مرکز پژوهش‌های مجلس با نگاهی به تجارب کشورها موشکافی کرد
پیِ کج اشتغال در ایران
پژوهشگران گزارش، نقدی به سیاست‌های اشتغال عمومی در ایران زده‌اند که اخیرا نیز در حال پیگیری است. شاید تغییر نگاه به موضوع اشتغال در سطح سیاست‌گذاری می‌تواند اولین گام برای قرارگیری در مسیر صحیح باشد. به گفته پژوهشگران بازوی پژوهشی مجلس، در هیچ کشور موفقی برنامه ویژه و درازمدت برای اقتصاد پی‌ریزی نشده است و آنچه به‌عنوان اصل پذیرفته شده، اصلاح ساختار اقتصاد و پیشبرد نهادهای کشور به سوی مشارکت و دموکراسی است. در گزارش مرکز پژوهش‌ها برای بررسی تغییر ساختار، تجارب چهار کشور کره‌جنوبی، چین، مالزی و برزیل مورد بررسی قرار گرفته است.این کشورها از جمله کشورهای در حال توسعه هستند که روند صنعتی شدن آنها دیرتر از کشورهای پیشرو آغاز شده است. چراکه با تاخیر شروع شدن فرآیند صنعتی شدن در این کشورها چالش‌هایی را ایجاد می‌کند که با چالش‌های کشورهای پیشرو متفاوت است.
نقاط مشترک کشورهای منتخب
بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی در بررسی سیاست‌های چهار کشور کره‌جنوبی، چین، مالزی و برزیل در بین سال‌های ۱۹۶۰ تا ۲۰۱۵ در مورد ساماندهی وضعیت اشتغال، به ۵ نقطه مشترک رسیده است که ایران نیز برای پیاده‌سازی اشتغال پایدار نیاز به آنها خواهد داشت. استراتژی درست توسعه صنعتی: در تمامی ۴ کشور بررسی شده، راهبرد توسعه صنعتی دقیق به کار گرفته شده است؛ راهبردی که شامل اولویت‌بندی صحیح صنایع و پهنه‌بندی درست است. در این راهبرد سیاست‌های حمایتی به شکل هوشمند وجود داشتند و برخورد با ناکارآمدی‌های حمایتی بخش دیگری از پازل بوده است. چانگ از اقتصاددانان کره‌ای درباره اهمیت برخورد با ناکارآمدی می‌نویسد: به نظر من مهم‌ترین مشکل در سیاست صنعتی این است که وقتی رانت‌های دولتی به اجرا درآمدند، از میان برداشتن آنها به علت فشارهای سیاسی در دریافت‌کنندگان آن رانت‌ها بسیار دشوار است. در کره نیز همانند دیگر کشورهای مجری سیاست صنعتی، بنگاه‌های ناکارآمد بسیاری وجود داشتند که توانایی دولت کره در متوقف کردن رانت‌های صنایعی بود که پویا نبودند. نقش فعال دولت در تغییر ساختار اقتصاد: تولید کارخانه‌ای در هر ۴ کشور به‌عنوان نقشه اصلی اشتغال و رشد اقتصادی پایدار فرض شده بود. دولت‌ها به‌طور موثر در تغییر ساختار اقتصادی حرکت کردند و به تدریج جایگاه این کشورها در زمینه تولیدات کارخانه‌ای در جهان بهبود یافت و به رتبه‌های بالا رسید.
کمک به ایجاد و رشد شرکت‌های بزرگ: افزایش مقیاس بنگاه‌ها نیز از دیگر اقدامات این کشورها برای گسترش کسب و کار بود. تاکید مرکز پژوهش‌ها در این مورد بر روی کره‌جنوبی بود. دولت کره‌جنوبی با دخالت مستقیم در بازار و تعطیلی بنگاه‌های کوچک و ناکارآمد و تقسیم بازار میان بنگاه‌ها به رشد مقیاس بنگاه‌ها کمک کرد. حتی در برخی موارد بنگاه‌ها را به حضور در بازارهای جدید وادار کرد. مثلا شرکت ال‌جی که در صنایع نساجی فعال بود مجبور به ورود به صنعت برق و بخش الکترونیک شد. هر چند در این بین، برخی کارشناسان نقش فعال دولت در این زمینه را زیر سوال می‌برند و معتقدند کره‌جنوبی نیز هم‌اکنون با چاووی‌ها (شرکت‌های غول کره‌ای) به چالش برخورد کرده است. این شرکت‌ها آمیخته‌ای از ارتباط دولت، بانک‌ها و بخش خصوصی هستند.
اصلاح ساختار انگیزشی: در تمام این کشورها مجموعه‌ای از سیاست‌ها برای تشویق فعالیت بنگاه‌های تولیدی و کمک به رشد صنعتی به کار گرفته شده است. این سیاست‌ها دامنه گسترده‌ای از دادن وام و معافیت مالیاتی تا حمایت و دادن مشاوره را شامل شده است. در واقع دخالت دولت در اقتصاد معطوف به اصلاح ساختار انگیزشی اقتصادی بوده و حاصل این امر نیز حرکت بنگاه‌ها به سوی فعالیت تولیدی است. آنها با این رویکرد از تشویق بخش غیرمولد، رانت‌جو و واسطه‌گر دوری کردند. ایجاد ساختار مشارکتی و دموکراتیک: پنجمین کلید موفقیت این کشورها در توسعه اشتغال پایدار، ایجاد ساختار نظم مشارکتی است. ساختاری که در آن امکان مشارکت آحاد مردم به نحو ساده و کم هزینه در اقتصاد فراهم می‌شود تا یکی از اصول رشد اقتصادی و توسعه پایدار احراز شود؛ چراکه اگر چنین رویه‌ای پی گرفته نشود، در نهایت هنگام بحران‌های سیاسی توقف رشد اقتصادی حادث می‌شود. بحران در اواخر دوران مائو در چین، بحران در مالزی بعد از ماهاتیر محمد و بحران در برزیل پس از ۲۰۱۴، از جمله بحران‌های سیاسی است که اهمیت ساختار مشارکتی و مردم‌سالار را به خوبی نشان می‌دهد.
حقایق بنیادی درخصوص اشتغال
محققان پژوهش در بخشی از گزارش به برخی مباحث بنیادی و روندهایی پرداخته‌اند که کشورها برای ایجاد اشتغال در دستور کار قرار داده‌اند.
اشتغال جزیی از اقتصاد کلان است: بررسی‌ها نشان می‌دهد در کشورهای موفق جهان، هیچ سیاست جداگانه، فراگیر و طولانی‌مدتی برای ایجاد اشتغال اجرا نشده و سیاست‌های اشتغال بخشی از سیاست‌های کلان اقتصادی بوده است. در حقیقت هیچگاه سیاست اشتغال عمومی به‌صورت بلندمدت در نظر گرفته نشده و تنها برای شرایط بحرانی به کار گرفته شده است. مثلا در قرن هجدهم، انگلستان از سیاست اشتغال فقرا برای استخدام نیروی کار فقیر و بیکار به منظور ساختن کانال‌ها و جاده‌ها استفاده شد. در آلمان نیز پس از جنگ جهانی دوم از این سیاست‌ها به‌طور محدود استفاده کردند. کشورهایی چون هند، آرژانتین، آفریقای جنوبی، لتونی و جیبوتی نیز از جمله دیگر کشورهایی بودند که سیاست عمومی اشتغال را به کار گرفتند. اما در حال حاضر سیاست‌های اشتغال ذیل برنامه‌های کلان اقتصاد و جهت‌گیری‌های کلی اقتصاد قرار می‌گیرند. مثلا بانک جهانی در سال ۲۰۱۳ در بررسی سیاست‌های اشتغال می‌نویسد: «دولت‌ها می‌توانند مجموعه‌ای از سیاست‌ها را به کار گیرند که باعث بهبود شرایط اشتغال شود، اما ایجاد شغل وظیفه آنها نیست.» استراتژی‌های نوشته شده توسط این بانک و کمیسیون اروپا و دیگر نهادهای مرجع، همگی به خوبی نشان می‌دهد که اکنون این اجماع حاصل شده است که بحث اشتغال را باید در چشم‌اندازی فراگیرتر مدنظر قرار داد. به بیان دیگر، تا زمانی که ساختار کلی اقتصاد اصلاح نشود نمی‌توان انتظار حل مشکل اشتغال را داشت.
اشتغال هدف نیست: شغل چه در بعد فردی و چه در بعد اجتماعی به‌عنوان هدف نیست، در نگاه فردی وسیله‌ای برای امرار معاش و بروز توانمندی‌ها است و در جنبه اجتماعی، وسیله‌ای برای افزایش تولید ناخالص ملی و ثروت. درحالی‌که در کشورهای در حال توسعه اشتغال در این دو نگاه دارای اشکالاتی است. مثلا از نظر فردی، درآمد حاصل از بخش قابل‌توجهی از مشاغل در کشورهای در حال توسعه کفاف زندگی افراد را نمی‌دهد. بانک جهانی در گزارشی در این باره آورده است: «در این کشورها تنها داشتن کار کافی نیست، آنچه برای فرار از فقر نیاز است، افزایش درآمد حاصل از کار است.» در واقع بخشی از مشکل در کشورهای در حال توسعه به نوع شغل و عدم درآمد مناسب آنها بازمی‌گردد. در جنبه کلان نیز اشتغال نیروی کار و ساعات زیاد کاری همیشه امری مثبت نیست و همواره به افزایش تولید ناخالص ملی و خلق ثروت ختم نمی‌شود. بر اساس بررسی سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه که در سال ۲۰۱۷ انجام شد، میانگین ساعت کاری ایران از بسیاری از کشورهای این سازمان و حتی کشورهایی چون ترکیه، آمریکا، کره‌جنوبی، یونان و آلمان بیشتر بوده است. یا مثلا مردم یونان در سال ۲۰۱۶ بیش از ۷۰۰ ساعت بیشتر از مردم آلمان کار کردهاند، اما درآمد سرانه یونانی‌ها حدود یک سوم مردم آلمان بوده است. در نتیجه در بعد اجتماعی، تنها اشتغال و ساعت کاری مهم نیست؛ بلکه تولید ثروت است که تعالی را به بار می‌آورد.
تغییر ساختار: در کشورهای بررسی شده، مهم‌ترین اقدام برای ایجاد اشتغال پایدار، ایجاد تغییر ساختاری و تنوع‌بخشی به تولیدات است. بر اساس یک تعریف عمومی، تغییر ساختار عبارت از حرکت نیروی کار از بخش کشاورزی به سمت صنعت به ویژه تولید کارخانه‌ای است. این حرکت را لازمه ایجاد اشتغال پایدار در هر کشوری عنوان می‌کنند. رجوع به اظهارنظرهای بانک جهانی نیز این ادعا را تایید می‌کند. کارشناسان این بانک که کره‌جنوبی را نمونه موفق سیاست اشتغال معرفی می‌کنند، سیاست‌های موفق به‌کار گرفته را در انتقال نیروی کار از بخش کشاورزی به صنایع کارخانه‌ای سبک و سپس به بخش صنعتی با ارزش افزوده بالا توصیف می‌کنند.لین از اساتید سرشناس توسعه با بررسی روند توسعه کشورها پس از جنگ‌جهانی دوم در این زمینه نوشته است: «در خلال سال‌های ۱۹۶۰ تا ۲۰۰۹ تنها یک‌سوم از کشورهای با درآمد پایین توانستند در جایگاه کشورهای با درآمد متوسط قرار گیرند. کشورهایی که فقیر باقی ماندند آنهایی بودند که نتوانستند تغییرات ساختاری را پدید آورند یا به‌عبارت دیگر نتوانستند با تنوع‌بخشی به تولیداتشان از تولید محصولات کشاورزی و سنتی فاصله گرفته و به سمت تولید محصولات کارخانه‌ای و فعالیت‌های مدرن حرکت کنند.» سازمان توسعه صنعتی سازمان ملل متحد برای نشان دادن اهمیت بخش صنعت در توسعه کشورها به بررسی وضعیت دو کشور غنا و کره‌جنوبی پرداخته که در سال ۱۹۶۰ تقریبا درآمد سرانه یکسانی داشتند، اما در سال ۲۰۰۵ تفاوت درآمد سرانه آنها به بیش از ۱۰ برابر رسیده است. مهم‌ترین تفاوت میان کشور کره‌جنوبی و غنا، سهم رشد بخش صنعت و کاهش سهم بخش کشاورزی در اقتصاد کره‌جنوبی است. بررسی‌های جدید نیز نشان می‌دهد که اشتغال در صنایع کارخانه‌ای پیشرفته در کشورهای توسعه یافته افزایش یافته است. در واقع این بحث تنها محدود به کشورهای در حال توسعه نیست. همچنین برای اینکه مشخص شود این صنایع بیشتر بر چه بخش‌هایی متمرکز است، می‌توان به گزارش سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه در گزارش سال ۲۰۱۵ رجوع کرد. در این گزارش درخصوص علم، تکنولوژی و صنعت از اصطلاح «صنایع کارخانه‌ای تحقیق و توسعه‌محور» استفاده شده است که صنایعی مانند داروسازی، کامپیوتر، الکترونیک، هوافضا، نرم‌افزار، خدمات، تحقیق و توسعه علمی، وسایل نقلیه، ماشین و ابزار را شامل می‌شود. درحالی‌که صنایعی مانند لباس، پلاستیک و فلزات در گروه مقابل قرار می‌گیرند.
بررسی‌ها نشان می‌دهد اگرچه سهم اشتغال در بخش صنعت در فرآیند توسعه کاهش می‌یابد، اما بخش صنعت باعث ایجاد شغل در بخش خدمات می‌شود. در واقع در کشورهای صنعتی بخش خدمات وابستگی زیادی به بخش صنعت دارد.
حرکت به سمت محصولات با ارزش افزوده بالا: بررسی‌های بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که انتقال صرف نیروی کار به بخش صنعت کافی نیست و برای دستیابی به رشد اقتصادی و اشتغال پایدار، حرکت تدریجی به سمت محصولات با ارزش افزوده بالا نیز ضروری است. کارشناسان بانک جهانی کره‌جنوبی را نیز از این جهت موفق می‌دانند که توانسته نیروی کار را به بخش با ارزش افزوده بالا هدایت کند. آمار و ارقام مراجع جهانی نیز حکایت از این دارد که کشورهای توسعه یافته در جهت افزایش نیروی کار در صنایع کارخانه‌ای تحقیق و توسعه‌محور که ارزش افزوده بالایی دارند، حرکت کردهاند. در ژاپن، کره و آلمان که کشورهای با درآمد سرانه بالا محسوب می‌شوند، سهم صادرات محصولات کارخانه‌ای با تکنولوژی بالا از کل صادرات کارخانه‌ای بیش از ۷۰ درصد است.
نقش بنگاه‌های بزرگ اقتصادی: مرکز پژوهش‌ها بر اساس تحقیقات خود به این نتیجه رسیده که در اکثر کشورهای پیشرفته افراد در شرکت‌های بزرگ کارهای تخصصی انجام می‌دهند و این بنگاه‌ها موتور رشد و توسعه هستند. برخی از تحقیقات نشان می‌دهد که مشکل کشورهای فقیر در نبود فناوری پیشرفته و بنگاه‌های بزرگ است. بنگاه‌های بزرگ در کشورهای در حال توسعه بیشتر در چند رشته فعالیت دارند و از آنها به‌عنوان گروه‌های کسب‌وکاری یاد می‌شود. درصد فراوانی بنگاه‌های کوچک، متوسط و بزرگ در کشورهای مختلف جهان متفاوت است و سهم آنها نیز در اشتغال در کشورهای مختلف فرق دارد. به‌طور متوسط شرکت‌های بسیار کوچک (کمتر از ۱۰ نفر کارکن) حدود ۸۰ درصد بنگاه‌های جهان را تشکیل می‌دهند، اما تنها ۲۰ درصد از شاغلان جهان را دربرمی‌گیرند. بنگاه‌های کوچک و متوسط نیز بین ۳۴ تا ۵۹ درصد از اشتغال را پوشش می‌دهند. اما سهم کارگاه‌های بزرگ در نقاط مختلف دنیا متفاوت است؛ مثلا در آمریکا، فرانسه، بلژیک و استرالیا بیش از ۴۰ درصد از نیروی کار در بنگاه‌های بزرگ کار می‌کنند؛ درحالی‌که این عدد در ایتالیا، برزیل و نیوزلند حدود ۲۰ درصد است.
اثرگذارترین عامل: مرکز پژوهش‌ها معتقد است که اثرگذارترین عامل در زمینه اشتغال ساختار نهادی است. به عقیده این مرکز، اثر نهادها بر اشتغال و بازار کار را می‌توان در دو سطح مختلف بررسی کرد. در سطح نخست می‌توان بر قوانین و سیاست‌های مرتبط متمرکز شد یا به بحث پیرامون سیاست‌های اشتغال پرداخت. اما گروهی دیگر از اندیشمندان به سطح دیگری از تحلیل اشاره می‌کنند که بر کل ساختار نهادی متمرکز می‌شود. دسته دوم معتقدند که کلیه مشکلات جامعه بازتابی از آثار ساختار نهادی و معلول آن است. در واقع برای حل مشکلات مختلف اعم از فساد، نابرابری و اشتغال باید کل ساختار نهادی اصلاح شود. پیشگامان این بحث در دنیا معتقدند که راه‌حل نهایی توسعه، ایجاد ساختار نهادی مشارکتی و دموکراتیک است و با اصلاحات جزئی نمی‌توان به توسعه دست یافت.
ارسال نظر