترلی نگه دارند چون قیمت سایر نهاده‌ها و عوامل تولید نیز افزایش یافته است. حالا دولت چه می‌کند؟ مردان تکنوکرات و دیوان‌سالار با خود مشورت می‌کنند که باید قیمت شیر خام را کنترل کنند و به همین دلیل با صاحبان گاوداری‌ها صحبت کرده از آنها می‌خواهند قیمت شیر خام عرضه‌شده به کارخانه‌های لبنیاتی را در محدوده تعیین‌شده از طرف دولت نگه دارند.
مالکان و مدیران گاوداری‌های کشور به دولت یادآور می‌شوند آنها برای تولید شیر خام نیاز به نهاده‌هایی مثل خوراک دام شامل کنجاله و ذرت با قیمت‌های تثبیت‌شده دارند و اعلام می‌کنند باید دولت به سراغ عرضه‌کنندگان علوفه و خوراک دام برود. دولت حالا یک گام دیگر به عقب برمی‌دارد و به سراغ صدها هزار کشاورز می‌رود تا در تولید و فروش علوفه به گونه‌ای عمل کنند که کارخانه‌های تولید شیر خام بتوانند با قیمت‌های دولتی شیر خام تولید کنند. راه دیگر این است که دولت ارز ارزان در اختیار واردکنندگان نهاده‌های دامی قرار دهد تا ذرت و کنجاله ارزان به بازار خوراک دام تزریق شود. اما این گروه هم حرف‌های خود را دارند از جمله به افزایش قیمت حمل‌ونقل و افزایش ریسک واردات اشاره می‌کنند و دست دولت در بندهای دیده‌نشده گرفتار می‌شود. بسیار دیده شده است دولت‌ها برای اینکه کار خود را آسان کرده در ضمن به شهروندان نیز نشان دهند که کسب رضایت آنها در کانون توجه قرار دارد دنباله تولید زنجیره صنعت غذا را رها کرده و به کارخانه‌های تولید لبنیات فشار می‌آورند و تعارض منافع را به زمین خصوصی‌ها می‌اندازند.
سیاستگذاری تحت فشار
بررسی اخبار و گزارش‌هایی که این روزها از سوی تولیدکنندگان فرآورده‌های غذایی منتشر می‌شود نشان می‌دهد دولت برای اینکه بتواند نمایش محبوبیت دهد به آینده بلندمدت فکر نمی‌کند و تنها برای عبور از مشکلات امروز سیاستگذاری کوتاه‌مدت می‌کند. دولت دوازدهم نیک می‌داند اگر کاری کند که نارضایتی مردم از ناحیه به دست آوردن خوراک با قیمت‌های از مهار خارج‌شده روندی غیرقابل کنترل بگیرد از سوی نهادهای دیگر بازخواست شده و برایش پرونده ناکارآمدی درست خواهد شد. به همین دلیل سیاستگذاری تحت فشار را به سمت صنعت غذا هدایت می‌کند. برخی از زیرمجموعه‌های این سیاست در حال اجرا را می‌توان «سیاست توزیع رانت»، «سیاست قیمت‌گذاری» «سیاست دستورهای پی‌درپی و بخشنامه‌های متناقض» نام‌گذاری کرد. تجربه سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ و همچنین سال ۱۳۹۷ و بهار امسال نشان می‌دهد مجموعه سیاست‌های دولت برای تثبیت قیمت‌ها کامیابی نداشته است. در همه سال‌های اخیر که دولت‌های پس از جنگ این سیاست‌های ناکارآمد را به هر دلیل اتخاذ و اجرا کرده‌اند شاهد کامیابی نبوده و نیستیم.
گوشت قرمز و رانت ارزی
در نخستین روزهای فروردین سال ۱۳۹۷ بود که فنر ارز باز شد و قیمت دلار به پول ایران بی‌مهار شد. دولت دوازدهم برای اینکه راه ورود افزایش نرخ ارز به سایرکالاها را مسدود کند به سرعت دلار ۴۲۰۰تومانی را اختراع کرد. این دلار دوست‌داشتنی سرشار از رانت اما لقمه چربی بود که رها نشد وگروهی توانستند این رانت ارزی را به واردات گوشت قرمز جاری و ساری کرده و میلیون‌ها دلار ۴۲۰۰تومانی از دولت برای واردات گوشت از کشورهای صادرکننده بگیرند. دولت تصور می‌کرد با این کار می‌تواند قیمت گوشت را مهارکند اما نتوانست و گوشت با قیمت‌های بازار توزیع نشد. دولت اما از فروردین امسال تخصیص ارز ارزان برای واردات گوشت را قطع کرد ولی قیمت گوشت با جهش تازه مواجه نشد.
قیمت‌گذاری و تاریخی از شکست
تاریخ اقتصاد معاصر ایران سرشار از شکست سیاست قیمت‌گذاری دستوری است. نخستین شکست را رژیم گذشته در سال‌های ۱۳۵۲ تا زمان فروپاشی تجربه کرد. قیمت‌گذاری دولتی درهمان سال‌ها با عنوان مبارزه با گران‌فروشی آغاز و به شکست منجر شد. در همه چهار دهه تازه سپری‌شده نیز شاهد شکست‌های مکرر این سیاست بوده و هستیم. متاسفانه دولت آقای روحانی نیز انگار راه تازه و مدرنی را برای موضوع قیمت‌ها پیدا نکرد و همانند شش دولت قبلی سیاستگذاری دستوری را در صدر راهبردهای خود قرار داده است و آثار نتایج این سیاست روشن است.
چه باید کرد
برخی افراد و احزاب که به سیاست‌ورزی و کسب قدرت سیاسی به هر شکل و هر ترتیب علاقه‌مندند استدلال می‌کنند که اگر دولت دست از سر مهار قیمت‌ها بردارد چه و چه می‌شود و آسمان بر زمین می‌چسبد و شورش می‌شود و باید این سیاست ادامه یابد. اما واقعیت این نیست و تجربه نشان می‌دهد که سیاست قیمت‌گذاری دستوری در بسیاری از کشورها متروک شده است و اتفاقی هم نیفتاده است. به نظر می‌رسد نظام سیاسی ایران باید برای یک‌بار هم که شده سیاست آزادسازی قیمت‌ها را با لحاظ کردن همه جوانب در دستور کار قرار دهد و از سیاستگذاری‌های شکست‌خورده مثل توزیع رانت ارزی و قیمت‌گذاری و پرداخت یارانه پنهان دست بردارد.
دولت ایران باید تجربه‌های کامیاب دنیا را در این باره ببیند و با استفاده از تجربه‌های ۵۰ سال اخیر گام آخر را بردارد و یک‌بار برای همیشه صنعت غذا را از قید و بندهای سیاستگذاری‌های مبتنی بر سیاست کنار بگذارد. اکنون به‌طور واضح می‌بینیم که دولت دیگر پولی ندارد تا به همه گروه‌های اجتماعی یارانه مخصوص پرداخت کند و اصرار بر راهبرد فعلی می‌تواند همه منابع را در شرایط حراج قرار دهد. بازی و لجبازی با دانش اقتصاد و نادیده گرفتن تجربه‌های کامیاب دنیا در هر زمینه نتیجه‌ای جز سقوط اقتصادی ایران ندارد و این می‌تواند از صنعت غذا شروع شود و به نابودی این صنعت مهم منجر شود. مدیران سیاسی و اقتصادی باید بدانند کسب و حفظ محبوبیت به شکل‌های دیگر نیز ممکن است و نباید با هدر دادن ثروت ملی این راه را تا آخر رفت. ایران باید از صف کشورهایی که به فقر تاریخی دچار شده‌اند خارج شود و این ممکن نیست مگر اینکه از افتادن به گرداب طرح‌ها و اندیشه‌های شکست‌خورده اجتناب کنیم.
ارسال نظر