اقتصاد‌دانان در یک میزگرد اقتصادی به مقایسه تغییرات نقدینگی، رشد اقتصادی و بودجه پرداختند و سهم هزینه‌های بخش‌های مختلف در بودجه را تشریح کردند. مهدی برکچیان، استاد دانشگاه صنعتی شریف و تیمور رحمانی، استاد دانشگاه تهران، در میزگرد سالنامه جامع اقتصاد ایران، ضمن تشریح وضعیت و شرایط بودجه و نقد نظام بودجه‌ریزی در کشور، راهکارهای برون رفت از شرایط کنونی را تشریح کردند. این دو کارشناس اقتصادی در ابتدای این میزگرد به تشریح روند تغییرات بودجه در سال‌های اخیر پرداختند. به گفته برکچیان، طی سال‌های ۹۱ تا ۹۶، اندازه بودجه اسمی دولت ۹/ ۲ برابر شده است، این در حالی است که متغیری مانند نقدینگی که اقتصاددانان مرتب هشدار می‌دهند، رشد نگران‌کننده‌ای داشته، ۷/ ۲ برابر شده و تولید ناخالص داخلی اسمی هم ۷/ ۱ برابر شده است. این موضوع نشان می‌دهد رشد بودجه در این سال‌ها نسبت به دیگر متغیرهای اسمی قابل ملاحظه بوده است. او با ارائه این آمار معتقد است رشد بودجه در این سال‌ها نسبت به دیگر متغیرهای اسمی قابل ملاحظه بوده است. بررسی رشد بودجه نیز نشان می‌دهد هزینه‌های جاری با سهم از رشد ۵/ ۱۸ درصد به صورت سالانه بیشترین نقش را داشته‌اند. بعد از آن هزینه‌های مالی دولت یا تملک دارایی‌های مالی قرار دارد که سهم از رشد آن ۳/ ۳ درصد بوده و در نهایت هزینه‌های عمرانی که سهم از رشدش ۵/ ۲ درصد بوده است. این سه رقم نشان می‌دهد که هزینه‌های جاری با شتاب زیادی رشد کرده است. همچنین در میان اعداد سه سرفصل در رشد هزینه جاری بیش از بقیه موارد موثر بوده، هزینه‌های رفاهی، دفاعی و بهداشت و سلامت، این سه به ترتیب بالاترین سهم را در رشد داشته‌اند. سهم هزینه‌های رفاهی از کل هزینه‌های جاری در سال ۹۵، حدود ۲۷ درصد بوده است، سهم هزینه‌های دفاعی ۱۶ درصد و هزینه‌های بهداشت و سلامت ۱۰ درصد بوده است. در بخش هزینه‌های رفاهی یکی از مولفه‌های تعیین‌کننده، مساله صندوق‌های بازنشستگی است. در فاصله سال‌های ۸۴ تا ۹۵ سهم هزینه صندوق بازنشستگی در کل هزینه‌های رفاهی از ۳۷ به حدود ۶۰ درصد رسیده است؛ بنابراین دولت در سال ۹۵ باید برای جبران کسری این صندوق‌ها حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان هزینه کند، عمده این رقم مربوط به دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری است. رقم تامین این هزینه‌ها با فرض افزایش ۱۰ درصدی در هر سال به رقم ۷۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد. به این هزینه‌ها باید سهم هزینه‌های صندوق تامین‌اجتماعی را نیز اضافه کرد که اگر دولت بدهی خود را به آن نپردازد، این صندوق در سال ۱۴۰۰ حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه خواهد شد. در نتیجه برای تامین کسری این سه صندوق در بودجه باید مبلغ ۱۰۰ هزار میلیارد تومان تخصیص داد.

انحراف مدیریتی دولت

کارشناسان در بخش بعدی این میزگرد، به بررسی ریشه‌های ایجاد این مشکلات در بودجه پرداختند. رحمانی در این خصوص معتقد است: پس از انقلاب یک اقتصاد دولتی ایجاد شده که در آن دولت به جای ارائه کالاهای عمومی، دخالت در امور را در دستور کار قرار داد و اصولا برای همه امور تصمیم می‌گیرد و عملا این اقتصاد دولتی ناکارآمد بود. گام بعدی خصوصی‌سازی بود که باعث شد شرکت‌های زیان‌ده به صندوق‌های بازنشستگی داده شود و منابعی که باید سرمایه گذاری می‌شد به جایی رفت که هیچ بازدهی نداشت و اکنون با بحران صندوق‌های بازنشستگی روبه‌رو شد. به اعتقاد کارشناسان وظیفه اصلی دولت تامین کالاهای عمومی است و دولت‌ها از طریق ارائه کالاهای عمومی مطلوب می‌توانند به رشد و بهبود فضای کسب و کار برای فعالیت‌های اقتصادی کمک کنند. در این مسیر اگر دولت موقتا بابت تامین کالاهای عمومی متحمل کسری بودجه شود، مشکل چندان حاد نیست. به‌دلیل اینکه این هزینه‌ها در نهایت منجر به رشد اقتصادی می‌شود. و دولت می‌تواند از طریق افزایش درآمد مالیاتی این کسری را تامین کند. اما پیامد دولتی کردن اقتصاد این است که به مرور دولت در هزینه‌های بودجه‌ای و غیربودجه‌ای به سمت هزینه‌های رفاهی می‌رود که ماهیت تدارک کالای عمومی ندارد. پس دولت مجبور می‌شود، مدام بودجه خود را صرف هزینه‌هایی مانند هزینه‌های رفاهی کند که مهیا‌کننده شرایط برای فعالیت‌های اقتصادی و رشدساز هم نبودند. به بیان دیگر، دولت به جای آنکه بر بزرگ کردن کیک اقتصاد تمرکز کند، مجبور شد این کیک را بین افراد بیشتری قسمت کند. در این شرایط چون محل درآمد جدیدی در اقتصاد ایجاد نشده است، به‌طور مدام کسری بودجه بیشتر می‌شود. از سوی دیگر به اعتقاد رحمانی، پرداخت انواع یارانه‌ها باعث شده که دولت نه‌تنها از درآمدی که می‌تواند چشم‌پوشی می‌کند، بلکه هزینه‌هایی هم برای تداوم این یارانه‌ها از جیب خود پرداخت می‌کند. دولت تلاش نکرده هیچ کدام از هزینه‌ها را کاهش دهد و نظام تصمیم‌گیری ما هم به‌گونه‌ای است که مدام هزینه تراشی می‌کنیم. برکچیان نیز در توضیح این مطلب عنوان کرد: این مدیریت دولتی در سال‌هایی به‌دلیلی منابع نفتی در سال‌های اول عملکرد منفی بروز نداد و این درآمدها می‌توانست ناکارآمدی‌ها را بپوشاند و هزینه‌های رفاهی و غیررفاهی را تامین کند. اما در شرایط کنونی کفگیر به ته دیگ خورده است. دولت به جای ایجاد فعالیت‌های رشد زا، همه درآمد و دارایی خود را صرف امور جاری و یارانه کرده، یعنی به سمتی رفته که رشدی ایجاد نشده است. او درخصوص ریشه‌یابی وضعیت کنونی بودجه به چهار نکته اشاره کرد: نخست اینکه دولت در طول دهه‌های گذشته نتوانسته مدیریت مالی مناسبی داشته باشد و برنامه و نظارت مالی در دولت دچار آشفتگی و به هم ریختگی است. نکته دوم این است که ساختار نهادی در کشور دچار آشفتگی در تصمیم‌گیری شده است، در شرایطی که مجلس باید بر بودجه دولت و منابع مالی نظارت کند و با مصوبه مجلس بودجه مصوب شود؛ اما مشاهده می‌شود بسیاری از مشکلاتی که برای صندوق‌های بازنشستگی ایجاد شده از طرح‌هایی است که مجلس تصویب کرده است. بنابراین به نظر می‌رسد مرز مسوولیت‌ها درست مشخص نشده و معلوم نیست، چه کسی یا چه نهادی باید پاسخگو باشد. نکته سوم نیز جزیره‌ای شدن مدیریت مالی  است، این در حالی است که در تمام دنیا مدیریت اصلی این کار با قوه مجریه بوده و وظیفه قوه مقننه نظارت است. اما در ایران بخشی از فعالیت‌های مالی هم از جهت کسب درآمد و هم انجام هزینه، خارج از قوه مجریه انجام می‌شود و در اختیار برخی دیگر از نهادها است که از طرف خزانه مدیریت نمی‌شوند. همچنین اسناد مالی شفافی از عملکرد مالی این نهادها منتشر نمی‌شود؛ اما اگر این نهادها دچار کسری قابل توجهی شود، سرریز آن به بودجه دولت وارد خواهد شد یا اینکه در قالب مناسبات مالی این نهادها با بانک‌ها تبدیل به مطالبات معوق آنها به بانک مرکزی می‌شود که سرریز آن به سمت بانک مرکزی یا صندوق توسعه ملی می‌رود. نکته چهارم نیز که استاد دانشگاه صنعتی شریف بیان می‌کند درخصوص ساختار سیاسی کشور ماست. بررسی ۴ دهه گذشته نشان می‌دهد که مسوولان در بخش‌های مختلف، قول‌ها و تعهداتی به مردم می‌دهند که فراتر از توان مالی دولت است که نمونه‌های آن را می‌توان در ریاست جمهوری و مجلس مشاهده کرد. موضوعاتی مانند یارانه نقدی، مسکن مهر، طرح سلامت، پروژه‌های عمرانی در استان‌ها به‌دلیل جلب رای مردم بوده است.

نکته کلیدی اصلاح بودجه

مهدی برکچیان قبل از ارائه راه‌حل‌ها درخصوص اصلاح بودجه به یک نکته کلیدی اشاره کرد که اگر ما برای مکانیسم‌های بنیادی که باعث به وجود آمدن شرایط نامناسب امروز در بودجه فکری نکنیم، حتی با فرض اینکه مشکل امروز کسری بودجه و بدهی‌های دولت را حل کنیم، بازهم در آینده مکانیسم‌های اصلی سیاسی- اقتصادی، همین مشکل را دوباره ایجاد خواهد کرد. ساختار مدیریتی برای نظم دادن به مسائل اقتصادی و مالی اصلاح شود و دموکراسی از پوپولیسم فاصله بگیرد. بهبود نظام مدیریت مالی دولت و به ویژه ایجاد تمرکز در مدیریت مالی همه ارکان حاکمیت در یک سازمان در داخل دولت و تحت نظارت مجلس نیز اهمیت دارد. تیمور رحمانی نیز با نقد سیستم مالی و بودجه‌ریزی در کشور توضیح می‌دهد: ما حتی به شیوه سنتی نیز بودجه‌ریزی نمی‌کنیم و این سیستم سال‌هاست که باعث نشده هیچ تحول مثبتی در کشور ایجاد شود. تصمیمات به شکل جزیره‌ای در جاهای مختلف بدون هماهنگی گرفته می‌شود و در بودجه منعکس می‌شود. باید این هماهنگی توسط یک نهاد صورت گیرد و باید در شرایط بحرانی کنونی، اختلافات را کنار بگذاریم و می‌توان برای این هماهنگی از ظرفیت‌های مجمع تشخیص مصلحت نظام استفاده کرد.

شاخص‌های یک دولت قوی

به گفته برکچیان، انجام اصلاحات ضروری است؛ اما این اصلاحات پیش شرط‌هایی دارد، نخست اینکه این اصلاحات نیاز به یک دولت قوی است، دولتی که هم مجموعه حاکمیت را پشت سر برنامه اصلاحات خود یکپارچه و بسیج کرده و از اعتبار بالایی نزد افکار عمومی برخوردار باشد. همچنین می‌تواند بوروکراسی خود را به نحو موثری سازمان دهد و بسیج کند که بتواند از تمام امکانات داخلی و بین‌المللی برای اجرای اصلاحات بهره برد. اگر دولت قوی نباشد، اصلاحات به اولین مانع افکاری عمومی که برخورد کند، مخالفان و جناح‌های سیاسی هم پشت دولت را خالی می‌کنند و دولت از صحنه حذف و کل فرآیند اصلاحات متوقف می‌شود. او در این خصوص به لایحه بودجه سال‌جاری اشاره می‌کند، نمونه بسیار خوبی در این زمینه بود. در این لایحه تنها سه تغییر پیشنهاد شد که با توجه به اعتراضات اجتماعی، دولت و مجلس سریع عقب‌نشینی کردند. اگر دولت سریع عقب‌نشینی کند، اصلاحات کشته می‌شود و اعتبار موجود دولت از بین می‌رود و اصلاحات بعدی سخت‌تر می‌شود. یکی دیگر از الزامات اصلاحات ارائه یک افق روشن برای متقاعد کردن افکار عمومی است، قاعدتا دولت برای انجام اصلاحات باید تصویر و افقی ارائه دهد و به افکار عمومی بگوید در صورت اصلاحات، افق روشنی پیش روی شماست. برکچیان معتقد است که بخش‌هایی از حاکمیت از اوضاع مالی دولت خبر ندارند؛ اما آنهایی که خبر دارند، احتمال از روی عمد اصلاحات را عقب می‌اندازند؛ چون نگرانند افکار عمومی آماده اصلاحات نباشد و یکی از دلایل آن این است که در شرایط کنونی چشم‌انداز روشن و دلگرم‌کننده‌ای نمی‌توان ترسیم کرد و در شرایط کنونی اصلاحات در شکل گسترده، یک مساله اقتصادی نیست و با تبعات اجتماعی و سیاسی همراه است. تیمور رحمانی نیز در این خصوص معتقدند که دولت برای همراهی افکار عمومی تلاش کافی نکرده است. او در این خصوص به مثالی اشاره می‌کند که در جریان بررسی لایحه بودجه که با حضور اقتصاددانان برگزار شد، بسیاری از افزایش قیمت بنزین گله داشتند و می‌پرسیدند، چرا اصلاح قیمت ضروری است؟ وقتی دولت هنوز نتوانسته اقتصاددانان را درباره این مساله توجیه کند، چه انتظاری از مجلس یا مردم عادی وجود دارد؟ دولت باید تلاش کند، قدرت تعامل خود را با گروه‌های مخالف افزایش دهد. همچنین در این میزگرد، کارشناسان بر اصلاح قیمت ارز، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، تغییر نظام مالیاتی از مالیات بر شرکت‌ها به مالیات بر درآمد تاکید کردند. این اصلاحات نه فقط به اصلاح بودجه کمک می‌کند، بلکه همگی در جهت اصلاح سیگنال‌های اقتصادی برای ارتقای رشد است. اینها راه‌هایی است که می‌توان انجام داد؛ اما قطعا هزینه سیاسی برای دولت دارد. ما نیاز داریم که این اصلاحات را به شیوه‌های کم‌هزینه نیز همراه کنیم. به‌عنوان مثال می‌توان از دارایی‌های دولت استفاده کرد. دولت دارایی‌های زیادی دارد که بازدهی ناچیزی در اقتصاد دارد. اگر اینها را بفروشد و با منابع به دست آمده بدهی‌هایش را بپردازد هزینه‌های بهره‌ای که بعدا باید بپردازد کم می‌شود. پس راهی که می‌تواند به کار گیرد و بدون هزینه اجتماعی است، استفاده از دارایی‌ها است.