سهدهه تحولات مالی عمومی در ایران بررسی شد
تاریخ نهادی بودجه ایران در ۶ ایستگاه
در این بازخوانی، به جای مرور سال به سال، چند ایستگاه منتخب شامل سالهای ۱۳۷۵، ۱۳۸۰، ۱۳۸۵، ۱۳۹۰، ۱۳۹۵ و ۱۴۰۰ به عنوان نقاط نماینده انتخاب شدند؛ هرکدام نماد یک منطق نهادی متفاوت. تحلیل این سالها بر سه محور ثابت استوار شد: هویت بودجه، موتور تامین مالی و زبان محدودیت و الزام. حاصل این مسیر، روایت «خوب یا بد شدن» بودجه نیست؛ بلکه تصویر تغییر نقش آن در حکمرانی مالی است: از ابزار اجرای توسعه، به بستر گسترش تعهدات، سپس به ابزار توزیع سیاسی، بعد به سند مهار منابع، و نهایتا به سازوکار مدیریت بدهی و بقای مالی دولت. این متن تلاشی است برای فهم اینکه بودجه امروز از کجا آمده است. اگر امروز جداول الزام و شرط را میبینیم، اینها محصول یک تاریخ نهادیاند، نه تصمیمی ناگهانی. شناخت این مسیر، شرط هر گفتوگوی جدی درباره اصلاح بودجه و آینده حکمرانی اقتصادی کشور است.
۱۳۷۵؛ بودجه کلاسیک توسعه ای با انضباط اجرایی
برای جای دادن بودجه سال ۱۳۷۵ در چارچوب سهگانه «هویت بودجه»، «موتور تامین مالی» و «زبان محدودیت و الزام»، باید به گونهای روایت کرد که حتی خوانندهای که متن بودجه را ندیده، بتواند بفهمد در این سال، بودجه چه کارکردی داشته و دولت خود را در چه موقعیتی تعریف میکرده است. در سال ۱۳۷۵، بودجه هنوز بهعنوان «نقشه اجرای توسعه» فهم میشود، نه به عنوان سند مدیریت کسری یا کنترل بحران. هویت بودجه در این سال، هویتی کاملا پروژهمحور است. دولت بودجه را نه مجموعهای از اعداد در جداول، بلکه دفترچهای برای اجرای عملیات طرحها میبیند؛ بودجه زمانی معنا دارد که به پروژه مشخص، عملیات تعریف شده و موافقتنامه اجرایی تبدیل شود.
این نگاه را میتوان به روشنی در الزام دستگاههای اجرایی به تبدیل اعتبارات به «موافقتنامه شرح عملیات» دید. دستگاهها مکلفاند ظرف مدت کوتاهی پس از ابلاغ اعتبارات، شرح عملیات طرحهای عمرانی را ارائه دهند و سازمان برنامه نیز موظف است در مهلت مشخص آن را ابلاغ یا اعاده کند. در این منطق، اعتبار بدون عملیات معتبر نیست؛ بودجه عدد خام نیست، بلکه برنامه زماندار اجرای پروژه است. همین منطق در سطح استان نیز تکرار میشود: اعتبارات استانی تنها پس از مبادله موافقتنامه و با هدف اجرای پروژههای مشخص مصرف میشوند. حتی حضور ناظران در کمیتههای تخصیص اعتبار، نشان میدهد دغدغه اصلی، کنترل تخصیص و اجرای پروژههاست، نه مدیریت کسری یا مهار تعهدات مالی.
در چنین معماریای، بودجه سال ۱۳۷۵ را میتوان «دفتر عملیات توسعه» نامید. اگر هم کنترلی وجود دارد، کنترل از جنس انضباط اجرایی است؛ اینکه پروژه درست تعریف شود، به موقع اجرا شود و از مسیر مصوب منحرف نشود؛ نه کنترلی از جنس ترس از فروپاشی مالی. از منظر موتور تامین مالی نیز، تصویر مشابهی دیده میشود. منبع اصلی همچنان اعتبارات بودجه عمومی و سازوکارهای کلاسیک تخصیص است، اما یک نکته مهم اضافه میشود: استفاده محدود و هدفمند از اوراق مشارکت عمرانی. دولت مجاز میشود برای تسریع در اتمام عملیات طرحها اوراق مشارکت منتشر کند و حتی تصریح میکند که بازپرداخت اصل و سود این اوراق باید از محل همان طرح و درآمدهای مرتبط در بودجههای سالهای بعد پیشبینی شود. این نشان میدهد که بدهی در این مقطع هنوز ابزار «تکمیل سرمایهگذاری» است، نه ابزار پوشاندن هزینههای جاری. منطق غالب این نیست که دولت برای بقا اوراق بفروشد؛ بلکه این است که برای تمام کردن پروژهها، یک ابزار تکمیلی در اختیار دارد.
زبان محدودیت و الزام در بودجه ۱۳۷۵ نیز به خوبی با این تصویر هماهنگ است. محدودیتها وجود دارند، اما جنس آنها کاملا متفاوت از محدودیتهای دهههای بعد است. اینجا با «اعتراف به کمبود مزمن منابع» مواجه نیستیم، بلکه با تلاش برای نظم دادن به ماشین پروژهسازی طرف هستیم. در جمعبندی نهادی میتوان گفت: در سال ۱۳۷۵، دولت خود را «مجری توسعه» میداند و بودجه را «قرارداد اجرای پروژه». محدودیت در این سال به معنای مهار پروژهسازی بیپایان، جلوگیری از تعهدسازی برای سالهای بعد، و الزام به تبدیل عدد بودجه به عملیات واقعی است. انضباط وجود دارد، اما این انضباط اداری - اجرایی است، نه انضباطی از سر اضطرار برای بقای حکمرانی. این دقیقا همان نقطهای است که بودجههای دهههای بعد از آن فاصله میگیرند.
۱۳۸۰؛ گسترش تعهدات در سایه وفور
برای فهم جایگاه بودجه ۱۳۸۰ در سه شاخص تعریف شده در بالا باید به یک جابهجایی ظریف اما تعیین کننده توجه کرد. در این سال، بودجه دیگر فقط دفتر اجرای پروژههای عمرانی نیست، اما هنوز هم به سند مدیریت کمبود، کسری یا بحران تبدیل نشده است. ۱۳۸۰ مقطعی است که دولت، با اتکا به درآمدهای نسبتا بالای نفت و فضای خوشبینانه اقتصاد کلان، آرام آرام دامنه مسوولیتهای خود را گسترش میدهد؛ بیآنکه هم زمان زبان محدودیت را به طور نهادی وارد متن بودجه کند. در این سال، بودجه بیش از آنکه نگران «چقدر میتوانیم»، باشد، معطوف به این پرسش است که «چه کارهای بیشتری باید بکنیم».
از نظر هویتی، بودجه ۱۳۸۰ نقطه گذار از یک سند صرفا پروژهمحور به یک سند سیاستگذارانه است. این تغییر را میتوان به وضوح در حجم و نقش تبصرهها دید. ماده واحده قانون بودجه با حدود پنجاه تبصره آغاز میشود؛ نشانهای روشن از اینکه بخش مهمی از تصمیم گیری بودجهای دیگر فقط در جدولها اتفاق نمیافتد، بلکه در قالب احکام، تکالیف و جهتگیریهای سیاستی به دستگاهها ابلاغ میشود. در این چارچوب، بودجه دیگر صرفا نمیپرسد «کدام پروژه اجرا شود»، بلکه به این سمت میرود که تعیین کند دولت در چه حوزههایی باید حضور پررنگ تری داشته باشد، پوشش بدهد، تعهد بسازد و مداخله کند. الزام وزارت نفت و دیگر دستگاهها به گسترش خدمات عمومی؛ از جمله تامین گاز برای روستاهای واجد شرایط نمونهای روشن از این چرخش است. زبان غالب این احکام، زبان «توسعه پوشش خدمات» است، نه زبان «اجرای یک پروژه مشخص».
به این ترتیب، در ۱۳۸۰ بودجه همچنان توسعهگراست، اما توسعه دیگر فقط از مسیر پروژههای عمرانی تعریف نمیشود؛ بلکه از مسیر گسترش تعهدات خدماتی و اجتماعی نیز دنبال میشود. بودجه به سند گسترش دامنه نقش دولت تبدیل میشود. از زاویه موتور تامین مالی، تصویر همچنان بر وفور و جریان درآمد استوار است. درآمدهای نفتی و منابع عمومی کلاسیک ستون فقرات تامین مالی باقی ماندهاند، اما تفاوت مهمی با ۱۳۷۵ دیده میشود. در این سال، وفور نسبی منابع نفتی به دولت نوعی اعتماد به نفس میدهد؛ اینکه میتوان تعهدات جدید تعریف کرد، بدون آنکه فورا نگران پایداری مالی آنها بود.
اگر در ۱۳۷۵ ابزارهایی مانند اوراق یا بدهی، عمدتا برای «اتمام یک پروژه مشخص» به کار میرفتند، در ۱۳۸۰ منطق غالب این است که «منابع خواهند آمد». همین فرض ضمنی، امکان گسترش حوزه مسوولیت دولت را فراهم میکند. تعهدات اجتماعی و خدماتی که در تبصرهها شکل میگیرند، هنوز پشتوانه مالی پایدار و محاسبه شده ندارند، اما به دلیل شرایط آن روز اقتصاد کلان، این شکاف بهعنوان یک مساله فوری یا تهدید جدی دیده نمیشود.
به بیان تحلیلی، بودجه ۱۳۸۰ بر «جریان درآمد» سوار است، نه بر «محاسبه پایداری». فرض اصلی این است که وفور ادامه دارد و بنابراین میتوان امروز تعهد ساخت و فردا درباره تامین آن فکر کرد. از منظر محدودیت و الزام نیز تفاوت ۱۳۸۰ با سالهای قبل کاملا محسوس است. الزامها در این سال وجود دارند، اما جنس آنها تغییر کرده است. برخلاف ۱۳۷۵ که الزام ها عمدتا ناظر بر کنترل اجرایی پروژهها بودند، در ۱۳۸۰ الزامها بیشتر از جنس تکلیفگذاری سیاستیاند. قانون به دستگاهها میگوید چه کارهایی باید انجام دهند، نه اینکه چه کارهایی را نباید انجام دهند. الزامها عمدتا چنین لحنی دارند: «دستگاه مکلف است پوشش بدهد»؛ نه اینکه «دستگاه حق ندارد تعهد بسازد» یا «منابع محدود است». به عبارت دقیق تر، زبان محدودیت هنوز به عنوان یک زبان نهادی در بودجه جا نیفتاده است. اگر محدودیتی هم دیده میشود، پراکنده، موردی و اجرایی است، نه ساختاری و بودجهای!
این دقیقا همان نقطهای است که میتوان گفت «تعهدات پنهان» کاشته میشوند. بودجه وظایف جدید تعریف میکند، بدون آنکه ابزارهای سنجش بار مالی بلندمدت این وظایف را وارد متن کند. تعهد ساخته میشود، اما محاسبه آینده آن به تعویق میافتد. جمعبندی نهادی این است که در ۱۳۸۰، دولت خود را گسترش دهنده رفاه و خدمات عمومی میبیند و بودجه را ابزار این گسترش میفهمد. الزامها هنوز صریح، جدولی و محدودکننده نیستند؛ بلکه سیاست گذارانه و توسعهایاند. این سال، نقطهای است که بودجه از «اجرای توسعه» به «توزیع تعهد» حرکت میکند؛ بیآنکه زبان کمبود، کسری و الزام نهادی هنوز وارد معماری بودجه شده باشد.
۱۳۸۵، وفور نفت، وعده محوری و آغاز ابزارسازی مالی
اگر بودجه سال ۱۳۸۵ را در امتداد مسیر طی شده در ۱۳۷۵ و ۱۳۸۰ بخوانیم، به سرعت روشن میشود که با یک تغییر کیفی رو به رو هستیم. در این سال، بودجه دیگر نه صرفا «نقشه اجرای پروژههای توسعهای» است و نه فقط «سند گسترش تدریجی تعهدات خدماتی»؛ بلکه به تدریج به ابزاری برای سیاستورزی توزیعی در بستر وفور منابع تبدیل میشود. سال ۱۳۸۵ نقطهای است که توهم وفور نفتی به اوج میرسد و هم زمان، برای نخستین بار، نشانههای جدیتری از مالیسازی ابزارهای بودجهای به صورت صریح در متن قانون ظاهر میشود. در ۱۳۸۵، هویت بودجه به طور محسوسی از منطق توسعه زمانبر و پروژه محور فاصله میگیرد و به سمت منطق «نتیجه سریع، ملموس و سیاسی» حرکت میکند. بودجه در این سال بیش از آنکه نگران اتمام پروژهها یا پایداری تعهدات بلندمدت باشد، حامل پیامهای توزیعی است: گسترش پوششها، وعدههای گسترده و استفاده حداکثری از منابع برای مداخله مستقیم دولت در اقتصاد. این تغییر هویتی را میتوان به روشنی در نحوه برخورد با منابع نفتی مشاهده کرد.
برای نخستین بار، در متن قانون بودجه، از «مالیات بر عملیات تولیدی و انتفاعی نفت» سخن گفته میشود و تصریح میگردد که این درآمدها باید به خزانه واریز شوند. این تحول صرفا یک تغییر فنی نیست، بلکه یک تغییر زبانی و نهادی است؛ نفت دیگر فقط به عنوان منبع فروش خام دیده نمیشود، بلکه به عنوان یک زنجیره قابل استخراج مالیاتی تلقی میگردد. بودجه در این سال به زبان «بیشینهسازی برداشت» از نفت سخن میگوید، نه به زبان تخصیص محافظهکارانه و محدودکننده. در جمع بندی هویتی میتوان گفت که در ۱۳۸۵، بودجه به ابزار سیاست گذاری کوتاهمدت و توزیع منافع بدل میشود؛ توسعه بلندمدت به حاشیه میرود و وفور منابع، جسارت وعده دادن و گسترش مداخله دولت را به طور چشمگیری افزایش میدهد.
موتور اصلی تامین مالی در ۱۳۸۵ بدون تردید درآمدهای نفتی است؛ اما تفاوت مهم این سال با ۱۳۸۰ در آن است که دولت دیگر فقط به جریان مستقیم درآمد نفتی تکیه نمیکند. همزمان، فرآیند ساخت و تنظیم ابزارهای مالی مکمل نیز آغاز میشود. نشانه برجسته این تغییر، توجه صریح قانونگذار به بازار اوراق و نقش بانکهاست. در متن قانون، محدودیتهایی نظیر ممنوعیت خرید اوراق مشارکت توسط بانکهای دولتی دیده میشود. وجود چنین احکامی نشان میدهد که اوراق و بدهی دیگر پدیدههایی حاشیهای یا استثنایی نیستند؛ بلکه وارد معماری رسمی بودجه شدهاند و نیازمند تنظیمگری نهادی تلقی میشوند. حتی اگر این ابزارها هنوز ستون اصلی تامین مالی دولت نباشند، قانونگذار آنها را بهعنوان ابزارهای موثر به رسمیت شناخته است. نکته کلیدی اینجاست که در ۱۳۸۵، بدهی هنوز برای «زنده ماندن دولت» به کار گرفته نمیشود؛ بلکه زیرساخت حقوقی و نهادی آن در حال شکلگیری است. این سال، سال کاشت بذر ابزارهای مالی است، نه سال برداشت بحران.
به بیان تحلیلی، بودجه ۱۳۸۵ بر وفور نفت سوار است، اما همزمان در حال آموختن زبان ابزارسازی مالی است؛ ترکیبی که در کوتاه مدت قدرت مانور ایجاد میکند، اما در بلندمدت ریسکهای نهادی و مالی را در خود حمل میکند. در ۱۳۸۵، برخلاف سالهای بعد، زبان محدودیت هنوز متوجه حجم تعهدات دولت نیست؛ بلکه بیشتر بر کنترل ابزارها و کانالهای مالی تمرکز دارد. محدودیتها نه برای اعلام کمبود منابع، بلکه برای تنظیم نحوه استفاده از ابزارها وضع میشوند. قانونگذار میخواهد بداند بازارها چگونه عمل میکنند و ابزارهای مالی چگونه به کار گرفته میشوند، نه اینکه آیا اصولا باید از ساخت تعهدات جدید پرهیز کرد یا نه! ممنوعیت خرید اوراق توسط بانکهای دولتی نمونه روشنی از این زبان است. در اینجا، نگرانی اصلی این است که ابزارهای مالی از کنترل خارج نشوند، نه اینکه تعهدات دولت بیش از ظرفیت منابع باشد. هنوز خبری از اعتراف نهادی به محدودیتهای ساختاری منابع نیست؛ محدودیتها تکنیکی و تنظیم گرانهاند، نه وجودی و بقا محور. در نتیجه، الزام های این سال نه وعدهها را متوقف میکنند، نه تعهدات را مهار مینمایند؛ بلکه صرفا میکوشند ابزارها در چارچوبهای قابل کنترل باقی بمانند.
سال ۱۳۸۵ نقطهای است که بودجه ایران به طور جدی وارد فاز سیاسی – توزیعی میشود. وفور نفتی، جسارت وعده دادن و گسترش مداخله دولت را تقویت میکند و همزمان، دولت شروع به ساختن ابزارهایی میکند که در سالهای بعد، برای مدیریت کمبود و کسری به آنها تکیه خواهد کرد. بودجه در این سال دیگر فقط تخصیصدهنده منابع نیست؛ در حال «طراحی ابزار» است، حتی اگر هنوز از این ابزارها برای بقا استفاده نکند.
۱۳۹۰، نفت هست، اما دولت دیگر به آن اعتماد ندارد
بودجه سال ۱۳۹۰ را میتوان نخستین نقطهای دانست که در آن رابطه دولت با نفت دچار یک دگرگونی نهادیِ آشکار میشود. در این سال، نفت همچنان ستون فقرات منابع عمومی است، اما دیگر به عنوان یک منبع بدیهی، آزاد و بیواسطه برای توسعه تلقی نمیشود. متن بودجه نشان میدهد که دولت و قانونگذار، برای اولین بار، نفت را نه صرفا به مثابه «منبع خرج»، بلکه به عنوان «مسالهای برای مهار، قاعده گذاری و کنترل» میفهمند. این تغییر نگاه، هسته اصلی نقطه شکست ۱۳۹۰ است.
در بند (۱) ماده واحده قانون بودجه ۱۳۹۰، رابطه مالی دولت و وزارت نفت با دقت و صراحتی کم سابقه بازتعریف میشود. سهم ۱۴.۵ درصدی شرکت ملی نفت ایران از ارزش نفت خام و میعانات گازی - چه صادراتی و چه تحویلی به داخل - بهعنوان «سهم شرکت» تثبیت میشود و در مقابل، ۸۵.۵ درصد باقی مانده الزاما باید به حساب بستانکار دولت نزد خزانه داری کل واریز شود. اهمیت این قاعده زمانی روشنتر میشود که قانونگذار تصریح میکند این سازوکار، جایگزین تبصره دائمی سال ۱۳۵۸ میشود؛ یعنی یک نظم مالی قدیمی کنار گذاشته میشود و نظم جدیدی بر رابطه دولت و نفت حاکم می گردد.
این تحول صرفا یک تغییر عددی در بودجه نیست. آنچه در ۱۳۹۰ رخ میدهد، در واقع بازنویسی قرارداد مالی دولت با نفت است؛ قراردادی که دیگر بر مبنای دسترسی بیقید، بلکه بر اساس سهمبندی، حسابپذیری و قاعدهگذاری عمل میکند. همزمان با این قاعدهمندسازی، صندوق توسعه ملی به عنوان یک قفل نهادیِ واقعی وارد معماری بودجه میشود. بانک مرکزی مکلف است ۲۰ درصد از وجوه حاصل از صادرات نفت، گاز و فرآوردههای نفتی را مستقیما به این صندوق واریز کند. در اینجا صندوق دیگر یک نهاد برنامه ای یا نمادین نیست؛ بلکه به صراحت، به مسیر اجباری عبور بخشی از منابع نفتی تبدیل میشود. معنای نهادی این تصمیم روشن است؛ دولت دیگر مالک بلافصلِ کل درآمد نفت نیست. بخشی از نفت، از لحظه تحقق درآمد، «غیرقابل خرج مستقیم» می شود و از اختیار جاری دولت خارج می گردد. این دقیقا نشانه ورود منطق احتیاط و مهار منابع به قلب بودجه است.
بودجه ۱۳۹۰ از نظر حجم و شدت الزامات نظارتی، نقطه عطف محسوب میشود. وزارت نفت مکلف به ارائه گزارشهای ماهانه و فصلی به کمیسیونهای تخصصی مجلس میشود؛ تسویه حسابها باید هر سه ماه یک بار و با تایید سازمان حسابرسی انجام گیرد؛ گزارشهای تفصیلی از تولید، فروش، صادرات، قراردادهای بیع متقابل و عملکرد میدان به میدان الزامآور میشود؛ و صندوق توسعه ملی نیز موظف به ارائه گزارش فصلی عملکرد به مجلس است. این تراکم گزارش دهی و حسابرسی را نمیتوان صرفا یک وسواس اداری دانست.
این زبان، زبان بیاعتمادی نهادی است: دولت و مجلس هر دو میدانند که نفت دیگر منبعی پایدار، قابل پیشبینی و بیخطر نیست و باید به طور مستمر رصد، حسابرسی و کنترل شود. در متن بودجه ۱۳۹۰، نفت دیگر یک جریان واحد مالی نیست. منابع نفتی بهطور سیستماتیک قطعهقطعه و مشروط میشوند؛ بخشی برای بازپرداخت تعهدات بیع متقابل، بخشی برای سرمایهگذاری الزامی در میادین مشترک، بخشی برای اهداف خاص مانند دفاع، سلامت، نوآوری، یارانه سود و زیرساختها و بخشی که اساسا اجازه مصرف در هزینههای جاری را ندارد. در نتیجه، نفت از «پول دولت» به مجموعهای از جریانهای هدفگذاری شده، قفلشده و مشروط تبدیل میشود.
تفسیر نهادی نهایی همان نقطه شکستی است که مسیر بعدی بودجه ایران را توضیح میدهد. ایده توسعه هنوز در متن حضور دارد، اما ابزارهای آن تغییر کردهاند. جای «خرجکردن نفت» را مهار نفت میگیرد؛ جای اعتماد به وفور، حکمرانی بر ریسک و کمبود مینشیند؛ و جای تصمیمگیری سیاسیِ کم قید، قفلهای نهادی، گزارش دهی و حسابرسی میآیند. از این سال به بعد، بودجه وارد فازی میشود که میتوان آن را فاز «دولت محتاط نفتی» نامید: دولتی که هنوز نفت دارد، اما دیگر به آن تکیه نمیکند. دقیقا از همین جا است که مسیر رسیدن به بودجه های انقباضی، شرطی و پرالزام دهه ۱۴۰۰ آغاز میشود؛ حتی اگر جدولهای صریح و سخت گیرانه ۱۴۰۵ هنوز به طور کامل شکل نگرفته باشند.
۱۳۹۵، وقتی سند مالی به دفتر تسویه تبدیل میشود!
بودجه سال ۱۳۹۵ نقطهای است که اگر آن را با دقت و نه صرفا عدد خوانی بخوانیم، روشن میشود دولت ایران وارد فاز تازهای از حکمرانی مالی شده است. این سال نه ادامه کامل منطق مهارِ محتاطانهای است که پس از شوکهای اوایل دهه ۱۳۹۰ شکل گرفت، و نه هنوز به صراحت انقباضی و الزاممحور بودجههای دهه ۱۴۰۰ رسیده است. ۱۳۹۵ دقیقا در میانه این دو ایستاده و درست به همین دلیل، باید آن را «سال گذار» دانست. سالی که در آن، بودجه از «نقشه خرج» و حتی از «سند مدیریت بحران» عبور میکند و به تدریج به «دفتر تسویه بدهیهای انباشته» تبدیل میشود.
در متن بودجه ۱۳۹۵، برای نخستین بار با وضوح میبینیم که یکی از کارکردهای اصلی قانون بودجه، نه اجرای طرحهای جدید و نه گسترش تعهدات تازه، بلکه سامان دادن به گذشته است. قانون گذار صراحتا به دولت اجازه میدهد برای بازپرداخت بدهیهای خود به طیف متنوعی از طلبکاران؛ از بانکها و پیمانکاران گرفته تا شهرداریها به انتشار اسناد خزانه و سایر اوراق مالی اسلامی متوسل شود. این فقط یک ابزار مالی جدید نیست؛ یک تغییر در «تعریف مساله» است. بدهی دیگر یک امر پنهان، تبصرهای یا حاشیهای نیست؛ به متن اصلی معماری بودجه آمده و به رسمیت شناخته شده است. بودجه ۱۳۹۵ عملا میپذیرد که بخشی از کار دولت، نه طراحی آینده، بلکه پاکسازی و تسویه حسابهای انباشته گذشته است.
همزمان، موتور تامین مالی بودجه نیز دستخوش تغییر میشود. در این سال، بدهی بهعنوان یک ابزار رسمی پذیرفته میشود، اما هنوز با احتیاط و تلاش برای مهار. تصریح صریح قانون مبنی بر اینکه «هرگونه تکلیف به بانک مرکزی برای خرید این اوراق ممنوع است»، حامل یک پیام نهادی مهم است: دولت میخواهد بدهی بسازد، اما نمیخواهد این بدهی مستقیما به پایهپولی و تورم گره بخورد. به زبان ساده تر، ۱۳۹۵ سالی است که دولت بدهی را میپذیرد، اما هنوز امیدوار است بتواند آن را در چارچوبهای قابل کنترل نگه دارد.
این منطق فقط به سطح دولت مرکزی محدود نمیماند. در همان سال، به شهرداریها اجازه داده میشود اوراق مشارکت و صکوک منتشر کنند، آن هم با سقفهای قابلتوجه و با الزام به تخصیص حداقل ۵۰ درصد منابع به حمل ونقل ریلی. این بندها نشان میدهد بدهیسازی دیگر یک استثناء یا ابزار اضطراری نیست؛ به یک ابزار عمومی سیاستگذاری حتی در سطح شهری تبدیل میشود. شهرها نیز، درست مانند دولت مرکزی، وارد منطق «پیشخور کردن منابع آینده برای حل مسائل امروز» میشوند؛ منطقی که بعدها به ستون اصلی تامین مالی بسیاری از پروژهها بدل خواهد شد.
زبان محدودیت و الزام در بودجه ۱۳۹۵ نیز واجد همین منطق میانی است. این زبان دیگر شبیه سالهای وفور نیست که صرفا ابزارها را تنظیم کند و هنوز هم به صراحت سالهای بعد که محدودیت را فریاد بزند، نرسیده است. اینجا با زبان «تنظیمبدهی» مواجهایم. قانونگذار میداند که بدون بدهی نمیتوان جلو رفت، اما هم زمان میکوشد مسیر، نهاد و حامل این بدهی را مشخص کند؛ ممنوعیت تحمیل خرید اوراق به بانک مرکزی، تعیین مصارف مشخص برای اوراق شهری و تفکیک نقشها در بازار بدهی، همگی نشانه طراحی قواعد بازی جدیدیاند که در آن بدهی از «نشانه بحران» به «ابزار مدیریت بحران» تبدیل میشود.
از این منظر، ۱۳۹۵ دقیقا همان پلی است که میتوان آن را حلقه اتصال «بحران موردی» سالهای ابتدایی دهه ۱۳۹۰ به «بحران مزمنِ مدیریتشده» دهه ۱۴۰۰ دانست. در این سال، دولت میپذیرد که گذشته بدهی دارد، میپذیرد که آینده بدون بدهی قابل اداره نیست، اما هنوز امیدوار است که با قاعدهگذاری و تنظیم نهادی، بتوان این بدهی را مهار کرد. به همین دلیل، بودجه ۱۳۹۵ نه خوشبین است و نه صریحا بدبین؛ نه توسعهگراست و نه صرفا انقباضی. بودجه گذار است. اگر بخواهیم دقیق جمعبندی کنیم، ۱۳۹۵ سالی است که بودجه ایران از «مدیریت شوک» عبور میکند و وارد «مدیریت تداوم بحران» میشود؛ و دقیقا از همین نقطه است که منطق بودجههای الزاممحور، شرطی و صریح دهه ۱۴۰۰ قابل فهم میشود.
۱۴۰۰، وقتی بودجه به سند بقای مالی تبدیل میشود
بودجه سال ۱۴۰۰ را میتوان نقطهای دانست که در آن، دولت ایران به طور رسمی وارد فاز تازهای از حکمرانی مالی میشود؛ فازی که در آن دیگر نه وفور منابع بدیهی فرض میشود، نه بدهی پدیدهای موقتی تلقی میگردد و نه ابزارهای مالی نقش حاشیهای دارند. اگر بودجه ۱۳۹۵ را بتوان «سال تسویه گذشته» نامید، ۱۴۰۰ بیتردید «سال طراحی سازوکار بقا» ست. در این سال، بودجه دیگر صرفا برنامه خرج یا حتی دفتر تسویه نیست؛ به سندی تبدیل میشود که دولت ناچار است در آن نشان دهد چگونه، با چه ابزارهایی و بر پایه چه داراییهایی میخواهد در شرایط کسری مزمن دوام بیاورد.
نشانه نخست این تحول، تغییر آشکار زبان بودجه است. دولت در ۱۴۰۰ دیگر نمیتواند صرفا وعده بدهد یا حتی فقط بدهی را قاعدهمند کند؛ بلکه باید محدودیتهای خود را آشکار کند و هم زمان برای مدیریت آنها ساختار بسازد. این همان چیزی است که میتوان آن را «چرخش نهادی» نامید؛ عبور از سیاستگذاری خوشبینانه به حکمرانی در شرایط تنگنا. در متن بودجه ۱۴۰۰، برای نخستینبار با وضوح میبینیم که هویت بودجه از «تصمیمنامه تخصیص منابع» و حتی از «دفتر تسویه بدهی» فراتر رفته و به سند مهندسی مالی تبدیل شده است. دولت دیگر فقط نمیگوید پول از کجا میآید یا بدهی چگونه پرداخت میشود؛ بلکه نشان میدهد چه ساختارهایی ایجاد میکند تا اساسا بتواند در وضعیت کسری مزمن عمل کند. ورود رسمی نهادهای واسط به متن قانون، دقیقا بیانگر همین تغییر است. قانون اجازه میدهد نهادهای واسط ناشر اوراق مالی اسلامی تاسیس شوند و حتی فراتر از آن، «نهاد واسط مولدسازی داراییهای دولت» شکل بگیرد. معنای این تحول روشن است: دولت دیگر مستقیما بدهی نمیسازد؛ ساختار میسازد تا بدهی، اوراق و تعهدات از دل آن عبور کنند. در این معماری جدید، بودجه دیگر فقط مجموعهای از اعداد نیست؛ شبکه ای از نهادها، واسطهها و قراردادهاست که قرار است بار کسری را توزیع و مدیریت کنند.
در همین چارچوب، موتور تامین مالی بودجه نیز وارد مرحله ای تازه میشود. مهم ترین تحول سال ۱۴۰۰، عبور صریح از بدهیِ صرف به سمت وثیقهگذاری داراییهای دولت است. قانون اجازه میدهد داراییها و مطالبات دولت، حتی اموالی که سند رسمی ندارند، به عنوان پشتوانه انتشار اوراق مالی استفاده شوند. این یک تغییر عمیق نهادی است. در اینجا دیگر فقط «آینده» پیشخور نمیشود؛ دارایی عمومیِ امروز نیز وارد چرخه بقا میشود. دولت میپذیرد که برای تامین مالی، نه تنها باید به درآمدهای آتی تکیه کند، بلکه ناچار است زمین، ملک، مطالبات و حقوق مالی خود را نیز به میدان بیاورد. این نقطه، همان جایی است که مالی سازی به سطحی پیشرفته تر میرسد. دارایی عمومی از یک پشتوانه بالقوه به ابزاری فعال برای تامین مالی تبدیل میشود. بودجه ۱۴۰۰ عملا این پیام را میدهد که اگر جریان درآمد کافی نیست، باید ساختارهایی ساخته شود تا داراییها به نقدینگی تبدیل شوند.
همزمان، زبان محدودیت و الزام نیز دگرگون میشود. برخلاف سالهای قبل، الزام در ۱۴۰۰ دیگر صرفا به معنای تنظیم ابزار یا قاعده گذاری بدهی نیست؛ زبان افشای محدودیت است. خودِ معماری بودجه نشان میدهد که دولت دیگر نمیتواند وانمود کند منابع کافی دارد یا بدهی پدیدهای موقتی است. ایجاد نهادهای واسط، اجازه وثیقهگذاری داراییها، تفکیک مسیرهای تامین مالی و انباشت ابزارهای غیرمستقیم، همگی نشانه یک واقعیتاند؛ محدودیت مزمن شده و باید به صورت نهادی مدیریت شود. در این سال، الزامها فقط نمیگویند «چه باید کرد»، بلکه به طور ضمنی میگویند «چه دیگر ممکن نیست». این همان لحظهای است که بودجه از زبان سیاستگذاری خوشبینانه فاصله میگیرد و به زبان حکمرانی در شرایط تنگنا نزدیک میشود.
در جمعبندی نهادی، سال ۱۴۰۰ را باید مقطعی دانست که بودجه ایران رسما به «سند محدودیتهای حکمرانی» تبدیل میشود. اگر در ۱۳۹۵ دولت میکوشید بدهی را تسویه و مهار کند، در ۱۴۰۰ میپذیرد که بدون مهندسی مالی پیچیده، بدون واسطههای نهادی و بدون به کارگیری دارایی عمومی، امکان ادامه مسیر وجود ندارد. در این سال، دولت میپذیرد که کسری مزمن است، بدهی ساختاری شده و بقا نیازمند ابزارسازی نهادی است، نه وعدهپردازی. به همین دلیل، بودجه ۱۴۰۰ نه صرفا یک بودجه سخت گیرانه، بلکه نقطه چرخش است؛ چرخش از «مدیریت بدهی» به «مدیریت بقا».
* دکترای اقتصاد، گرایش بخش عمومی
