حکمرانی برق
اقتصاد سیاسی توزیع برق در کشورهای در حال توسعه جهان
خدمات عمومی مختلف به شکل‌های مختلفی در کشورهای جهان به شهروندان ارائه می‌شوند. اما فرصت‌های سیاسی به‌خصوص و در ارتباط با حاکمیت و همچنین محدودیت‌هایی که در حوزه ارائه خدمات عمومی ویژه وجود دارند مکرراً تکرار می‌شوند. ویژگی‌های بخش‌های مختلف می‌توانند برای تفاوت ایجاد کردن بین خدمات و کارکردهای آنها مورد استفاده قرار گیرند.
در اینجا قصد داریم به بررسی اقتصاد سیاسی توزیع برق در کشورهای در حال توسعه بپردازیم؛ اینکه چگونه ویژگی‌های بخش برق روی سیاستگذاری‌ها و حکمرانی برق‌رسانی به شهروندان در کشورهای در حال توسعه تاثیر می‌گذارد. همچنین اینکه دولت‌های این کشورها با چه مشکلات و محدودیت‌هایی روبه‌رو هستند و این مشکلات و محدودیت‌ها چگونه برق‌رسانی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. البته اقتصاد سیاسی برق محدود به توزیع نمی‌شود و می‌توان به حوزه تولید نیز پرداخت. اما ما در اینجا صرفاً به اقتصاد سیاسی توزیع برق می‌پردازیم.
پس‌زمینه بخش برق
از اواسط قرن بیستم در بیشتر کشورها برق‌رسانی به عنوان یک خدمت عمومی در نظر گرفته می‌شد. امروزه غالب کشورهای در حال توسعه دسترسی فراگیر به برق را به عنوان یکی از اهداف توسعه‌شان در برنامه‌های خود قرار داده‌اند.
از زمانی که برق به عنوان یکی از نیازهای اساسی بشر مطرح شد، عرضه کافی و قابل اتکای آن مورد توجه دولت‌ها و خط‌مشی‌های آنها در حوزه انرژی قرار گرفته است زیرا برق نقش قابل توجه خود را در تحریک رشد اقتصادی و بهبود استانداردهای زندگی مردم نشان داده است. امروزه حتی با اینکه بخش خصوصی نیز در تولید و برق‌رسانی فعال شده است، اما تامین برق مورد نیاز شهروندان همچنان به عنوان یکی از مسوولیت‌های مهم دولت‌ها در نظر گرفته می‌شود.
با همه اینها، تفاوت‌های معناداری میان کشورهای مختلف از نظر سطوح دسترسی آنها به برق وجود دارد. در سراسر جهان حدود ۳/ ۱ میلیارد نفر به برق دسترسی ندارند و حدود یک میلیارد نفر نیز گاهی به برق دسترسی دارند و گاهی ندارند. عمده کسانی که به برق دسترسی ندارند در کشورهای جنوب صحرای آفریقا و آفریقای جنوبی زندگی می‌کنند. در اروپا و آمریکای شمالی تقریباً می‌شود گفت که به همه شهروندان برق‌رسانی می‌شود (جز مناطق خاص) اما در کشورهای جنوب صحرای آفریقا تنها ۳۰ درصد از جمعیت به برق دسترسی دارند.
همچنین نرخ بهبود بر حسب گسترش دسترسی به برق و برق‌رسانی در کشورهای مختلف متفاوت است. برای مثال در ویتنام طی سه دهه، نرخ دسترسی به برق از ۱۰ درصد جمعیت به ۹۸ درصد جمعیت افزایش یافت. همچنین در غنا این عدد از ۴۵ درصد در سال ۲۰۰۵ به ۷۲ درصد در سال ۲۰۱۰ رسید و برنامه دارد که تا سال ۲۰۲۰ این عدد را به ۱۰۰ درصد برساند اگرچه در بعضی از کشورها پیشرفت زیادی حاصل نشده است و طبق سناریوهای معمولی که در جریان هستند، تخمین زده می‌شود که تا سال ۲۰۳۰ همچنان ۴/ ۱ میلیارد نفر بدون برق باشند.
در میان کشورها، تفاوت در دسترسی به برق بین مناطق شهری و روستایی متفاوت است. برای مثال میان کشورهای جنوب صحرای آفریقا ۵۶ درصد از جمعیت شهری به برق دسترسی ندارند و این عدد در مناطق روستایی به ۸۹ درصد می‌رسد. در مقیاس جهانی، نسبت عدم دسترسی مناطق روستایی به برق پنج برابر عدم دسترسی مناطق شهری به برق است.
مصرف‌کننده اصلی برق خانوارها و صنایع هستند. اگرچه سهم هر کدام از این دو میان کشورهای مختلف به طور معناداری متفاوت است. در بعضی از کشورها کشاورزی نیز به عنوان یکی از بخش‌های عمده در مصرف برق است. به نظر می‌رسد عوامل اقتصاد سیاسی بخشی از تفاوت‌های فوق‌الذکر را به وجود می‌آورند.
میان کسانی که به برق دسترسی دارند، مصرف برق با درآمد آنها همبستگی دارد به طوری که خانوارهای با درآمد سطح پایین حداقل مقدار برق را برای روشنایی مصرف می‌کنند و می‌توانند هزینه این مقدار را بپردازند. اما از آنجا که مصرف برق بیشتر از این سطح حداقل کشش قیمتی بسیار بالایی دارد خانوارهای با درآمد پایین نمی‌توانند به راحتی مقدار بیشتر از سطح حداقل را مصرف کنند. حتی زمانی که عرضه برق به صورت فیزیکی ممکن است، تعرفه‌های مصرف برق می‌توانند مانعی برای خانوارهای کم‌درآمد برای مصرف باشند.
موانعی که سر راه گسترش برق‌رسانی و دسترسی افراد بیشتر به برق وجود دارد در حوزه‌های مالی، اقتصادی، تکنیکی و ظرفیتی تقسیم می‌شوند. همچنین موانع سیاستی و نهادی در این میان به چشم می‌خورند. اول از همه هزینه‌های بالای سرمایه‌گذاری و عملیاتی کردن تولید و عرضه برق سر راه توسعه برق‌رسانی به افراد بیشتر قرار دارد. در طبقه دوم، ظرفیت‌های تکنیکی و مدیریتی برای طراحی و اجرای سیستم‌های برقی و همچنین کارا ساختن این سیستم‌ها به عنوان یک مانع مهم مطرح است. مانع سوم، مناسب نبودن چارچوب سیاستگذاری و اثربخشی نهادهای مسوول برای اجرای خط‌مشی‌هاست که تمرکز این گزارش روی همین مانع است.
برق به خودی خود تقاضا ندارد بلکه مردم از برق برای انجام کارهای دیگرشان استفاده می‌کنند؛ کارهایی که اگر اجرای آنها نیاز به برق نداشت دیگر نیازی به این انرژی نبود. می‌توان شش نوع مختلف از کارهایی را که اجرای آنها به برق نیاز دارد این‌گونه برشمرد: ۱- روشنایی، پخت و پز، گرمایش، سرمایش، ارتباطات و اطلاعات و کسب درآمد. برای اینکه این شش نوع کار بتوانند با استفاده از انرژی برق قابل اجرا باشند، نه‌تنها عرضه برق باید وجود داشته باشد بلکه ابزارهای مورد نیاز برای برق‌رسانی نیز باید وجود داشته باشند. این گزارش به طور خاص به اقتصاد سیاسی عرضه برق می‌پردازد.
نقصان‌های بازار سیاسی
طبیعت ارتباط میان سیاستمداران و شهروندان تعیین می‌کند که شهروندان تا چه حد سیاستمداران را مورد حسابرسی قرار دهند و در گرفتن خدمات عمومی از آنها موفق باشند. زمانی که میان ارتباط شهروندان و سیاستمداران نقصان وجود داشته باشد، اثربخشی و کارایی خدمات‌رسانی عمومی کاهش خواهد یافت و تخصیص منابع نیز به سمت و سوی خاص منحرف می‌شود. در حوزه توزیع برق، این نقصان می‌تواند به معنای سرمایه‌گذاری برای تولید و عرضه برق در مناطقی که نهایت کارایی را ندارند، اختصاص منابع به افرادی که از رانت برخوردار هستند، تاکید روی زیرساخت‌های موجود به‌جای توجه به قابلیت اتکا به آنها، قانونگذاری ضعیف و در کل مصرف نادرست منابع باشد.
محققان نشان داده‌اند که در کشورهایی که سیستم‌های سیاسی دموکراتیک هستند و تکثر نهادهای قدرت وجود دارد، عمده برق‌رسانی به مردم انجام می‌شود. در عوض در کشورهایی که به صورت دیکتاتوری مدیریت می‌شوند، غالب برقی را که از سوی دولت عرضه می‌شود، صنایع استفاده می‌کنند. در جایی که ذی‌حسابی و پاسخگویی نهادهای سیاسی وجود ندارد و کسی دولت را در حوزه عرضه برق و نحوه آن بازخواست نمی‌کند، هم از عرضه برق به گروه‌های ویژه و هم تخصیص سوبسیدها برای مقاصد سیاسی استفاده می‌شود. بخش عمده‌ای از این نتایج حاصل بررسی‌های انجام‌گرفته در کشورهای آسیای جنوبی است و دلیلش نیز این است که کشورهای آسیای جنوبی هم تجربه طولانی در برق‌رسانی دولتی به مردم و هم کیفیت ضعیف حکمرانی دارند.
نتایج تعدادی از مطالعات نیز نشان می‌دهد که ارائه خدمات برق در تعدادی از کشورها در تسخیر نخبگان سیاسی این کشورهاست. برای مثال در هند کشاورزان نسبتاً ثروتمندی که لوله‌کشی آب برای کشاورزی خود دارند در گروه‌های ذی‌نفع قدرتمند عضویت دارند و اغلب تاثیر معناداری بر قانونگذاری دولت دارند و از همین‌رو دسترسی بسیار خوبی به برق پیدا کرده‌اند به طوری که می‌دانند هر اتفاقی هم بیفتد برق آنها تامین می‌شود.
همچنین در هند دسترسی به برق با توجه به لایه‌های اجتماعی و اصناف مختلف متفاوت است. به طوری که مثلاً در ایالت بیهار (Bihar) مسلمانان و قبیله‌های خاص بخش ضعیف‌تر جامعه در نظر گرفته می‌شوند اما تاثیر سیاسی مسلمانان به‌رغم اینکه جزو قشر ضعیف به حساب می‌آیند باعث شده است که دسترسی خوبی به برق داشته باشند اما این دسترسی برای مردمان روستایی و قبیله‌های خاص که قدرت سیاسی ندارند وجود ندارد. این نشان می‌دهد که سیاست تا چه حد در دسترسی به نیازهای اقتصادی از جمله برق اهمیت دارد.
در هند بسیاری از سیاستمداران سعی می‌کنند با دادن برق یارانه‌ای یا مجانی به اقشار و اصناف مختلف حمایت سیاسی آنها را برای خود نگه دارند. همچنین ذکر شده است که سطح این یارانه‌ها یک‌سال قبل از انتخابات به شدت افزایش می‌یابد. در واقع سیاستمداران در کشورهای در حال توسعه از ابزار یارانه برای جذب رای آنها استفاده می‌کنند و این کار را درست قبل از انتخابات انجام می‌دهند. همچنین ذکر شده است که در هند، سیاستمداران قبل از انتخابات برای اینکه رای خود را از دست ندهند بیش از پیش از تخلفاتی که در حوزه برق اتفاق می‌افتد چشم‌پوشی می‌کنند. تحت این شرایط متخلفان به این نتیجه می‌رسند که بهتر است به همین سیاستمداری که زمامدار امور است رای دهند تا بتوانند به تخلفات خود ادامه دهند.
در یک‌سال در ایالت پنجاب هند، سیاستمداران برای اینکه انتخابات کنگره را ببرند اعلام کردند به کشاورزان دارای مساحت مشخصی زمین، برق مجانی می‌دهند. همچنین در نپال تعرفه‌های برق با توجه به قواعد اقتصادی و با هدف کارایی تعیین نمی‌شوند بلکه بر اساس منافع سیاستمداران تعریف می‌شوند که اغلب به نفع ثروتمندان و نخبگان عمل می‌کنند و فقرا را در نظر نمی‌گیرند. یکی از پیامدهای اینکه یارانه‌ها تحت تاثیر منافع سیاسی هستند در کشورهایی همچون هند، چین، اندونزی و پاکستان این است که تامین مالی نیروگاه‌های برق با مشکل مواجه می‌شود و نیروگاه‌ها منابع مالی خود را از دست می‌دهند بدون اینکه عایدی داشته باشند و توانایی بهبود دادن ساختار نیروگاه‌های برق این کشورها به شدت کاهش می‌یابد.
سطح انسجام خط‌مشی‌ها و پایش عملکرد
بین بخش‌های مختلف، مساله انسجام خط‌مشی‌ها و پایش عملکرد به نظر می‌رسد که اثر مشترکی در بحث محدود کردن یا بهبود بخشیدن رساندن برق به مردم دارد. انسجام خط‌مشی‌ها به این موضوع که آیا خط‌مشی‌ها قابل اجرا هستند یا خیر و واضح بودن قوانینی که برای اجرای آنها وجود دارند اشاره دارد. در واقع منظور از انسجام خط‌مشی‌ها، قوی بودن چارچوب قانونگذاری است.
همچنین اینکه این خط‌مشی‌ها بتوانند به صورت عمودی به اجرا درآیند (به این معنا که تخصیص مالکیت و تقسیم وظایف بین لایه‌های مختلف به درستی و به صورت کارا انجام شود) و به صورت افقی نیز اجرا شوند (بدین معنا که بخش‌های مختلف بتوانند در کنار یکدیگر به درستی عمل کنند). اینکه این کار تا چه حد درست انجام شود بستگی به پایش عملکرد دارد. در واقع اگر سیستم‌هایی که برای پایش عملکرد مورد استفاده قرار می‌گیرند در کل زنجیره تامین و توزیع برق به صورت کارا عمل کنند این پایش به درستی انجام می‌شود.
برق در تعریف خالص اقتصادی، یک کالای خصوصی است اما به دلیل اهمیتی که در توسعه کیفیت زندگی افراد دارد به عنوان یک کالای عمومی یا خدمت عمومی مورد بحث قرار می‌گیرد.
این از آنجا نشات می‌گیرد که برق به طور طبیعی یک انحصار یکجانبه است و هزینه ورود به بازار آن بسیار زیاد است و اینکه ارزش آن برای مصرف‌کنندگان از نقشی که در زندگی آنها ایفا می‌کند و باعث می‌شود بتوانند بقیه فعالیت‌هایشان را انجام دهند، می‌آید.
یکی از پیامدهای چنین چیزی این است که اگرچه از نقطه‌نظر اجرایی راحت است که گروه‌هایی را که در اصلاح روند تولید و توزیع برق فعالیتی نمی‌کنند حذف کرد اما در عمل چنین چیزی مشکل‌تر است و زمانی که جوامع فقیرتر هستند چنین حرفی (مشکل‌تر بودن) می‌تواند درست باشد. در نتیجه انگیزه برای ارائه و نقش‌آفرینی در اقدامات جمعی اصلاح‌کننده به طور معناداری کاهش می‌یابد.
ارسال نظر