سرعت‌گیرهای رشد یک صنعت
چالشهای تولید برق از دیروز تا امروز کداماند؟
البته دو سال پیش از این، حرم امام رضا با ۴۰۰ لامپ روشن شده بود اما استفاده از برق جنبه عمومی نداشت و به طور اختصاصی برای روشنایی حرم استفاده می‌شد. مولد برق حرم امام هشتم، ۱۲ اسب بخار داشت و با همت حاج محمدباقر میلانی که امتیاز چراغ برق مشهد به او واگذار شده بود با هزینه بالغ بر هشت هزار تومان نصب شد. در همان سال‌ها برق به شهر انزلی نیز وارد شد و یک تاجر روسی نخستین لامپ را به شیوه تجاری در ایران روشن کرد. به این ترتیب انزلی در کنار شهر تبریز جزو اولین شهرهایی بودند که مردمانشان زودتر از دیگران برق‌دار شدند. در آن زمان مصارف اولیه برق در کشور تنها محدود به چند ساعت از شب برای روشنایی بود و مولدهای اولیه با زغال‌سنگ، هیزم و چوب کار می‌کردند اما بعدها به دلیل هزینه بالا جای خود را به مولدهای دیزلی دادند.
سالیان سال مولدهای کوچک عمدتاً وابسته به بخش خصوصی بود و آنان بخشی از نیازهای روشنایی را تامین می‌کردند. با این حال از سال ۱۲۸۲ به بعد به تدریج در شهرهای مختلف کشور تاسیس کارخانه‌های کوچک برق آغاز شد. این کارخانه‌ها بسیار کوچک بودند و به اندازه یک اتوبوس قدرت نیروگاهی داشتند. این روند همین‌گونه ادامه داشت تا بالاخره در سال ۱۳۲۰ و همزمان با جنگ جهانی دوم، شهرداری‌ها به اقداماتی دست زدند. متولیان آن زمان مشاهده کردند که بسیاری از شبکه‌های برق در شهرها با مشکلاتی روبه‌رو است و وضعیت روشنایی در شرایط مناسبی به سر نمی‌برد. آنان برق مختص به شهرداری را تحت پوشش یک شرکت درآوردند و همه مردم نیز برق شهرداری را به سایر برق‌ها ترجیح می‌دادند، زیرا از نظر ولتاژ نسبت به سایر برق‌های ارائه‌شده در کشور بهتر بود. این موضوع همین‌طور ادامه داشت تا اینکه در حدود دهه ۴۰ تا ۵۰ وزارت نیرو با طی کردن مراحلی تاسیس شد و کل شبکه برق کشور نیز تحت پوشش این وزارتخانه قرار گرفت. در سال ۱۳۴۸ هم شرکت توانیر که کل سازوکار تولید و انتقال برق کشور را تحت پوشش داشت، عملیات انتقال برق به شهروندان را آغاز کرد. اما فصل بعدی تحولات صنعت برق با ملی شدن این صنعت آغاز شد.
در این دوران شبکه‌های برق با ولتاژ بالا در شهرها راه‌اندازی شد و در نتیجه مصرف برق نیز افزایش چشمگیری یافت، زیرا برق دیگر ابزاری لوکس به شمار نمی‌رفت و تامین برق به صورت شبانه‌روزی انجام می‌شد. از سوی دیگر برق دیگر تنها به دلیل روشنایی مورد استفاده قرار نمی‌گرفت و مصرف‌کنندگان عمومی در سایر بخش‌های کشور از جمله بخش کشاورزی و صنعت و در سایر امور نیز داشت. این روند ادامه داشت تا اینکه در اواخر دهه ۵۰ و اوایل دهه ۶۰ که با جنگ تحمیلی نیز همزمان شده بود، وزارت نیرو به این نتیجه رسید که تاب و توان پرداخت یارانه برای برق را دیگر ندارد.
وزارت نیرو در آن سال‌ها تا مدتی به پرداخت یارانه ادامه داد تا اینکه در بخش تامین برق، ورق به سمت خصوصی‌سازی برگشت. متولیان در نظر داشتند با خصوصی‌سازی مقداری از وظایف تامین برق برای شهروندان و متقاضیان را به بخش خصوصی واگذار کنند و یارانه برق را به تدریج حذف کنند و از میان بردارند. پایش تاریخچه برق در کشور نشان می‌دهد که برق از روزهای آغازین خود خصوصی بوده و در گام بعد به سمت دولتی شدن پیش رفته است. اما این روند باز هم دوام چندانی نیافته و مجدداً بخشی از تامین برق در کشور به دست خصوصی‌ها افتاده است. اینکه در حال حاضر بخش عمده‌ای از نیروگاه‌های برق در کشور خصوصی است، مساله‌ای است که در بسیاری از کشورهای دنیا رخ داده و تمام دنیا نیز تقریباً چنین رویکردی را دنبال می‌کردند و تنها مختص به ایران نبوده است.
در این میان استثناهایی نیز وجود دارد؛ مثلاً کشوری مانند آمریکا از همان روزهای ابتدایی ورود برق، به خصوصی‌سازی مبادرت ورزیده است. اما به طور کلی در کشورهای مختلف دنیا و همچنین کشورهای اروپایی، برق در گام نخست دولتی بوده و بعد هم به سمت خصوصی شدن گام برداشته است. در این میان کشوری مانند فرانسه هنوز برق دولتی دارد ولی کشورهایی مانند انگلیس و آلمان به تدریج مسیر صنعت برق خود را به سمت خصوصی‌سازی تغییر دادند. بنابراین می‌توان گفت این چرخه نه‌تنها در ایران و در بخش‌های مختلف رخ داده است، بلکه در دنیا رواج داشته و بسیار مشهور است. مطالعات نشان می‌دهد که این چرخه به نام چرخه «خصوصی دولتی» شناخته‌شده و معروف است؛ به این معنا که بسیاری از مسائل در گام نخست در بخش خصوصی آغاز و بعد پای دولتی‌ها به میان آورده شده تا به این بخش‌ها سروسامان دهد و بعد از آن چرخه دوباره به نفع بخش خصوصی برگردانده شده است. البته بازگشت دوباره به خصوصی‌سازی با سری اول خصوصی‌سازی در کشورها تفاوت‌هایی نیز دارد. یکی از شاخص‌ترین این تفاوت‌ها این است که در خصوصی‌سازی دوره دوم، نظم و ترتیبی به امور داده شده است.
مصائب سیاستگذاری دولتی
صنعت برق ایران اکنون در مرحله‌ای قرار دارد که از سمت دولتی به سمت خصوصی در حرکت است. سازوکارها نشان می‌دهد که شبکه برق کشور به سمت خصوصی‌سازی گام برمی‌دارد و شاهد این ادعا نیز کاهش تعداد نیروگاه‌های دولتی است که روزبه‌روز در حال آب رفتن هستند. اما اینکه بخواهیم به این موضوع بپردازیم که خصوصی‌سازی در کشور با سازوکارهای درستی انجام شده است یا خیر، بحث دیگری را می‌طلبد. موضوع خصوصی‌سازی در ایران را باید از چند زاویه مختلف مورد ارزیابی قرار داد. در گام نخست باید نحوه خصوصی‌سازی در کشور را مورد توجه قرار داد؛ صنعت برق یکی از صنایع تخصصی و زیرساختی به شمار می‌رود و طبیعتاً انتظار می‌رود زمانی که قرار است نهاد، سازمان یا نیروگاهی واگذار شود، متولیان به این پتانسیل‌ها توجه ویژه‌ای داشته باشند. این در حالی است که به گفته متخصصان این صنعت، واگذاری‌های صنعت برق تاکنون در چرخه اصلی و طبیعی خود قرار نداشته است.
بنابراین می‌توان گفت بزرگ‌ترین نقطه ضعف خصوصی‌سازی در صنعت برق از آنجا نشات می‌گیرد که واگذاری‌ها به اهل آن صورت نگرفته است. از سوی دیگر ایران نخستین و تنها کشوری نیست که به امر خصوصی‌سازی مبادرت ورزیده و کشورهای موفق دیگری هم هستند که می‌توان با بهره‌گیری و الگوبرداری از تجارب آنها نتایج مطلوبی در روند واگذاری‌ها به دست آورد. به طور کلی خصوصی‌سازی‌ها صورت می‌گیرد تا علاوه بر اینکه دولت از پرداخت یارانه معاف شود، صنایع تخصصی نیز به اهل فن آن حوزه واگذار شوند. در آن‌سو نیز دولت از تصدی‌گری خارج شده و در نتیجه قانونگذاری، نظارت و رگولاتوری بر صنایع کشور حاکم می‌شود. هدف از خصوصی‌سازی این است که دولت کوچک و چابک شود و در جایگاه اصلی خود قرار گیرد و در نهایت بخش خصوصی را حمایت و هدایت کند. در کشورهایی که در زمینه خصوصی‌سازی فعالیت دارند، گاهی واگذاری‌ها به صورت رایگان صورت می‌گیرد، اما در مقابل این موضوع شروطی نیز برای فعالان بخش خصوصی در نظر می‌گیرند. مثلاً یکی از این شروط این است که در بازه پنج‌ساله، اشتغال‌آفرینی و ظرفیت تولید افزایش یابد. اما در مورد خصوصی‌سازی شبکه انتقال معادله‌ها کمی متفاوت است. خصوصی‌سازی در این بخش به سادگی رخ نمی‌دهد؛ یعنی شبکه انتقال حالت ملی دارد و تا حدودی شبیه به اتوبان‌های کشور است.
بنابراین این موضوع جای بحث دارد که تا چه حد خصوصی‌سازی در این بخش می‌تواند انجام شود. این موضوع حتی در مورد شبکه‌های توزیع نیز صدق می‌کند. شرکت‌های خصوصی در بخش شبکه‌های توزیع معمولاً خصوصی و با مالکیت فردی نیستند و معمولاً خصوصی‌سازی آنها با مالکیت موسسات عمومی و تیپ شهرداری‌ها انجام شده است. با این حال روش‌های خاصی مثل برون‌سپاری خصوصی‌سازی و امثالهم در دنیا و در برخی از نقاط کشور ما نیز انجام شده است. اما در این میان نکته‌ای که باید بیش از همه به آن توجه شود این است که زمانی که شاخه‌ای از اقتصاد خصوصی می‌شود اگر فضای رقابت فراهم شود، خودبه‌خود و به صورت اتوماتیک قیمت‌ها منصفانه و کار با وضعیت مطلوبی انجام می‌شود. یعنی اگر تمام نیروگاه‌های کشور به صورت واقعی خصوصی شود، رقابت بین آنها رقابت سالمی خواهد بود و در بورس انرژی نیز دیده می‌شود. البته این مساله نیز در میان است که خصوصی‌سازی در صنعت برق کشور بسیار دقیق است.
حدود چندین سال پیش در زمان ریاست‌جمهوری کلینتون، در غرب آمریکا رقابت‌های مخربی ایجاد شد که مطابق با آن برق کیلووات‌ساعتی یک دلار فروخته می‌شد و نتیجه آن هم خاموشی‌هایی بود که در آن سال‌ها به وقوع پیوست. این موضوع نشان می‌دهد که باید نظارت عالیه دولت حاکم باشد؛ البته این حرف به این معنا نیست که دخالتی از سوی دولت‌ها انجام شود بلکه فقط موضوع نظارت در میان است. اما در مورد واگذاری‌ها در بخش انتقال و توزیع پیچیدگی‌هایی وجود دارد. زمانی که هیات تنظیم بازار برق وجود ندارد و حرفی از رقابت در میان نیست، شرکتی که برق را در منطقه توزیع می‌کند به دلیل اینکه فضای رقابتی وجود ندارد، خودبه‌خود نرخ‌ها اصلاح نمی‌شود و اجباراً باید رگولاتور یا در اصطلاح هیات نظارتی وجود داشته باشد. حتی در کشوری مانند آمریکا که خود را سمبل خصوصی‌سازی در برق می‌داند، موسساتی وابسته به دولت و وزارت انرژی‌شان هستند که روی این مسائل نظارت دارند. به هر حال کشور در این مقطع در وضعیتی قرار دارد که به سمت خصوصی‌سازی در بخش برق میل و رغبت دارد.
اقتصاد نامتوازن
اما یکی دیگر از مهم‌ترین مشکلات صنعت برق اقتصاد نامتوازن آن است. در این میان تعیین مناسب قیمت برق به عنوان یکی از پارامترهایی که می‌تواند به اقتصاد برق توازن و تناسب ببخشد، همواره در کشور با چالش‌هایی همراه بوده و نه‌تنها نتوانسته تعادل را به این صنعت تزریق کند، بلکه عاملی بازدارنده برای کاهش ساعات پیک بار هم نبوده است. این در حالی است که در کشورهای توسعه‌یافته نرخ‌گذاری برق از الگوهای متفاوت و متنوعی تبعیت می‌کند و به عنوان ابزاری کارآمد برای کنترل و کاهش مصرف برق مصرف‌کنندگان و توازن‌بخشی به این صنعت به کار گرفته می‌شود. امروزه در کشورها الگوهای متنوعی مانند نرخ‌های طبقاتی، فصلی و... در اختیار متقاضیان قرار گرفته که علاوه بر اینکه منجر به کاهش مصرف برق در طول سال شده، به اقتصاد برق نیز سروسامان بخشیده است. در بسیاری از کشورها، قیمت تمام‌شده برق همان مبلغی است که مصرف‌کنندگان نهایی باید پرداخت کنند، اما در ایران این معادله سمت و سوی دیگری دارد و قیمت تمام‌شده آن چیزی نیست که در قبض‌های برق محاسبه می‌شود. با این حال در یک نتیجه‌گیری کلی باید گفت که قیمت برق در کشور به هیچ عنوان واقعی نیست. در نتیجه دولت یا باید یارانه بدهد یا واقعاً اگر قرار است مبلغ واقعی از مردم گرفته شود باید روشن شود.
اینکه نرخ‌گذاری‌ها به صورت گنگ و مبهم انجام می‌شود بدون شک صنعت برق را با چالش‌ها و مشکلات عدیده‌ای مواجه می‌کند. دولت و وزارت نیرو اکنون به تمام پیمانکاران این صنعت و نیروگاه‌ها بدهکار هستند و این رویه نمی‌تواند ادامه داشته باشد. زیرا در صورت پیش گرفتن این روند، دست‌اندازهای تازه‌ای بر سر راه صنعت برق و کشور ایجاد می‌شود. برای برون‌رفت از این چالش، اقتصاددانان باید به بررسی برخی موارد بپردازند. آنان باید به نتیجه‌ای دست یابند که مطابق با آن سازوکار تغییر در یارانه و توازن‌بخشی به اقتصاد برق دنبال شود. چگونگی در نظر گرفتن تعرفه‌های برق موضوع مبهمی است که هنوز هم به عنوان یک پارادوکس در کشور مطرح است و تصمیم‌سازان و متولیان باید هر چه زودتر نسبت به آن اصلاحاتی را در دستور کار قرار دهند. با این حال مهم‌ترین چالش این است که اقتصاد صنعت برق با یکدیگر همخوانی ندارد. شاید سازمان مدیریت بهترین مکانی باشد که بتواند مشکلاتی از این دست را حل کند. در یک نتیجه‌گیری کلی باید گفت اگر در کشور قیمت‌گذاری منطقی صورت گیرد، مسلماً هم رفتارها و عملکردها اصلاح خواهد شد و هم شاهد حضور گسترده بخش خصوصی در انواع رشته‌های برق خواهیم بود. معمولاً در بسیاری از کشورها شبکه ملی انتقال یک شبکه دولتی است و شرکت‌های توزیع در بسیاری از کشورها خصوصی هستند. اما باید دید که آیا در حوزه توزیع با توجه به شرایط خاص اقلیمی کشور و مشکلات معیشتی مردم می‌خواهیم هزینه واقعی برق دریافت شود یا خیر؟ پاسخ به این سوال مسیر شرکت‌های توزیع برای خصوصی شدن را نیز روشن می‌کند. قطعاً هم در حوزه تولید و هم در حوزه پیمانکاری و تجهیزات، بخش خصوصی حرف‌های زیای برای گفتن دارد و با کمی تقویت و حمایت منطقی این بخش، صنعت برق ایران می‌تواند به یکی از بازوهای کلیدی اقتصادی و یکی از موتورهای محرک رشد اقتصاد ایران تبدیل شود.
تنگنای مالی
بدون شک مسائل مالی به وضعیت فعلی صنعت برق کشور فشار آورده است. اما در حال حاضر بسیاری از پیمانکارانی که با وزارت نیرو مشارکت دارند، از کار کنار کشیده‌اند و با برخی سازمان‌ها و وزارتخانه‌هایی مانند وزارت نفت همکاری می‌کنند. زیرا زمانی که پیمانکار نتواند پول خود را بگیرد در تمام فرآیندهای کاری‌اش، مشکلات عدیده‌ای شکل می‌گیرد. در این میان وزارت نیرو هم مقصر نیست، زیرا منابعی در اختیار ندارد که بتواند از پس بدهی‌ها برآید. در این شرایط یکی از اصلی‌ترین موضوعات و دغدغه فعالان بخش خصوصی صنعت برق انباشت بدهی‌های معوق است. علت این موضوع هم این است که این بدهی‌ها نقدینگی نیست که شرکت‌های بخش خصوصی بخواهند در جیب بگذارند و دقیقاً معادل رقمی است که آنان به بانک‌ها، صندوق توسعه ملی و پیمانکاران بدهی دارند. زمانی که یک نیروگاه نقدینگی لازم را نداشته باشد، به‌موقع نمی‌تواند تعمیرات خود را انجام دهد. ممکن است در یک دوره زمانی بتوان با هزینه اندک تعمیرات نیروگاه‌ها را انجام داد، اما اگر این کار کمی دیرتر صورت گیرد، احتمالاً به دلیل اینکه پیشگیری نشده است متحمل خسارات سنگینی خواهند شد. برق یک کالای استراتژیک است و نمی‌توان به وزارت نیرو بابت اینکه بدهکار است، برقی نفروخت. متاسفانه در لایحه بودجه سال ۹۷ هم هیچ روزنه امیدبخشی برای سازوکار پرداخت بدهی‌های وزارت نیرو دیده نشده است.
عدم پرداخت مطالبات بخش خصوصی عوارض مختلفی را به دنبال دارد. مساله نخست این است که مطالبات برای شرکت‌ها هزینه مالی سنگینی دارد. در این شرایط شرکت‌ها نمی‌توانند اقساط وام خود را پرداخت کنند، بنابراین جرایمی به این اقساط تحمیل می‌شود که عملاً شرکت‌های بخش خصوصی را تا مرز ورشکستگی می‌رساند. اما موضوع دیگری که تحت تاثیر عدم پرداخت بدهی‌هاست، پرداخت‌های پرسنلی یا پرداخت برای تعمیرات است. بعضاً برخی شرکت‌ها آنقدر کم پول دریافت می‌کنند که حتی هزینه تعمیرات و نگهداری و هزینه پرداخت‌های پرسنلی و بهره‌برداری خود را ندارند. در نتیجه این امر ممکن است نیروگاه‌ها آمادگی لازم برای ورود و ماندن در مدار تولید را نداشته باشند و در نتیجه این موضوع به کل شبکه برق و مردم آسیب می‌زند. از سوی دیگر خود وزارت نیرو مدیران و متخصصان بسیار قابلی دارد و آنان می‌دانند که سالانه چه تعداد نیروگاه باید به مدار وارد شود.
اکنون قدرت نصب‌شده نیروگاهی حدود ۸۰ هزار مگاوات است. اگر ما برآیند رشد قدرت مورد نیاز و همچنین جایگزینی نیروگاه‌های فرسوده‌ای را که بازنشسته می‌شوند پنج درصد در نظر بگیریم، سالی چهار هزار نیروگاه جدید باید ساخته شود. این میزان به سرمایه چهار میلیارددلاری نیاز دارد. حال این سوال مطرح است که این میزان سرمایه‌گذاری و منابع را چگونه می‌توان از مردم دریافت کرد؟ به همین دلیل افرادی که به کشورهای دیگر سفر می‌کنند، متوجه می‌شوند که میزان مصرف خارجی‌ها با ایرانی‌ها بسیار متفاوت است و آنان بسیار به‌صرفه از برق استفاده می‌کنند. شاید مصرف کشورهای حاشیه خلیج‌فارس به دلایل درآمدهای نفتی کلانی که دارند، بسیار بالا باشد. این در حالی است که کشورهای اروپایی مانند فرانسه، لهستان، رومانی، ایتالیا، انگلیس و آلمان که درآمدهای سرانه بسیار بالاتری از ما دارند، بسیار مدیریت‌شده از برق استفاده می‌کنند و به راحتی هم می‌توانند هزینه برق را پرداخت کنند. اما در ایران با وجود اینکه مردم درآمد بالایی ندارند صرفه‌جویی در مصرف برق نیز دیده نمی‌شود.
ارسال نظر