کنوانسیون خزر و جنجالهای بیپایه
جای تاسف است که صداوسیما و برخی خبرگزاریهای حکومتی نیز بهطور یکطرفه به صف تخریب کنوانسیون پیوستهاند. متاسفانه چنین رویهای موجب شده تا کشور در رابطه با آبهای خزر نیز در مسیری قرار گیرد که میتواند پرمخاطره باشد.
سهم ۵۰ درصدی؟ دریای مشترک؟
ادعای «سهم ۵۰درصدی» و «دریای مشترک ایران و شوروی» مبنای عمده جنجالها و ایجاد ذهنیت شکاک و منفی در عامه مردم طی چند دهه گذشته بوده است. کسانی که این دعاوی نادرست را به ظاهر با استناد به معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ مطرح میکنند، درک نادرستی از این معاهدات دارند. در این دو معاهده اساسا هیچ مطلبی درباره تعیین حدود دریای خزر، چه بستر و زیربستر و چه آبهای فوقانی، وجود ندارد. از ۲۶ فصل عهدنامه ۱۹۲۱ تنها فصل ۱۱ به خزر اختصاص دارد که حاوی دو نکته است: ۱. حق کشتیرانی «بالسویه» برای دو کشور ۲. رفع ممنوعیت حق داشتن نیروی دریایی برای ایران در خزر که در فصل ۸ معاهده ترکمنچای تحمیل شده بود.
اشاره به خزر در دو فصل دیگر عهدنامه۱۹۲۱ تنها مربوط به منع حضور افراد مضر به حال شوروی در بحریه ایران (فصل ۷) و شیلات خزر (فصل ۱۴) است. معاهده «بازرگانی و بحرپیمایی ۱۹۴۰» نیز تقریبا تماما درباره تنظیم تجارت بین دو کشور در خشکی و دریا و قواعد حاکم بر تردد کشتیها، بنادر، حمل بار و... است. تنها استثنا تعیین یک منطقه اختصاصی ماهیگیری ۱۰ مایلی برای دو کشور است. (ماده ۱۱ بند ۴) بهعلاوه، هیچ اشارهای نیز در این دو معاهده به «دریای مشترک ایران و شوروی» نشده است. تنها در نامههای سفیر شوروی در تهران به وزیر خارجه ایران اشاراتی به این مضمون که «نظر به اینکه خزر دریای ایران و شوروی است…» تکرار شده است. روشن است که با توجه به حساسیتهای شدید روسها، تاکید آنها بر این مضمون مربوط به احتراز از وضعیتی بوده که در آن قدرتهای غربی راهی به خزر پیدا کنند.
خط حسینقلی – آستارا
در شرایطی که در دو معاهده ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ هیچ اشارهای به مرز دریایی بین ایران و شوروی نشدهاست، ظاهرا الزامات عملی و ملاحظات امنیتی، روسها را از اواسط دهه۱۹۳۰ در جهت تعیین یک مرز ضمنی و دو فاکتور بین آنچه قلمرو دریایی ایران و قلمرو دریایی شوروی تصور میشد، سوق داد. برای این منظور ظاهرا خلیج حسینقلی بهعنوان نقطه تماس مرز ایران و شوروی در شرق دریای خزر و محل ورود رود آستاراچای به خزر در غرب دریای خزر مبنای ترسیم یک خط فرضی و کارکردی، اما غیررسمی بوده است.
شواهدی در برخی منابع از جمله در کتاب گیو میرفندرسکی[۱] مبنی بر اینکه تردد کشتیهای ایرانی به سمت شمال این خط فرضی با واکنش روسها و توقیف کشتیها مواجه میشده، مطرح است. در موافقتنامه مرزی ایران و شوروی در ۱۹۵۷ نیز اشارهای به این دو نقطه مرزی به عنوان نقاط ۱۴۴ و ۱۴۵ شده است. اگرچه در جریان مذاکرات مربوط به رژیم حقوقی خزر، ۴کشور دیگر کوشیدند تا سهم ایران از خزر را به آبهای واقع در جنوب این خط فرضی محدود کنند؛ اما این خط هیچگاه رسمیت نداشته و ایران چنین استنادی را هیچگاه نپذیرفته است.
از رژیم مشاع تا رژیم تقسیم کامل خزر
با چنین پسزمینهای، مذاکرات مربوط به رژیم حقوقی خزر از اوایل بعد از فروپاشی شوروی و سربرآوردن سه کشور مستقل جدید در حاشیه خزر شروع شد. در آغاز، ایران و روسیه موضع واحدی داشتند و بر مشاع بودن خزر و بهرهبرداری مشترک از آن تاکید میکردند. روسیه در نامهای به دبیرکل ملل متحد در ۵ اکتبر ۱۹۹۴ بر بهرهبرداری مشاع از منابع خزر توسط کشورهای ساحلی تاکید و رژیم مشاع را برای کل خزر به غیر از یک نوار ۲۰مایلی ساحلی پیشنهاد کرد. همچنین، ایران و روسیه با صدور بیانیه مشترکی در اکتبر۱۹۹۵ بر لزوم اجماع ۵کشور برای حل همه مسائل خزر تاکید و اقدامات یکجانبه برای تقسیم خزر را غیرمجاز دانستند.
اما روسیه از اواخر۱۹۹۶ به تدریج از موضع مالکیت مشاعی خزر فاصله گرفت و در گام اول نوعی سیستم مختلط (منطقهبندی-مشاعی) را پیشنهاد کرد و در نهایت گامی قطعی در ژوئیه۱۹۹۸ در راستای کنار گذاشتن رژیم مشاع با امضای موافقتنامهای با قزاقستان برای تعیین حدود بستر و زیر بستر بر مبنای خط منصف تغییر یافته برداشت و به این ترتیب، نقطه عطفی را در رژیم حقوقی خزر رقم زد. بهرغم انعطافی که روسیه نشان داد، ایران همچنان بر موضع خود مبنی بر مخالفت با تقسیم خزر باقی ماند و انجام اقدامات یکجانبه را غیرقابل قبول میدانست.
با این حال، روند تعیین حدود بستر و زیربستر خزر ادامه یافت. در نوامبر۲۰۰۱ قزاقستان و آذربایجان نیز بستر و زیربستر بین خود را تعیین حدود کردند. متعاقبا تعیین حدود بین روسیه و آذربایجان در سپتامبر۲۰۰۲ انجام شد و تعیین حدود سهجانبه بین روسیه، قزاقستان و آذربایجان در مه۲۰۰۳ بین قزاقستان و ترکمنستان در دسامبر۲۰۱۴ صورت گرفت. ترکمنستان و آذربایجان نیز سالهاست که در حال مذاکره هستند و اختلاف آنها بر سر موقعیت حوزه نفتی دوستکار در میانه خزر تاکنون تنها مانع تعیین حدود بستر و زیربستر بین آنها بوده است.
با ادامه تکروی ایران، ۴کشور دیگر حتی در سپتامبر۲۰۰۹ در آکتائو قزاقستان نشستی در سطح روسای جمهور بدون دعوت از ایران و بهرغم اعتراض ایران برگزار کردند. این یک نقطه عطف دیگری بود. روشن بود که هدف این نشست هماهنگی و همکاری بیشتر بین چهار کشور و هشدار ضمنی به ایران در مورد خطر انزوا بود. در شرایطی که تا این تاریخ ۴کشور بخش عمده کارهای مربوط به تعیین حدود بستر و زیربستر را انجام داده بودند، ایران حتی حاضر به مذاکره در این مورد نبود. اگرچه ۴کشور رسما انکار کردند که در نشست چهارجانبه راجع به تعیین حدود خزر صحبت کردند، اما شواهد غیر از این را نشان میداد. حتی برخی حدسها مبنی بر این بود که ۴کشور بهصورت محرمانه در مورد خطوط مرزی ایران با آذربایجان و ترکمنستان و درصد سهم هر کشور صحبت کرده بودند.
کنوانسیون چارچوب
قرار گرفتن ایران در برابر عمل انجامشده و خطر انزوا مهمترین نکتهای است که مخالفان کنوانسیون نسبت به آن بیاطلاع یا بیتوجهند. آنها توجه ندارند که در شرایطی که هر چهار کشور دیگر عملا اقدام به تعیین قلمرو خود کرده بودند، مخالفت ایران با تعیین حدود نمیتوانست حاصلی داشته باشد و منافع ایران در سایر حوزههای نیز در معرض تهدید قرار میگرفت. در نتیجه، ایران نیز چارهای نداشت جز اینکه تقسیم بستر و زیربستر را علیالاصول بپذیرد و حاضر به مذاکره درباره این مهمترین موضوع در چارچوب تدوین کنوانسیون خزر شود.
ایران نقش خود را در جریان مذاکرات منتهی به تدوین کنوانسیون خزر و امضای آن در اوت ۲۰۱۸ در حد ممکنات به بهترین نحو ممکن بازی کرد. در نتیجه تلاشهای تیم مذاکرهکننده ایران، کنوانسیون خزر عمدتا در حد یک کنوانسیون چارچوب باقی ماند. به این معنی که کنوانسیون خزر یک سند پایه و حاوی اصول، موازین و قواعدی است که تثبیت آنها برای همه ضروری است. اما در ارتباط با حساسترین موضوعات تنها به ذکر چارچوبها و برخی مبانی و شرایط اکتفا شد و توافق نهایی در مورد آنها در چارچوبهای تعریف شده به بعد موکول شد.
تقریبا ۹۰درصد محتوای کنوانسیون، شامل ۲۰ماده از ۲۴ماده، در مورد اصول و موازین و قواعدی است که باید در حوزههایی مانند حاکمیت ملی، عدم توسل به زور، تدابیر اعتمادساز، محیط زیست، سامانه بوم زیستی، حفاظت از منابع زنده آبی، ماهیگیری و قواعد مربوطه، معضل آلودگی، تردد کشتیهای تجاری و جنگی، عبور بیضرر از دریای سرزمینی، حقوق و تکالیف کشورها در استفاده از امکانات خزر، ایمنی دریانوردی، تسهیل تحقیقات علمی، قواعد مربوط به جزایر مصنوعی، کشتیرانی و قواعد مربوطه، قواعد پرچم، ترانزیت به سایر دریاها، مبارزه با تروریسم و... مبنای کار اعضا باشد. تنها ۴ماده کنوانسیون حاوی نکات قلمرو و حاکمیتی بسیار مهم و حساس برای همه اعضاست. در این ۴ماده نیز هیچ تصمیم نهایی و قطعی گرفته نشده و تنها چارچوب و شرایطی برای اتخاذ تصمیم در آینده اعلام شدهاست. این مواد عبارتند از:
۱- ماده ۸: در این ماده تعیین حدود بستر و زیربستر علیالاصول و به شرط «در نظر گرفتن اصول و موازین عموما شناختهشده حقوق بینالملل» پذیرفتهشده و انجام آن موکول به «توافق بین کشورهای مجاور و مقابل» شده است. به این ترتیب، این ماده که بیشترین جنجال مخالفان در مورد آن است، آشکارا یک قاعده چارچوب را برای اقدامات اعضا در تعیین حدود بستر و زیربستر وضع کرده و هیچ گزارهای در آن که به ضرر ایران باشد، وجود ندارد. ایراد برخی در مورد این ماده این است که ایران اصل تقسیم را به رسمیت شناخته و موضع مذاکراتی خود را تضعیف کرده است. روشن است که وقتی از مجموع 5کشور، 4کشور این اصل را به رسمیت شناخته و بر مبنای آن عمل کردهاند، آیا مخالفت یک کشور میتواند حاصلی جز انزوای آن کشور داشته باشد؟
نکته مهم دیگر در مورد ماده8 نکاتی است که در ماده1، بند6 در مورد «روش ترسیم خطوط مبدأ مستقیم» و ضرورت موافقت پیشینی همه اعضا طی یک «موافقتنامه جداگانه» در مورد آن آورده شده است. در بند بعد و با توجه به شرایط ساحل ایران، آمده است: «چنانچه شکل ساحل، یک کشور ساحلی را در تعیین آبهای داخلیاش آشکارا در وضعیت نامساعدی قرار دهد، این وضعیت هنگام ایجاد روش فوق بهمنظور دستیابی به تفاهم میان تمامی طرفها مدنظر قرار خواهد گرفت.» این بند در واقع اشاره به شرایط سواحل ایران دارد که هم طول آن از طول سواحل هر یک از دیگر کشورها کمتر است و هم شکل مقعر دارد و اگر خط مبدأ درست تعیین نشود، خط منصف حاصل از چنان خط مبدائی به زیان ایران خواهد بود. این موضوع در بیانیه تفسیری ایران نیز که حین امضا کنوانسیون قرائت شد، مورد تاکید قرار گرفته است.
۲. ماده۷: در این ماده15 مایل از خطوط مبدأ بهعنوان دریای سرزمینی اعضا تعیین شده است. اما در بند3 این ماده تصریح شده که «تعیین حدود آبهای داخلی و سرزمینی بین کشورهای دارای ساحل مجاور با توافق بین آنها...» انجام خواهد شد.
۳. ماده ۹: در این ماده یک منطقه ماهیگیری اختصاصی برای هر یک از اعضا مقرر شده، اما تعیین حدود آن نیز به توافق بعدی اعضا موکول شده است.
۴. ماده ۱۴: در این ماده ساخت خط لوله زیردریایی علیالاصول بلامانع تعیین شده است. در این جا نیز دو پیششرط مهم برای این منظور مقرر شده است: 1. کسب موافقت طرفی که لوله از قلمرو آن عبور میکند. 2. رعایت استانداردهای زیست محیطی مطابق الزامات مندرج در موافقتنامههای بینالمللی، بهویژه کنوانسیون زیست محیطی خزر و پروتکلهای آن. لازم به یادآوری است که مطابق «پروتکل ارزیابی آثار زیست محیطی»، ارزیابی زیست محیطی پروژهها الزامآور است و نظر کشورهای ساحلی در ارزیابی باید لحاظ شود.
دستاوردهای تیم مذاکرهکننده ایران
تیم مذاکرهکننده ایرانی با برخورداری از مشورت برخی از بهترین حقوقدانان کشور، مشارکتی فعال در تدوین کنوانسیون داشت. دستاوردهایی هیات ایرانی در مورد مهمترین موضوعات و در رأس آنها اصول ناظر بر تعیین حدود خزر به شرح زیر قابل تلخیص است:
1. هیات مذاکرهکننده ایرانی توجه 4 کشور دیگر به وضعیت ویژه ساحل ایران را جلب و راهحلی برای این مشکل را در ماده1 کنوانسیون درج کرد. این راهحل در قالب تعیین روش ترسیم خط مبدأ مستقیم از طریق توافق اجماعی هر 5کشور در قالب یک موافقتنامه جداگانه بهعنوان مبنای تعیین حدود خزر شکل گرفت و در ماده1 کنوانسیون به شرح مذکور در فوق درج شد. نظر این بود که در این رابطه به صراحت نام ایران ذکر شود که با مخالفت ترکمنستان درج نام ایران ممکن نشد؛ هرچند که موضوع روشن است و در زمان امضای کنوانسیون نیز این موضوع به صراحت در بیانیه تفسیری ایران آمد.
2. ایران توانست مانع از آن شود که کنوانسیون حقوق دریاها مبنای کار کنوانسیون خزر شود؛ چراکه در چنین صورتی موضع ایران در مورد تعیین حدود بستر و زیربستر و آبهای فوقانی تضعیف میشد. تعیین پهنای دریای سرزمینی در حد 15مایل و منطقه اختصاصی ماهیگیری 10مایلی و اشتراکی بودن بقیه پهنه آبی به پیشنهاد ایران نیز از دیگر نشانههای فاصله گرفتن کنوانسیون خزر از کنوانسیون حقوق دریاها است.
3. منع حضور نیروهای نظامی که به کشورهای ساحلی تعلق ندارند در دریای خزر و منع اعطای پایگاه به سایر دولتها برای اقدام علیه یک کشور ساحلی دیگر دستاورد دیگر هیات ایرانی بود که با همراهی روسیه در کنوانسیون درج شد.
4. نهایتا تثبیت حق دسترسی کشورهای ساحلی به دریاهای آزاد از طریق کانال ولگا – دن نیز تثبیت شد.
تصویب یا عدم تصویب کنوانسیون
اکنون سوال این است که آیا کنوانسیون باید تصویب شود یا تصویب نشود. دو دیدگاه در همین مورد بین ناظران و حقوقدانانی که مسوولانه به موضوع نگاه میکنند، وجود دارد:
1. گروهی معتقدند که تصویب کنوانسیون باید به تاخیر بیافتد تا تکلیف روش ترسیم خطوط مبدأ مستقیم روشن شود؛ چراکه در این صورت ایران در موضع بهتری برای ورود به مذاکرات تعیین حدود بستر و زیربستر با آذربایجان و ترکمنستان خواهد بود.
2. گروه دوم توجه میدهند که بهرغم گذشت 8سال از امضای کنوانسیون پیشرفتی در بحث خط مبدأ حاصل نشده و با توجه به اینکه 4کشور دیگر مرزهای خود را تعیین حدود کردهاند، انگیزهای در آنها برای نیل به توافقی اجماعی در مورد خط مبدأ وجود ندارد. به باور این گروه کنوانسیون مزایای متعدد دیگری برای کشور دارد و بعید است صِرف تصویب یا عدم تصویب آن در مجلس تاثیر تعیینکننده در مذاکرات با آذربایجان و ترکمنستان داشته باشد.
در این میان از کسانی که کنوانسیون را به ضرر کشور میدانند، انتظار میرود که مسوولانه با موضوع مواجه شوند و نظرات خود را به شکل مدون همراه با استدلال حقوقی و راهحل ارائه کنند.
* دیپلمات سابق
