تزریق آرامش و ثبات
در شرایط تحریم، فضای سیاستگذاری داخلی برای توسعه صادرات چگونه باشد؟
صادرات و توسعه اقتصادی مبتنی بر صادرات در هر کشور به مجموعه قوانین، رویکردها و برنامه‌های توسعه صادرات آن کشور و از همه مهم‌تر به چگونگی اجرای این قوانین و هماهنگی اجزا و ارکان در کل قوا در نیل به این هدف وابستگی کامل دارد. آنچه در ادبیات اقتصادی به عنوان راهبرد تجاری مطرح شده عبارت است از تمام تدابیر و روش‌هایی که کشورها برای تنظیم روابط اقتصادی افراد ساکن قلمرو ملی خود در چارچوب اهداف مشخص با سایر کشورها به کار می‌برند. از این مقدمه فوق می‌توان برداشت کرد که با توجه به نقش بی‌بدیل صادرات در اقتصاد کشور برای ایجاد رشد و توسعه و از آن مهم‌تر حفظ این مهم، باید یک عزم جمعی در تمام لایه‌های اقتصاد ایجاد شود. به بیان دیگر از یک کارگر ساده خط تولید تا بالاترین رده دولت باید نگاه صادراتی داشته و در عزم استراتژیک یادشده شریک باشند.
جدا از تمام تاکیدی که بر لزوم «هماهنگی» شد، با توجه به شرایط کشور عزیزمان و تحریم‌های ظالمانه‌ای که توسط بدخواهان این مرز و بوم -که این روزها به تحریم ایران اعتیاد پیدا کرده‌اند- اعمال شده، باید ضمن بررسی اثر این تحریم‌ها و مشکلات متعاقب آن با رویکرد چاره‌اندیشی در حوزه سیاستگذاری داخلی هم‌اندیشی بیشتری از سوی بخش خصوصی با مسوولان و تصمیم‌سازان دولتی انجام شود. با توجه به گسترده بودن طیف این مهم، نیاز است در واکاوی مساله در سه سطح بنگاه، ملی، بین‌المللی به نقد و بررسی بپردازیم. اولین مساله مهم که در این میان مطرح می‌شود، این است که وقتی از تولید داخلی صحبت می‌کنیم، آیا هدف حمایت از هر تولیدی است یا تولیدات صادرات‌محور باید حمایت شود؟ تا قبل از انقلاب شکوهمند اسلامی، کشور ما عمدتاً واردکننده بود. در دهه‌های اخیر هم به‌رغم اینکه سیاست ما همواره حمایت از تولید داخل بوده، اما در روزهایی که نرخ ارز اجازه می‌داد، تمایل به واردات با شوق بسیار در جریان بود. گذشته از مساله نرخ ارز، رقابت‌پذیر نبودن برخی صنایع و از طرفی قاچاق گسترده نشان از این عارضه است.
سیر سیاستگذاری و قانونگذاری تجاری
هرچند سابقه قانونگذاری در ایران به سال ۱۳۰۹ بازمی‌گردد و ما قانون انحصار تجارت خارجی داشته‌ایم اما به مرور زمان قدرت این قانون کم و اندیشه جانشینی واردات پررنگ شده است. به‌رغم اینکه صنعت ایران در چند دهه اخیر همواره شعار «صادرات‌محوری» داده، این هدف نه در میدان تولید و متعاقباً نه در عرصه صادرات شکل نگرفته است و منتهای آمال و اهداف، جلوگیری از واردات و ایجاد اشتغال بوده است. شاهد این ادعا مقیاس کوچک بسیاری از فعالیت‌های صنعتی است که توان صادراتی ندارند. ریشه این مساله در پیشینه سیاستگذاری داخلی است. در سال‌های پس از جنگ، رکود صنایع داخلی در سال ۶۸ منجر به تدوین اولین برنامه توسعه پس از انقلاب شد. در این دوره تسهیلات صرفاً برای کالاهای اولیه و ضروری اختصاص یافت و اهداف کلی این برنامه کمک به بنیه اقتصادی و ارزش افزوده صادراتی بود. در برنامه دوم توسعه مقرر شد دریافتی‌های دولت از محل ورود و صدور کالا به صورت یکجا و متمرکز انجام شود. در این برنامه در حد قانونگذاری به سیاست توسعه صادرات توجه و شورای عالی صادرات ایجاد شد. برخی از اهداف این برنامه عبارت بودند از:
تعیین حدود و میزان فعالیت هر یک از بخش‌های دولتی و تعاونی و خصوصی در حوزه صادرات
اصلاح قوانین صادرات و واردات و ایجاد نظام تعرفه‌ای برای ثبات سیاست‌ها و تشویق صادرات
حمایت از سرمایه‌گذاری داخلی در جهت افزایش ارزش افزوده صادراتی.
در برنامه سوم توسعه، حقوق گمرکی و سود بازرگانی مواد اولیه وارداتی مورد استفاده در کالاهای صادراتی پس از صدور مسترد شد و کالاها و خدمات صادراتی مشمول پرداخت عوارض و مالیات نمی‌شدند. در این برنامه سیاست‌های محدودکننده و بازدارنده جای خود را به سیاست‌های تشویقی صادرات داد و موجب شد برنامه برای اولین بار خط مشی صادراتی و توسعه صادراتی داشته باشد. در برنامه چهارم توسعه، دولت مکلف شد نسبت به هدفمندی و ساماندهی یارانه‌ها و جوایز صادراتی در قالب حمایت مستقیم و غیرمستقیم اقدام کرده و توان تجاری با کشورهای طرف همکاری و بلوک اقتصادی ایجاد کند به طوری که سهم صادرات غیرنفتی از کل صادرات از ۱/ ۲۳ درصد در سال ۸۲ به ۶/ ۳۳ درصد در سال ۸۸ ارتقا یابد. برخی از وظایف دولت در برنامه چهارم عبارت بودند از اینکه:
دولت نسبت به حذف تمام موانع غیر‌تعرفه‌ای و غیر‌فنی با رعایت موازین شرعی و وضع نرخ‌های معادل تعرفه‌ای با زمان مشخص اقدام کند.
بازارچه‌ها و مبادلات مرزی را از طریق اصلاح نظام اجرایی معیارهای تشکیل و رویه‌های اداری ساماندهی کند.
از تولید و خدمات نوین و پیشتاز فناوری از طریق ایجاد تقاضای دولت به خرید این محصولات حمایت کند.
زمینه مشارکت تشکل‌های قانونی غیردولتی صنفی -تخصصی بخش‌های مختلف را در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری مربوطه ایجاد کند.
در این برنامه هم مانند برنامه سوم بیشتر بر توسعه صادرات تاکید شد. در کنار مرور قوانین موجود در زمینه تجارت باید در نظر گرفت که ناکافی بودن سرمایه‌گذاری لازم در زمینه تحقیق و توسعه در سه برنامه سوم و چهارم و پنجم توسعه همراه با بی‌توجهی به پیشرفت علم و فناوری و نیز رشد چهاربرابری قیمت نفت موجب شد نقش مسائلی از جمله صرفه‌جویی اقتصادی و سرمایه‌گذاری بلندمدت کمرنگ شود که این موارد موجب انحراف از سیاست‌های در نظر گرفته شد.
درونگرایی یا برونگرایی؟
تجارت، یکی از راه‌های دستیابی به توسعه است. نظریه‌های موجود در این زمینه اغلب به راهبردهای درونگرایی، برونگرایی و گونه‌های جدید طبقه‌بندی می‌شوند که هریک شامل سیاست‌هایی است که کشورهای مختلف بنابر شرایط از آن بهره می‌جویند. از بررسی عملکرد کشور مشخص است که در دوران پیش از انقلاب سیاست به‌کار گرفته‌شده تمایل به درونگرایی داشته است که این موضوع چه در قوانین موجود، چه در برنامه و چه در عملکرد تجاری کشور نمود داشته است. در دوران انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی که سیاست مشخصی طرح‌ریزی نشد و عملکرد تجاری کشور بر اساس شرایط بحرانی پیش آمده و غالباً بر اساس آزمون و خطا بود و نمی‌توان جهت‌گیری خاصی را در آن دوران مشخص کرد.
در برنامه اول و دوم پس از انقلاب توجه به سیاست جانشینی واردات در قوانین برنامه به چشم می‌خورد. هرچند اشاره به توسعه صادرات نیز مشاهده می‌شود اما در زمینه عملکرد، نرخ برابری موثر ارز، ترکیب کالاهای وارداتی، رشد پایین ارزش افزوده بخش صنعت که به واسطه آن حجم پایین کالای صادراتی صنعتی نیز حاصل شده است و گستره وسیع موانع تعرفه‌ای و غیر‌تعرفه‌ای به خوبی گویای به کارگیری سیاست درونگرایی در این دو برنامه است. در دو برنامه سوم و چهارم در زمینه قانونگذاری تلاش شد به توسعه صادرات پرداخته شود اما ساختارهای اقتصادی و جهت‌گیری تجاری بر مبنای شاخص‌های مذکور کمابیش تغییر خاصی نکرد.
در نتیجه‌گیری کلی از این مبحث می‌توان گفت تجارت ایران در اغلب دوره‌ها بر مبنای سیاست درونگرایانه بوده است. این موضوع در کنار مسائل اقتصادی ایران از جمله رشد کند اقتصادی و توسعه ناکافی و نامتوازن صنایع، لزوم توجه جدی به سیاست تجاری در راستای صنعتی شدن را گوشزد می‌کند. عدم توجه به نقشه‌های اقلیمی و جانمایی غلط صنایع، عدم استفاده عملی از خوشه‌های صنعتی نیز از سایر معایب سیاستگذاری‌های ماست. پنج دهه درونگرایی همراه با افت‌وخیز اقتصاد ما را به جایی رسانده که هنوز این پرسش برای سیاستگذار اقتصادی پابرجاست که آیا باید سیاست‌های حمایتی را طبق روال گذشته ادامه داد یا لازم است فکری اساسی در تغییر جهت این سیاست شود؟
متغیر تازه‌ای به نام تحریم
در سال‌های اخیر کشور ما علاوه بر مسائلی که در بالا به آن اشاره شد -و عمدتاً از برنامه‌ها و سیاستگذاری‌های ملی حادث شده است- با مشکلی به نام تحریم در عرصه بین‌المللی هم مواجه بوده. اگرچه مسائل سیاستگذاری داخلی عمدتاً خروجی کل سیستم است و نقش افراد یا جریان‌های سیاسی در پیروزی یا شکست آنها ناچیز بوده، در حوزه بین‌الملل با یک حرف شکل کلی کار تغییر می‌کرد. در خصوص تحریم اولین و مهم‌ترین مشکلی که برای لشکر پیاده‌نظام صادرکننده واقعی بخش خدمات و کالاهای غیرنفتی حادث شد، مشکل انتقال ارز و استفاده از خدمات بانکی مثل سوئیفت بود که از ارکان اولیه و جزء لاینفک هر معامله صحیح و کم‌ریسک صادراتی به حساب می‌آمد. این مشکل مثل گرفتگی عروق باعث به خطر افتادن و نهایتاً ایجاد ریسک بالا برای سلامتی و تداوم حیات تجارت شد.
در این حوزه هرچند حل مشکل عمدتاً در مقوله دیپلماسی خارجی قرار می‌گیرد اما در حوزه سیاستگذاری داخلی هم می‌توان با تصویب پیشنهادهای بین‌المللی در حل آن کوشش کرد. ولی متاسفانه مقوله‌ای همچون قوانین مرتبط با FATF که یک مبحث کاملاً تخصصی و یک زیرساخت کاملاً ضروری بود، به وسیله‌ای جهت تصفیه‌حساب‌های گروهی و جناحی تبدیل شد. این در حالی است که به فرموده مقام معظم رهبری کشور ما بزرگ‌ترین قربانی تروریسم است. اما عدم تصویب به موقع لوایح مذکور که بسان ترجمه حقانیت ما به زبان بین‌المللی است، باعث ایجاد نااطمینانی در طرف‌های تجاری صادرکنندگان و ترجیح جایگزینی با تجار کشورهای کم‌حاشیه‌تر شده و خواهد شد.
یکی دیگر از ابزارهای ممکن برای کاهش این نگرانی، علاوه بر پیگیری جدی پیمان پولی اروپایی، تصویب پیمان‌های ارزی دوجانبه با کشورهای عمده طرف تجاری است. به عنوان مثال دو کشور عراق و افغانستان جزو بزرگ‌ترین بازارهای هدف کالاهای صادراتی غیرنفتی ایران هستند و با بهره‌گیری و اجرایی کردن چنین توافقاتی امکان تسهیل مبادلات به ارزهای غیردلاری بدون پیچیدگی‌های مبادلات بین‌المللی وجود خواهد داشت. از سوی دیگر یکی از مهم‌ترین مسائلی که صادرکنندگان ما به‌خصوص در نیمه نخست سال ۹۷ با آن مواجه بودند، سیاست‌های ارزی دولت بود. همه می‌دانیم که امروز شرایط دولت و خزانه آن خاص است و نیاز به حفظ حداکثری منابع ملی احساس می‌شود. بنابراین کسی منکر یا مخالف این مساله نیست اما در شروع سال با اعلام زمانبندی تحریم‌های ظالمانه و قبل از اجرایی شدن آن تحریم‌ها، دولت با حرکتی شتابزده و اعلام نرخ دستوری ۴۲۰۰ تومان برای دلار، به یکباره پیکره اقتصاد را دچار تکانه شدیدی کرد که اثرات آن بسیار شدید بود؛ از رانت ایجادشده در دریافت ارز دولتی در روزهای اول گرفته تا قاچاق کالاهای ضروری که ارز دولتی دریافت می‌کردند، احتکار و عدم ترخیص اجناس از گمرک و دستور توقف صادرات برخی اقلام.
این دستپاچگی در صدور بخشنامه‌های مکرر ارزی که عمدتاً ناقض و رافع بخشنامه‌های قبلی بودند، علاوه بر پدید آوردن مشکلات جدی برای صادرکنندگان، باعث دمیدن هوای یأس و بلاتکلیفی در بین تجار متوسط و ضعیف شد. نقطه عطف جریان فوق، علاقه و توجه به زنده کردن خاطرات پیمان‌سپاری ارزی یادگار دهه ۶۰ و الزام صادرکنندگان به بازگشت ارز صادراتی در زمانی کمتر از سه ماه بوده است آن هم در حالی که سابقه تجارت بخش عمده‌ای از محصولات گروه غیرنفتی که اقلامی عمدتاً غیراستراتژیک هستند، با فروش‌های امانی یا به طور سنتی به شکل ریالی بوده است و احیای سیاست پیمان‌سپاری باعث ابهام اساسی در توسعه و تداوم صادرات این گروه شده است. به عنوان مثال عمده مبادلات گروه صنایع غذایی شامل لبنیات و شیرینی و شکلات که با عراق صورت می‌گیرد یا به صورت ریالی است یا در صورت دلاری بودن نیز خارج از سیستم بانکی است. لذا عودت این وجوه طی سه ماه به سیستم و سامانه بانکی نیما عملاً غیرممکن خواهد بود. نتیجه عدم اصلاح این سیاست، به وجود آمدن جریان سیاه کارت‌های بازرگانی اجاره‌ای است. در چند سال گذشته که نرخ ارز در بازار آزاد توسط دولت به طور دستوری فریز شده بود، واردات هر کالایی بسیار جذاب بود و صادرات کاری صعب. بنابراین از کارت‌های اجاره‌ای در واردات کالاهای لوکسی مثل خودرو استفاده می‌شد. اما حالا شرایط تغییر کرده و صادرکننده‌ای که برای کسب افتخار صادرکننده ملی حتی حاضر به گذشتن از یک برگه سبز خود نبود، این روزها ترجیح می‌دهد کالا را در محل شرکت به شکل ریالی بفروشد و خود را درگیر تعهدات صادرات و تبعات آن نکند.
چه باید کرد؟
در این حوزه چند پیشنهاد می‌توان مطرح کرد که تماماً جزو سیاستگذاری‌های داخلی است و تحریم برای آنها تنها یک تابو برشمرده می‌شود.
۱- توقف تخصیص ارز یارانه‌ای به قیمت ۴۲۰۰ تومان برای کلیه کالاها و خدمات.
۲- توقف هرگونه دستور مبنی بر قطع صادرات: قطع صادرات برخی از محصولات که بازارسازی و ثبت محصولات آن نیاز به ماه‌ها صبر و تلاش دارد، البته برای دارو و خوراک دام که در تهیه برخی مواد میانی آنها از ارز دولتی استفاده شده است یا محصولاتی که انرژی یارانه‌ای دریافت کرده‌اند، با وضع عوارض صادراتی می‌توان جلوی توقف صادرات را گرفت. تصور کنید در بازار محصولی مثل رب گوجه‌فرنگی که بازارسازی و رقابت با محصولات ترکیه‌ای و سعودی در بازار عراق برای آن کاری بسیار سخت است و صادرکننده طی قراردادهای قبلی متعهد به تحویل محصول شده است، یکباره به بهانه تنظیم بازار ممنوعیت صادرات اعمال شود. آیا بعد از رفع بحران داخلی این محصول، صادرکننده می‌تواند مجدد به همان سطح فروش قبلی برسد؟ طبیعی است که تمام زحمات صادرکننده از بین می‌رود.
۳- جلوگیری از کنترل نرخ ارز و دخالت دستوری در بازار ثانویه: در این حوزه، تنها راه چاره از بین بردن آربیتراژ ارزی حاصل شده از عدم به‌کارگیری نیروی عرضه و تقاضا و خودداری از تعیین دستوری نرخ ارز است. این راهکار بسیاری از امضاهای طلایی -که این روزها ایجاد شده‌اند- یا صف‌های تخصیص ارز را از بین خواهد برد. در واقع دولت با تامین ارز برای نیازهای قانونی کشور اعم از واردات کلیه کالاها از بازار ثانویه و فروش ارز مورد نیاز دولت در همان بازار ثانویه و به وجود آوردن صندوقی جهت حمایت از بنگاه‌های آسیب‌پذیر متوسط و کوچک داخلی به صورت سرمایه در گردش و تسهیلات ارزان‌قیمت می‌تواند از این معضل عبور کند.
۴- بازگشت ارز به شکل طبقاتی و پلکانی: دولت می‌تواند با تقسیم صنایع صادراتی به بنگاه‌های بزرگ و متوسط یا کالاهای استراتژیک و غیراستراتژیک، سهم و زمانبندی برگشت ارز حاصل از صادرات را به چرخه اقتصاد منصفانه کند. به عنوان مثال آیا زمان بازگشت وجه حاصل از صادرات یک فرش که طی چند ماه در یک انتقال دریایی به قاره دیگر می‌رود، نباید با یک معامله نقدی پتروشیمی فرق داشته باشد؟
فارغ از مسائل ارزی که در بالا به آنها اشاره شد، یکی دیگر از مشکلات بنگاه‌ها خصوصاً در دوره تحریم عدم آشنایی سطح بنگاه با حوزه بین‌الملل و ادبیات کار در حوزه صادرات است. متاسفانه جذابیت جهانگردی در برخی کشورها - خصوصاً حوزه کشورهای مشترک‌المنافع- باعث شده بسیاری از تجار بنگاه‌های کوچک و متوسط ما با ضررهای هنگفت ناشی از عدم آشنایی با نحوه کاهش ریسک در این بازارها مواجه شوند یا به دلیل نداشتن آستانه تحمل لازم و ارسال بی‌برنامه محصولات، با دامپینگ بین همکاران هموطن در بازار هدف، گل به خودی بزنند؛ اتفاقی که جبران آن برای همه بسیار سخت و پرهزینه خواهد بود. در خصوص موضوع اخیر می‌توان با سیاست‌های تشویقی، شرکت‌های مدیریت صادرات و هلدینگ‌های صادراتی را تقویت کرد. یکی از راهکارهای پیشنهادی در این حوزه، تشکیل این قبیل گروه‌ها در کشورهایی مثل عمان است که با ما و سایر کشورهای دنیا روابط معقولی دارند.
هرچند دولت به عنوان بزرگ‌ترین بازرگان همیشه در حوزه تصمیم‌گیری و سیاستگذاری تجاری ایران نقشی بی‌بدیل و بسیار قوی دارد اما با توجه به تصمیمات هیجانی اخیر، به نظر می‌رسد این روزها، بازگشت آرامش، کم کردن قوانین و مقررات دست و پاگیر و مداخله حداقلی، مهم‌ترین درخواست بخش خصوصی از دولتمردان باشد زیرا تجربه نشان داده هرچند دولت دارای امکانات فوق‌العاده‌ای است اما هیچ‌گاه بازرگان و علی‌الخصوص صادرکننده خوبی نبوده است.
ارسال نظر