«دنیای‌اقتصاد» سه علت خشکسالی مالی در پایتخت را بررسی کرد
شهر در اسارت روزمرگی شهرداری
جزئیات دخل‌وخرج ۵ ماه ۹۸ شهرداری تهران
پروژههایی که معطل ۱۰۰ میلیون تومان است
جزئیات دخل‌وخرج پایتخت که مربوط به دوره زمانی پنج ماه ابتدایی سال ۹۸ می‌شود حاکی از وجود دو نکته جالب توجه در حوزه تامین مالی شهرداری تهران است. به‌طوری که در این بازه زمانی به‌رغم وجود رکود بخش ساخت‌وساز، درآمد حاصل از کد درآمدی «عوارض شهرسازی» به‌عنوان ناپایدارترین درآمد شهری که تکیه اصلی تامین منابع مدیریت شهری طی سال‌های گذشته و همین‌طور امسال بر آن قرار داشته، بیش از بودجه مصوب بوده است. آمارها نشان می‌دهد از مجموع ۳ هزار و ۴۰۰میلیارد تومان بودجه مصوب در کد درآمدی عوارض شهرسازی در ۵ ماه ابتدایی۹۸ معادل ۳ هزار و ۶۰۰ میلیارد تومان درآمد برای شهرداری کسب شده است. از سوی دیگر منابع کسب شده از محل «فروش املاک» که آن هم به‌عنوان یک درآمد ناسالم برای شهر تلقی می‌شود چراکه به نوعی حراج دارایی‌ها و ثروت شهر است؛ نسبت به بودجه مصوب بسیار کمتر بوده است. مطابق با آمار، از مجموع یک هزار و ۳۵۰میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی شده از محل فروش املاک مربوط به پنج ماه نخست امسال معادل ۲۸۸ میلیارد تومان محقق شده است.
بررسی‌ها از چرایی وضعیت تحقق این دو کد درآمدی طی مدت مورد اشاره، دو نکته مهم را نشان می‌دهد. اول آنکه بخش مهمی از درآمد کسب و ثبت شده از محل عوارض شهرسازی، مربوط به وصول طلب‌های گذشته شهرداری در این حوزه بوده که در قالب تهاتر برای شهرداری محقق شده است. آن‌طور که برخی از مدیران شهری اعلام می‌کنند در نیمه نخست سال‌جاری وضعیت تامین درآمد ناشی از عوارض ساختمانی به‌دلیل کاهش قابل‌توجه حجم فعالیت‌ها به شدت کاهش پیدا کرده است. اما وصول طلب‌های گذشته از این محل سبب شده که سهم تامین درآمد از این محل برای شهرداری طی دوره پنج ماه امسال، بالاتر از میزان بودجه مصوب باشد. دیگر آنکه درصد پایین تحقق منابع درآمدی از محل فروش املاک معادل ۳/ ۲۱ درصد، در سال‌جاری به سه دلیل عمده اتفاق افتاده است. دلیل اول، وجود شرایط ویژه در حوزه اقتصاد مسکن بوده است که عملا تمایل به سرمایه‌گذاری بلندمدت در این حوزه را کاهش داده است. دوم آنکه برخلاف دوره‌های گذشته، فرآیند فروش و واگذاری ملک از طریق مزایده انجام شده و شرایط برای دستیابی گروهی خاص به املاک شهرداری سخت‌تر شده است. دلیل آخر هم به قیمت‌گذاری واقعی املاک بازمی گردد که سبب شده نسبت به دوره‌های قبل حجم درآمد وصولی از این محل کاهش پیدا کند.
در سمت دیگر بودجه به نحوه تخصیص و انواع هزینه‌کردهای شهرداری باز می‌گردد که چند نکته قابل تامل وجود دارد. مطابق با گزارش عملکرد پنج ماه ابتدای امسال، از مجموع ۴هزار میلیارد تومان بودجه پیش‌بینی شده برای هزینههای جاری، تا پایان مرداد رقمی معادل ۳هزار و ۶۰۰ میلیارد تومان در این بخش هزینه شده است. هزینههای جاری شهرداری از دو بخش عمده شامل هزینه حقوق و دستمزد و هزینههای مربوط به نگهداشت شهر تشکیل می‌شود. اگرچه عملکرد مطابق با بودجه مصوب در این حوزه در حد مطلوب ارزیابی می‌شود اما در بخش مهم دیگر هزینه‌کرد بودجه، با عنوان «هزینه تملک دارایی سرمایه‌ای» که به میزان و نحوه تخصیص بودجه برای اجرای پروژه‌های عمرانی شهر مربوط می‌شود وضعیت متفاوت است.
مصارف بودجه پایتخت از دو بخش عمده شامل هزینه‌ای(حقوق و مزایا) و اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای و مالی تشکیل می‌شود. اعتبارات تملک سرمایه‌ای آن بخشی از بودجه است که شهرداری برای توسعه یا افزایش سرانه‌های خدمات شهری موردنیاز شهروندان هزینه و سرمایه‌گذاری می‌کند. به عبارت دیگر تامین مالی پروژه‌های عمرانی، ترافیکی، حمل‌ونقل و خدمات شهری، فرهنگی و اجتماعی در هر منطقه از شهر تهران از محل اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای انجام می‌شود. به‌طور طبیعی هر اندازه میزان هزینه‌کرد از محل این اعتبار در منطقه‌ای از شهر بیشتر باشد سطح سرانه‌های خدماتی-رفاهی در آن منطقه از شهر افزایش پیدا می‌کند.
مطابق با آمار، از مجموع ۲ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان بودجه نقدی مصوب برای دوره پنج ماه ابتدایی امسال که باید خرج پروژه‌های عمرانی جدید یا نیمه‌کاره شهر می‌شد؛ فقط ۸۳۵ میلیارد تومان تخصیص پیدا کرده است. همین‌طور در حوزه غیرنقدی، که بودجه‌ای در حدود هزار میلیارد تومان پیش‌بینی و مصوب شده بود، فقط ۱۶ میلیارد تومان صرف اجرای پروژه‌های عمرانی شهر تهران شده است. این نحوه هزینه‌کرد منابع شهرداری از ابتدا تا پایان مردادماه امسال نشان‌دهنده یک وضعیت خاص در اداره شهر تهران است. به این معنا که شهر تهران برای توسعه مطلوب(نوعی از پروژه‌های عمرانی که نیاز حیاتی و واقعی شهر محسوب می‌شود و همچون دوره‌های گذشته ضرورتی در اجرای بزرگ‌مقیاس آنها وجود ندارد) با قحطی منابع مالی مواجه شده است.
به‌عنوان مثال مدیریت شهری برای اجرای پروژه‌های حیاتی شهر همچون توسعه و تکمیل ناوگان مترو که می‌تواند دو معضل اصلی شهر تهران یعنی آلودگی و ترافیک را حل کند یا افزایش قلمرو عمومی شهروندان در سطح شهر که می‌تواند از طریق اجرای پروژه‌های کوچک‌مقیاس پیگیری شود؛ منابع مالی لازم را ندارد. نکته مهم آن است که بررسی‌ها از وضعیت و تکمیل پروژه‌های عمرانی نیمه‌کاره شهر نشان می‌دهد که اتفاقا بخش زیادی از این پروژه‌ها برای تکمیل و راه‌اندازی نیازمند تزریق بودجه محدود حتی در حد ۱۰۰ میلیون تومان هستند.
نکته جالب آنکه، قحطی مالی برای تکمیل پروژه‌های ضروری شهر در شرایطی رخ داده است که ۹۰ درصد از بودجه مربوط به هزینههای جاری شهر تامین و تخصیص داده شده اما در تخصیص بودجه نقدی به پروژه‌های عمرانی ضروری، فقط ۳۰ درصد تحقق ثبت شده است. در این خصوص اگر مجموع هزینههای عمرانی نقد و غیرنقد تخصیص داده شده برای پروژه‌های عمرانی محاسبه شود نمره عملکرد مطلوب به ۲۳ درصد کاهش پیدا می‌کند. به این ترتیب به نظر می‌رسد عمران و توسعه مطلوب شهر که از طریق آن بخش مهمی از معضلات کنونی شهر کاهش و در مقابل کیفیت زندگی در آن افزایش پیدا کند به اسارت روزمرگی شهرداری درآمده است. به این معناکه بخش مهم و عمده درآمدهای شهرداری صرف هزینههای پرداخت دستمزد و حقوق کارکنان شهرداری می‌شود. این درحالی است که مدیران شهری با وجود پذیرش این مشکل درون‌ساختاری شهرداری، طی دو سال گذشته اقدام مشخص و قابل‌توجهی در جهت کاهش هزینههای این بخش نکرده‌اند.
خشکسالی مالی پایتخت از بابت عدم پول‌رسانی به پروژه‌های ضروری عمرانی در سطح شهر، سه دلیل عمده دارد.
دلیل نخست که تحت اختیار شهرداری قرار ندارد، رکود ساختمانی به وجود آمده در مناطق ۲۲گانه شهر تهران است. این درحالی است که بخش عمده بودجه اداره شهر تهران معادل ۸هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان (بیش از ۴۰درصد منابع) در سال‌جاری از محل درآمدهای حاصل از عوارض شهرسازی تامین می‌شود. اما از ابتدای سال‌جاری، رکود ساختمانی از یکسو و همچنین اعمال برخی ضوابط سختگیرانه در عبور از ضوابط طرح تفصیلی سبب شده تا دو نوع درآمد ناپایدار یعنی فروش تراکم و تغییر کاربری زمین بخورد و مدیریت شهری نیز در کسب درآمد با مشکلات عدیده‌ای مواجه شوند.
علت دوم، دچار شدن شهرداری به یک نوع روزمرگی در تغییر ساختار و کاهش معضل اصلی در هزینههای جاری یعنی تورم نیروی انسانی در مجموعه شهرداری تهران است. به نظر می‌رسد یک نوع ترس اجتماعی از سبک‌سازی شهرداری از ابرتورم نیروی انسانی در این مجموعه موجب شده تا هزینههای حقوق و دستمزد کارکنان رسمی و غیررسمی بخش عمده درآمد کسب شده را ببلعد. مطابق با اعلام مدیران شهرداری، درحال‌حاضر در مجموعه شهرداری ۱۵ هزار و ۸۰۰ نفر پست سازمانی مصوب وجود دارد اما از سوی دیگر، نیروی انسانی رسمی حقوق‌بگیر در این مجموعه معادل ۶۵ هزار و ۳۰۰ نفر هستند که اگر نیروهای غیررسمی حقوق‌بگیر به این آمار اضافه شوند مجموعه حقوق‌بگیران شهرداری به عدد ۱۰۵ هزار نفر می‌رسد.
اگرچه از ابتدای دوره جدید مدیریت شهری، مساله «ابرتورم نیروی انسانی» در شهرداری تهران پذیرفته و تایید شد اما تاکنون به‌دلیل ترس از تبعات اجتماعی آن، به‌طور سازمان‌یافته به سراغ آن نرفته‌اند. حتی سال گذشته برخی مقامات عالی‌رتبه شهرداری تهران پیشنهادی مبنی بر تعدیل نیروی انسانی در ازای سهامدار کردن کارکنان در شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه نیز مطرح کردند اما این پیشنهاد تاکنون به مرحله اجرایی نرسیده است.
سومین علت خشکسالی شکل‌گرفته در مجموعه شهرداری برای تزریق به پروژه‌های عمرانی و بی‌عملی مدیریت شهری در ایجاد مسیرهای جدید تامین است. از یکسو شهرداری طی دو سال گذشته، از ابزارهای بازار سرمایه و سیستم‌های نوین تامین مالی استفاده نکرده است و از سوی دیگر شهرداری تجدیدنظری در ارائه خدمات به شهر از منظر واگذاری به بخش‌خصوصی که بتواند هزینههای تمام شده ارائه خدمات را کاهش دهد، نداشته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد: شهرداری تهران از طریق سازمان و زیرمجموعه‌های خود، مجموعه‌ای از خدمات را به شهروندان ارائه می‌دهد که به‌دلیل اعمال مدیریت غیرتخصصی و غیرحرفه‌ای، نه تنها به مجموعه‌های پولساز برای شهر بدل نشده بلکه به‌دلیل قیمت تمام شده بالا، منجر به وارد آمدن خساراتی به منابع مالی شهرداری نیز شده است.
به‌طوری‌که طبق اعلام برخی از مدیران شهرداری درحال‌حاضر ارائه خدمات از طریق مجموعه‌هایی همچون یک فروشگاه زنجیره‌ای، یک سازه چندمنظوره، شهر آفتاب، مراکز ورزشی تحت مالکیت شهرداری و... انجام می‌گیرد که در صورت واگذاری به مجموعه بخش‌خصوصی می‌تواند به تامین منابع درآمدی برای اداره شهر کمک کند. اما درحال‌حاضر به‌دلیل برخی مشکلات در فرآیند ارائه خدمات، نه‌تنها شهر از این درآمدها بی‌نصیب است بلکه قیمت تمام شده بسیار بالای این خدمات، هزینههای سنگینی را به مجموعه شهرداری وارد می‌کند.
برخی از مدیران شهرداری در پاسخ به این سوال که راهکار کاهش سهم هزینههای جاری در بودجه و در مقابل افزایش سهم بودجه پروژه‌های عمرانی ضروری شهر چیست، به دو رویکرد اشاره می‌کنند. رویکرد اول، افزایش درآمدهای شهر از جنس منابع پایدار است. آن‌طور که این مدیران اعلام می‌کنند، یکی از راه‌های کاهش روزمرگی در مجموعه مدیریت شهری پیگیری برای تصویب و اجرای دو لایحه مهم در مجلس است. دو لایحه مدیریت شهری و درآمدهای پایدار از دوره گذشته مدیریت شهری درحال بررسی در دولت و مجلس است که مدیریت شهری پایتخت امیدوار است از طریق تصویب و اجرایی شدن این دولایحه سهم درآمدهای پایدار در بودجه پایتخت به‌طور قابل ملاحظه‌ای افزایش پیدا کند.
برخی کارشناسان شهری با اشاره به وضعیت سخت مدیریت شهری که درحال‌حاضر منابع درآمدی شهر به اسارت هزینههای جاری مجموعه شهرداری درآمده است عنوان می‌کنند: بی‌توجهی به تخصیص بودجه برای تکمیل و اجرای پروژه‌های عمرانی ضروری شهر می‌تواند تبعات سنگینی برای شهر و به‌ویژه شهرداری داشته باشد. به این معناکه تاخیر و تعویق در تکمیل پروژه‌های عمرانی شهر، می‌تواند قیمت تمام‌شده اجرای آنها را در زمان آینده افزایش دهد. به این ترتیب شهرداری تهران در شرایطی که با کمبود منابع مالی نقد مواجه است ناگزیر خواهد شد هزینههای بالایی را برای تکمیل پروژه‌ها صرف کند. به‌ویژه آنکه هزینه اداره شهر تهران در سال‌های آینده نه صرفا به واسطه آنچه باید در بخش خدمات و نگهداشت شهر هزینه شود بلکه به‌دلیل افزایش هزینههای حقوق و دستمزد نیروی انسانی مازاد در مجموعه شهرداری سنگین‌تر خواهد شد.
ارسال نظر