یک بام و دو هوا
بررسی سیکل معیوب واگذاری شرکت‌های توزیع برق در گفت‌وگو با محمودرضا حقی‌فام
شرکت‌های توزیع از چه زمانی و با چه سازوکار و اهدافی آغاز به کار کردند؟
از چند دهه قبل این شرکت‌های برق منطقه‌ای بودند که ماموریت‌های تولید، انتقال و توزیع برق در کشور را به عهده داشتند و تحت یک مدیریت منسجم در توانیر به فعالیت مشغول بودند. از دهه ۷۰ و بعد از انقلاب، سازوکار عملیات برق‌رسانی با تحولاتی همراه شد و به دلیل مواجهه با مشترکان بسیار زیاد در این بخش، سطح سرویس‌دهی صنعت برق گسترش یافت. این روند باعث شد ایران در زمره کشورهایی قرار بگیرد که دارای صنعت برق بزرگی بود. سیاستگذاران این صنعت در ادامه برای اینکه بتوانند مدیریت بهتری داشته باشند، به این نتیجه رسیدند که سطوح پایین‌تر از ۲۰ کیلوولت را به عنوان شرکت‌ها و شبکه‌های توزیع تعریف کنند و برای مدیریت آن یکسری شرکت‌ها ثبت شد تا مدیریت این شبکه‌های توزیع را که در داخل شهرها قرار داشتند بر عهده بگیرند. این موضوع آغاز تاسیس شرکت‌های توزیع در کشور بود. طبق قانون برای هر کدام از شرکت‌های توزیع محدوده جغرافیایی تعیین شد. این شرکت‌ها طبق قانون «استقلال» قرار بود توسط سهامدارانی تشکیل شود که در چارچوب این فرآیند محدودیت‌هایی مانند عدم اختصاص بیش از پنج درصد به سهامداران نیز در آن تعریف شده بود. مزیت این قانون از این لحاظ بود که هیچ سهامداری نمی‌توانست تسلط کاملی بر این شرکت‌ها داشته باشد و همین موضوع به شکل‌گیری شرکت‌های واقعی خصوصی کمک قابل توجهی کرد. این شرکت‌ها در ابتدای فعالیتشان اموال بخش توزیع را واگذار نکردند و به عنوان شرکت‌های بهره‌بردار با اموال دولت خدمات‌رسانی خود را انجام می‌دادند. اما بعد از چند وقت قراردادهایی طراحی شد که ناظر این قراردادها برق‌های منطقه‌ای قبلی بودند. این قرارداد که میان برق‌های منطقه‌ای و شرکت‌های توزیع منعقد شد باعث شکل‌گیری ارتباط میان شرکت‌های بهره‌بردار و برق‌های منطقه‌ای شد. اما این سازوکار در بلندمدت با تغییراتی مواجه شد. متولیان صنعت برق بر این باور بودند که بهتر است دارایی‌ها را به شرکت‌های توزیع سپرد، زیرا مجموعه‌های دولتی از نگهداری اموال و حساب و کتاب نجات پیدا می‌کنند و در نهایت مدیریت مناسب‌تری انجام می‌شد. بنابراین اموال به شرکت‌های توزیع واگذار شد. اما با این تصمیم، دو اتفاق رخ داد. نخست اینکه نظام و ساختاری که برای سهامداری طراحی شده بود محقق نشد و عملاً سهام بین دو مجموعه صبا و توانیر تقسیم شد. در این میان توانیر هم برای اینکه حاکمیت خود را روی شرکت‌های توزیع حفظ کند، از سهام ممتاز استفاده کرد. این اتفاق با وجود اینکه سهولت قابل‌توجهی در مجموعه صنعت برق پدید آورد، اما باعث ایجاد انحراف در خصوصی شدن شبکه‌ها و شرکت‌های توزیع شد. این در حالی است که با وجود واگذاری بیش از ۵۰ درصد سهام این شرکت‌ها به یک نهاد غیردولتی به دلیل اینکه توانیر همچنان حاکم بر این شرکت‌ها بود و مدیرعامل و اعضای هیات‌مدیره آنان را تعیین می‌کرد، عملاً قالب این شرکت‌ها خصوصی بود اما رفتارشان خیلی در چارچوب یک شرکت خصوصی قرار نمی‌گرفت. در نتیجه مجموعه‌ای شکل گرفت که به نوعی رفتارهای دولتی از خود بروز می‌داد؛ به طوری که در حال حاضر یکی از ایرادهایی که همواره در مورد شرکت‌های توزیع مطرح می‌شود، نامشخص بودن ماهیت این شرکت‌هاست. این ابهام از آنجا قوت می‌گیرد که آیا شرکت‌های توزیع یک شرکت خصوصی هستند که مستقل از قوانین دیوان محاسبات، سازمان بازرسی و نظایر آن کار خود را انجام می‌دهند یا واقعاً دولتی هستند که ما باید با آن رفتار دولتی داشته باشیم؟ بنابراین می‌توان گفت مجموعه‌ای را با دست خود احداث کرده‌ایم که ماهیت متغیر و دینامیکی دارد.
به گفته شما ابهام در ماهیت شرکت‌های توزیع ریشه بسیاری از وقوع چالش‌های فعلی این شرکت‌هاست. این موضوع چه معضلاتی را ایجاد کرده است؟
ایراد بزرگی که ایجاد شد این بود که ذی‌نفعان این مجموعه نمی‌دانستند طرف حسابشان کیست و با چه ماهیتی روبه‌رو هستند. طبیعتاً در درازمدت زمانی که ماهیت روشن نباشد، می‌تواند موجب یکسری رفتارهای نامناسب اقتصادی میان این شرکت‌ها با مردم و پیمانکاران برق شود. بنابراین مهم‌ترین اشکالی که اکنون وجود دارد این است که ساختار شرکت‌های توزیع در وضعیت نامعلومی قرار دارد، اما اتفاق دیگری که افتاد در زمان واگذاری اموال بود. در پروسه واگذاری اموال، قرارداد اجاره به شرط تملیک با این شرکت‌ها منعقد شد. زمانی که این قرارداد بسته شد قرار براین بود که اموال را اجاره بگیرند و به جای آن پول پرداخت کنند. اما اگر واقعاً شرکت توزیع خصوصی بود باید نرخ خدمات توزیع تعیین می‌شد و بابت کار توزیع برق، دولت هزینه‌ها را متقبل می‌شد. این در حالی است که این روند به درستی انجام نشد و در این میان شرکت‌ها نیز اجاره‌های خود را مطابق با روال قراردادی پرداخت نکردند. این موضوع باعث شد از ابتدای سال ۹۶ اقاله قراردادهای اجاره به شرط تملیک ثبت شده و این شرکت‌ها به شرکت‌های بهره‌بردار تبدیل شوند. به این معنا که اموال دوباره به دولت برگشت. زمانی که اموال به دولت بازگردانده شد شرکت‌ها هم به سال‌هایی برگشتند که این شرکت‌ها فقط بهره‌بردار بودند.
شرایط شرکت‌های توزیع در حال حاضر چگونه است؟
اکنون وضعیتی که ما با آن برخورد می‌کنیم، وضعیت یک شرکت بهره‌بردار است با اموال بسیار گسترده که نظام حسابداری دقیقی هم برای کنترل این اموال در مجموعه توانیر در وجود ندارد. به عبارت دیگر، نه توانیر و نه برق منطقه‌ای اطلاعات این اموال را به صورت دقیق و جزئی در اختیار ندارند و قرار بر این بود که این کار را دفاتر شرکت‌های توزیع ثبت و در آنجا رتق و فتق کنند. شرکت‌های توزیع نیز در واقع دینامیک وسیعی دارند، به طوری که هرروز در حال نصب تجهیزات هستند و طبیعی است ممکن است حتی نگهداری این اموال در آینده در دولت به راحتی اتفاق نیفتد. زیرا اینها در واقع اموال دولتی به شمار می‌روند و هرگونه دخل و تصرف در اموال دولتی، فرآیند پیچیده‌ای دارد. بنابراین می‌توان گفت اولین چالش بسیار بزرگی که صنعت برق در این دوره گذار با آن روبه‌رو است، نامشخص بودن یک مدل روشن برای ادامه راه صنعت توزیع است، زیرا اکنون با یک پیچیدگی بسیار بزرگ مواجه هستیم و متاسفانه با وجود اینکه سال ۹۴ واگذاری اموال به معنی واقعی کلید خورد تا مقدمات ایجاد تغییر در سیستم‌ها فراهم شود، اما هنوز در این مسیر اتفاق خاصی نیفتاده و وزارت نیرو نقشه راه و سندی برای ادامه این راه منتشر نکرده است. این موضوع به این معناست که ماهیت شرکت‌های توزیع هنوز هم روشن نشده است، اما به دلیل اینکه در یک فضای انتزاعی قرار نداریم و تمام شرکت‌ها در حال سرویس‌دهی به مردم هستند، به ناچار نمی‌توانیم کار را متوقف کنیم و بگوییم سر فرصت، این گره‌ها را باز خواهیم کرد. بنابراین با همین سیستم و ساختار باید جوابگوی اقتصاد معیوب برق، مشکلات ارزی، پیمانکاران، تاثیرات تحریم و... بود. پس می‌توان گفت صنعت برق، شرایط سختی را پیش رو خواهد داشت و به‌زعم من بدون هماهنگی نهادهای خارج از وزارت نیرو مانند سازمان بازرسی، مجلس، سازمان برنامه و بودجه و به نوعی کل مجموعه‌ها نمی‌توان به این چالش‌ها سروسامانی داد. این در حالی است که اگر این چالش‌های ریشه‌دار حل می‌شد، بسیاری از مسائل و دست‌اندازهای دیگر به طور خودکار حل و فصل می‌شد.
وزارت نیرو برای برون‌رفت از این چالش‌ها چه تدابیری را در دستور کار قرار داده است؟
اکنون در مجموعه صنعت برق، توانیر هم نقش حاکمیتی، رگولاتوری و هم نقش سهامداری را در بسیاری از مواقع در بخش توزیع بازی می‌کند. این دو موضوع کاملاً با یکدیگر در تناقض هستند. بنابراین نقش رگولاتوری با نقش سهامداری نباید یکجا جمع شود. زمانی که در مورد تعرفه‌ها و هزینه‌های دیگر در صنعت برق صحبت می‌شود باید این دو ماموریت از یکدیگر تفکیک شوند.
به نظر شما این معضلات را چگونه باید از سر راه صنعت برق برداشت؟
اکنون شرکت‌های توزیع ما چند مساله دارند. نخست اینکه شبکه‌هایشان فرسودگی زیادی دارند. دلیل این فرسودگی‌ها هم این است که دولت هزینه استهلاک را به شرکت‌های توزیع نداده و عملاً این پول تزریق نشده است. در واقع اکنون تزریق پولی که به شرکت‌های توزیع صورت می‌گیرد تنها در این حد است که این شرکت‌ها هزینه‌های جاری خود را پرداخت کنند. این روند باعث شده نه‌تنها از شبکه موجود بهره‌برداری حداکثری صورت بگیرد، بلکه شبکه‌هایی با کابل‌های ۵۰ساله روغنی را روی دستمان گذاشته است. در حالی که این کابل‌ها باید سال‌های بسیار دور تعویض می‌شدند. حال اگر بخواهیم فرسودگی‌های بسیار زیاد در شبکه‌های برق کشور را درست کنیم به منابع مالی بسیار بالایی نیاز خواهیم داشت. چالش دوم، بیکاری و افزایش فشار به این شرکت‌ها برای استخدام نیرو است. در نتیجه با انباشتگی نیرو در بسیاری از بخش‌ها روبه‌رو شده‌ایم و این انباشتگی باعث شده عملاً هزینه‌های جاری صنعت برق افزایش یابد. این هزینه‌ها باعث شده حتی منابعی که برای سرمایه‌گذاری در سیستم در نظر گرفته شده است، به سمت هزینه‌های جاری مانند پرداخت حقوق نیروهای کار سوق داده شود. زیرا تعداد آنها با افزایش چشمگیری مواجه شده و از سوی دیگر حتی نمی‌توان حقوق مناسبی به نیروها داد و این موضوع انگیزه‌ها را نیز کاهش داده است. در ادامه این مشکلات اتفاق دیگری که افتاده این است که با کمبود منابع حتی در بخش تامین هزینه‌های جاری نیز مواجه شده‌ایم.
این موضوع تا چه حد به شرکت‌های توزیع آسیب می‌رساند؟
زمانی که شرکت توزیع با محدودیت منابع مالی روبه‌رو است، اگر در منابع سرمایه‌ای کاهش وجود داشته باشد به این معناست که بسیاری از پروژه‌ها اصلاً شروع نمی‌شوند. بنابراین ما یک بیکاری مزمن را به صنعت خصوصی توزیع تحمیل می‌کنیم. ادامه این روند باعث می‌شود سطح سرویس‌دهی مطمئن به مردم هم کاهش پیدا کند. زیرا زمانی که پروژه‌ها اجرا نمی‌شود، متقاضیان در نوبت قرار می‌گیرند و ممکن است درگیر خاموشی و افت ولتاژ شوند. دلیل عمده آن هم این است که دولت منابع مالی مورد نیاز را برای این بخش فراهم نکرده و رفتار این شرکت‌ها را رفتار خصوصی نکرده است. یعنی این شرکت‌ها بارها نیرو اضافه کردند و اصلاً به این موضوع توجهی نشده که این شرکت‌ها ایجاد شده‌اند تا به مشترکان سرویس دهند نه اینکه با فشار جذب نیرو مواجه شوند، اما اتفاق بدتری که افتاده این است که ما با افزایش بدهی به پیمانکاران حتی برای پروژه‌های موجود مواجه شده‌ایم.
بدهی به پیمانکاران چرا روزبه‌روز در حال افزایش است؟
منابع مالی برای بخش سرمایه‌ای، بیشتر از محل پول انشعاب گرفته می‌شود. اما این هزینه‌ها به‌خصوص با توجه به نرخ تورم در ارقام پایینی باقی مانده و عملاً میان آن چیزی که شرکت توزیع برای برق‌رسانی هزینه می‌کند با آن چیزی که از مردم دریافت می‌شود همخوانی وجود ندارد. تفاوت قیمتی که حداقل بین دو تا سه برابر برآورد می‌شود. برای برون‌رفت از این چالش شرکت توزیع باید به سمت افزایش هزینه انشعاب حرکت کند، اما مراجع مربوطه برای اصلاح نرخ انشعاب رضایتی ندارند. نتیجه این شده که شرکت‌های توزیع در فشار مضاعف و دوجانبه قرار گرفته‌اند و حتی در گیرودار این فشارها، رفتارهای پرخطر اقتصادی از خود نشان می‌دهند.
مدتی است که تغییر نظام تعرفه‌ای در کانون توجه فعالان صنعت برق قرار گرفته است. شما در این مورد چه نظری دارید؟
نظام تعرفه‌ای کشور، نظامی است که متاسفانه در چارچوب آن یارانه به بخش انرژی به صورت وسیعی مرسوم است، در حالی که این ساختار تعرفه‌ای یارانه‌محور در کمتر کشوری وجود دارد. مطالعات انجام‌شده نشان می‌دهد قیمت برق با خارج کردن تورم سالانه رسمی نسبت به اوایل انقلاب تاکنون سیر نزولی داشته است. به عبارت دیگر در ایران، انرژی عملاً با نرخ بسیار ناچیزی به مردم داده می‌شود. این موضوع باعث شده عادت‌های مصرف مردم کاملاً بر هم خورد. مطابق با آمارها از ابتدای سال، متوسط نرخ هر کیلووات ساعت برق خانگی ۶۶۸ ریال و متوسط نرخ هر قبض دوماهه خانگی نیز ۳۴۲۳۴۱ ریال است. حال در کشور یک خدمات را نام ببرید که ۲۴ساعته در اختیارتان باشد و بابت آن ۳۴ هزار تومان در طول دو ماه پرداخت کنید. اما به نظر شما اگر این رقم به ۵۰ هزار تومان افزایش یابد آیا اتفاق عجیبی خواهد افتاد؟ این در حالی است که با همین افزایش قیمت جزئی، می‌توان مطالبات ۷۰ درصد از پیمانکاران را پرداخت کرد. اما فضایی ایجاد کرده‌ایم که وقتی می‌گوییم ۳۴ هزار تومان را ۲۰ درصد افزایش دهیم که معادل شش هزار تومان می‌شود، همه اعتراض می‌کنند. اما تا کی نمی‌خواهیم با مردم شفاف صحبت کنیم؟ مردم باید بدانند با حفظ سیاست‌های محافظه‌کارانه و اجرای آنها، عده زیادی از فرزندان خودمان، بیکار و بسیاری از صنایع نابود می‌شوند و تعداد زیادی از متخصصان و تحصیل‌کرده‌ها را با دست خودمان به کشورهای دیگر راهی می‌کنیم. نتیجه این رفتارها این شده که ۱۵ درصد از مشترکان برق کشور، نزدیک به ۵۰ درصد مصرف در شبکه برق را از آن خود کرده‌اند. دلیل این پرمصرفی هم به این موضوع بازمی‌گردد که وقتی کالایی به مردم ارزان داده می‌شود، رفتارشان نیز با تغییراتی مواجه خواهد شد. در تابستان امسال ۲۴ هزار مگاوات یعنی ۴۰ درصد از مصرف برق کشور تنها به بارهای سرمایشی اختصاص داشت. در حالی که اگر مردم دو درجه از دمای کولرها کم می‌کردند منافع زیادی را نصیب کشور می‌کردند. به عبارتی ما از سیگنال قیمتی نه برای مدیریت مصرف و نه شکوفایی صنعت برق بهره نبرده‌ایم.
پیشنهاد شما برای برون‌رفت از مشکلات اقتصادی در صنعت برق چیست؟
صنعت برق در بخش تولید، بازار برق را راه انداخته است که عملاً قیمت برق تولیدی در یک فرآیند عرضه و تقاضا تعیین می‌شود، ولی در بخش مصرف هنوز هم قیمت‌ها تکلیفی هستند و این یعنی عدم توازن در درآمد و هزینه‌های صنعت برق که البته اجرای تبصره ۱۴ قانون بودجه نیز این مشکلات مالی را دوچندان کرده است. راه‌حلی که به ذهن متولیان نیرو رسیده و در حال حاضر روی آن کار می‌کنند این است که نرخ خدمات توزیع و نرخ خدمات انتقال توسط شورای اقتصاد تصویب شود و بعد با نرخ خدمات، حق‌العمل شرکت‌های برق برای انتقال انرژی پرداخت شود. روندی که اکنون وجود دارد این است که تولیدکننده با قیمت‌های واقعی به بازار ورود می‌کند، اما از آن طرف در بخش مصرف، قیمت بسیار پایین تکلیفی از مشترکان دریافت می‌شود. در این شرایط نه می‌توان پول تولید و نه هزینه‌های شرکت‌های انتقال و توزیع را پرداخت کرد. سیاستگذاران در وزارت نیرو به دنبال آن هستند که خود را از این بین بیرون بکشند و بگویند مصرف‌کننده و تولیدکننده در بازارهایی مانند بازار برق و بورس، معاملات خود را انجام دهند و در این میان هزینه انتقال و توزیع را بدهند. این منطق اگر اجرا شود، نیروگاه‌ها به جای اینکه از ما پول بخواهند، مستقیماً از مصرف‌کننده می‌خواهند. بنابراین در حوزه اقتصاد، صنعت برق باید از مراودات مربوط به معاملات بین تولید و مصرف خارج شده و تنها هزینه انتقال و توزیع را دریافت کند. مثلاً در برخی کشورها که نمی‌خواهند نیروگاه‌های اتمی را خاموش کنند، قیمت برق را برای مصرف‌کننده حتی منفی می‌دهند. در این شرایط تولیدکننده به متقاضیان برق می‌گوید اگر از من خرید کنید نه‌تنها پولی نمی‌گیرم، بلکه مقداری هم پول می‌دهم. در این سیستم‌ها انتقال‌دهنده برق کاری به نوع توافق میان تولید و مصرف نخواهد داشت. این مدل چیزی است که به نظرم باید در صنعت برق ایران اجرایی شود.
ارسال نظر