دستاورد ارزشمند

عکس: سعید عامری

در این زمینه در چهار سال گذشته بانک مرکزی با جدیت وارد این عرصه در جهت ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی شد. با توجه به پایان یافتن ساماندهی موسسات مالی غیرمجاز و تعیین تکلیف بخش قابل توجهی از سپرده‌گذاران در این موسسات، با اکبر کمیجانی قائم‌مقام بانک مرکزی به گفت‌وگو پرداختیم. او ضمن تبیین دلایل و ریشه‌های شکل‌گیری بازار غیرمتشکل پولی و گسترش آن، رویکردها، اقدامات و تجارب بانک مرکزی در برخورد با موسسات اعتباری غیرمجاز را طی این گفت‌وگو تشریح می‌کند. کمیجانی می‌گوید: «بانک مرکزی متناسب با وضعیت ترازنامه هر یک از موسسات اعتباری غیرمجاز، روش‌های متفاوتی را برای حل‌وفصل مشکلات موسسات اعتباری غیرمجاز در پیش گرفت. در صورتی که شرایط مالی و ترازنامه‌ای این موسسات مساعد و مناسب بود، بانک مرکزی در سال‌های گذشته نسبت به اعطای مجوز فعالیت بانک یا موسسه اعتباری برای آنها اقدام می‌کرد و در بعضی موارد حسب کیفیت اطلاعاتی و همچنین وضعیت ترازنامه‌ای آنها، از روش ادغام استفاده می‌کرد.

قاعدتاً برای موسساتی که وضعیت ترازنامه‌ای نامناسب و شرایط ناپایداری را دارند، روش انحلال باید به‌کار گرفته شود.» قائم‌مقام بانک مرکزی همچنین تصریح می‌کند: «در طول سال‌های اخیر، پیگیری‌های مجدانه‌ای که از سوی بانک مرکزی و همکاری سایر نهادهای مرتبط برای ساماندهی و توقف فعالیت موسسات غیرمجاز صورت گرفته و الزامات قانونی و اقدامات پیشگیرانه‌ای نیز در قوانین بالادستی نظیر برنامه ششم توسعه و احکام دائمی برنامه‌های توسعه برای جلوگیری از شکل‌گیری و گسترش این موسسات تدوین شده است، پتانسیل رشد مجدد این موسسات را به حداقل رسانده است.» در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید.

دلایل ظهور و گسترش موسسات اعتباری غیرمجاز در اقتصاد ایران چه بوده است؟

سابقه بازار غیرمتشکل پولی را باید در به وجود آمدن شرکت‌های مضاربه‌ای در دهه ۶۰ و شکل‌گیری پیامدهای گسترده اقتصادی و اجتماعی آن جست‌وجو کرد. پس از آنکه برنامه سوم توسعه در ماده ۹۸ خود تاسیس بانک‌های غیردولتی را مجاز اعلام کرد، بانک‌های خصوصی وارد فعالیت‌های بانکداری شدند؛ لیکن هنوز بازار قدرتمندی از موسسات غیرمجاز وجود نداشت تا اینکه، بانک مرکزی در بهمن ۱۳۸۳ با ارائه لایحه‌ای به مجلس شورای اسلامی، ‌«قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی» را به تصویب رساند. پس از روی کار آمدن دولت نهم، مجلس شورای اسلامی طی مباحث فراوان، قانون منطقی کردن نرخ سود تسهیلات بانکی را به تصویب رساند که نتیجه آن تشدید سرکوب مالی و به وجود آمدن عدم توازن در بازار رسمی پول بود. این قانون با جهت‌گیری کاهش نرخ سود تسهیلات بدون توجه به مولفه بسیار مهم نرخ تورم، زمینه‌های ظهور و گسترش موسسات اعتباری غیرمجاز را فراهم آورد.

به جرات می‌توان گفت که نیمه دوم دهه ۸۰، شرایط بسیار مناسبی بود تا بسیاری از نهادهای نظامی، بنگاه‌های بزرگ، شهرداری‌ها، بنیادهای تعاون و‌‌... وارد فعالیت‌های مالی شده و بدون کنترل بانک مرکزی اقدام به تجهیز و تخصیص منابع کنند؛ به نحوی که از پایان دهه ۸۰ تاکنون، علاوه‌بر اینکه توازن منابع و مصارف بخش رسمی بازار پول به دلیل وجود بازار غیرمتشکل پولی مخدوش شد، اقدامات سیاستگذار پولی در زمینه مدیریت بازار پول نیز کم‌اثر یا حتی در برخی موارد بی‌اثر شد.

پیامدهای منفی فعالیت موسسات اعتباری غیرمجاز در بازار پولی و اقتصادی کشور چه بوده و توقف فعالیت آنها چه عوایدی برای اقتصاد و مردم دارد؟

وجود موسسات مالی غیرمجاز از طرق مختلف می‌تواند کارکردهای وظایف نظام بانکی کشور را مختل کند. خلق نقدینگی خارج از کنترل بانک مرکزی و کاهش قدرت این بانک در اجرای سیاست‌های پولی مطلوب، عدم ارائه اطلاعات به مقام ناظر پولی و به‌تبع آن افزایش ریسک‌های مرتبط با فعالیت‌های بانکی و تهدید ثبات مالی از جمله ویژگی‌های مخرب مترتب بر فعالیت موسسات مالی غیرمجاز هستند. موسسات اعتباری غیرمجاز به دلیل عدم رعایت الزامات نظارتی بانک مرکزی و عدم پرداخت سپرده قانونی، هزینه تمام‌شده پول نازل‌تری دارند و از این محل قادر به پرداخت سودهای بالاتر به سپرده‌گذاران خود هستند و همین امر نیز باعث شده تا شرایط رقابت در بازار پول به نفع موسسات اعتباری غیرمجاز تغییر یابد. بالاتر بودن نرخ سود پیشنهادی موسسات اعتباری غیرمجاز، باعث خروج تدریجی سپرده‌ها از بانک‌های رسمی به سمت موسسات مزبور شده است.

این امر از یک‌سو کارایی ابزارهای سیاست پولی را کاهش داده و از سوی دیگر با ایجاد اخلال در جریان منابع - مصارف بانک‌ها، موجب افزایش اضافه برداشت بانک‌ها از منابع بانک مرکزی و بروز آثار پولی منفی ناشی از آن شده است. بدیهی است در شرایطی که اقتصاد کشور از ضعف شدید تامین مالی رنج می‌برد، مصرف سپرده‌های مردمی در مسیری غیر از آنچه مد نظر سیاستگذار کلان است، می‌تواند زمینه‌ساز اختلالات کلان در اقتصاد کشور شود. برای مثال تهاجم حجم قابل توجهی از نقدینگی تولید و انباشت‌شده در موسسات غیرمجاز به سایر بازارهای دارایی نظیر بازار ارز، طلا و مسکن می‌تواند به یکباره تمامی تلاش‌های سیاستگذار کلان اقتصادی در ایجاد آرامش در بازار دارایی‌ها را کم‌اثر یا حتی بی‌اثر کرده و از طریق ایجاد ناآرامی در این بازارها، موجب بروز آثار و تبعات اجتماعی و امنیتی در کشور شود. به وجود آمدن حجم گسترده‌ای از پدیده هجوم به این موسسات برای خروج سپرده که در یک سال اخیر در نظام پولی کشور مشاهده شد، گواه کاملی از آثار منفی فعالیت موسسات غیرمجاز بر مولفه‌های اقتصادی، اجتماعی و امنیتی جامعه است.

همچنین، موسسات مالی غیرمجاز به دلیل فعالیت‌های مغایر با موازین شرعی و قانونی نظیر پرداخت وام جدولی (وام مشروط به سپرده‌گذاری)، اعلام سودهای نامتعارف برای سپرده‌ها و تسهیلات، گسترش بستر فعالیت‌های متقلبانه و رانت‌جویانه در کشور (از قبیل تمرکز بر بازارهای دلالی وام و تسهیلات، احتکار کالا و ارز و...)، تشدید فساد سیستماتیک در کشور (به دلیل ایجاد زمینه‌های ارتشا)، خرید و فروش امتیاز تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه و نیز سوءاستفاده از منابع مردمی جذب‌شده نزد این موسسات برای مصارف شخصی، زمینه‌ساز گسترش فساد در نظام مالی کشور هستند.

رئیس کل بانک مرکزی اخیراً گفته است؛ اگر بانک مرکزی به موضوع ساماندهی غیرمجازها ورود نمی‌کرد قطعاً مشکلات و مخاطرات این‌گونه موسسات برای بازار پول گسترده‌تر می‌شد. با توجه به این امر در صورت عدم برخورد بانک مرکزی، ادامه فعالیت موسسات غیرمجاز چه تبعاتی برای سپرده‌گذاران آنها در پی داشت؟

می‌توان گفت که فعالیت موسسات اعتباری غیرمجاز به دلیل عدم رعایت اصول و ضوابط حرفه‌ای و تخصصی به‌ویژه در زمان کاهش تورم محکوم به شکست بود. عدم تعادل مزمن ترازنامه‌ای در این موسسات و فروافتادن در دام بازی پانزی۱ (عدم توان ایفای تعهدات)، آنها را به ناچار مجبور به ادای تعهدات پیشین خود از طریق ارائه پیشنهادات جذاب‌تر سپرده‌ای به سپرده‌گذاران ناآگاه یا سپرده‌گذارانی کرد که به‌رغم آگاهی و صرفاً به منظور کسب سودهای نامتعارف در این موسسات سپرده‌گذاری کرده بودند. بنابراین، به‌طور کلی می‌توان گفت هر چقدر زمان مواجهه با حباب مالی زودتر باشد، میزان زیان تحمیلی بر سپرده‌گذاران و به‌تبع آن کل اقتصاد کمتر خواهد بود. متاسفانه به دلیل عدم بروز صریح آثار منفی موسسات غیرمجاز بر اقتصاد کشور در نیمه دوم دهه ۸۰، بانک مرکزی در مواجهه با این موسسات تقریباً تنها بود و تلاش‌های این بانک برای رفع مشکل بازار غیرمتشکل پولی در آن زمان به نتیجه نرسید و این موسسات همچنان به گسترش بی‌رویه فعالیت‌های خود ادامه دادند، تا جایی که بر اساس برخی برآوردهای صورت‌گرفته، سهم سپرده‌های مردم نزد آنها از ۲۵ درصد نقدینگی کشور نیز فراتر رفت.

به جرات می‌توان گفت که این میزان از حجم نقدینگی، نه‌تنها دامی بزرگ برای از بین رفتن سپرده‌های مردمی بود، بلکه حجم بالای سپرده‌های موجود در نزد موسسات اعتباری غیرمجاز به آنها این امکان را می‌داد که از طریق ارائه نرخ‌های بسیار بالاتر از نرخ‌های مصوب شورای پول و اعتبار، روند سیاستگذاری پولی کشور را نیز تخریب کنند. بدیهی است اگر مجدداً اقدامی بر رفع این مشکل بزرگ انجام نمی‌شد، آینده بسیار مبهم و نگران‌کننده‌ای برای نظام بانکی و حتی امنیت اقتصادی و ملی کشور متصور می‌بود. به‌طور خلاصه می‌توان گفت، در صورتی که بانک مرکزی با این موسسات برخورد نمی‌کرد، زیان تحمیل‌شده بر سپرده‌گذاران بسیار بیشتر از حال حاضر بود و به‌تبع آن هزینه‌های کل اقتصاد از قبیل افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی به نحوی بالا می‌رفت که آثار تورمی ناشی از آن و همچنین هزینه‌های امنیتی مترتب بر آن جبران‌ناپذیر می‌بود.

با اینکه موضوع ساماندهی موسسات غیرمجاز از اهداف اولیه و مهم بانک مرکزی در دوره اخیر بود، چرا این فرآیند حدود چهار سال (از 1392 تا 1396) طول کشید؟

شکل‌گیری و گسترش موسسات غیرمجاز و رسیدن سهم سپرده‌های آنها به 25 درصد از حجم نقدینگی در یک بازه زمانی بیش از 10ساله انجام گرفته است. از آنجا که در مقایسه با دوره زمانی ایجاد یک مشکل، مرتفع ساختن آن به مراتب زمانبرتر خواهد بود، فرآیند حل‌وفصل مشکلات کل بازار غیرمتشکل پول در یک دوره چهارساله را نمی‌توان چندان طولانی تصور کرد. چراکه شناسایی قریب به 5500 نهاد پولی فاقد مجوز شامل تعاونی‌های آزاد، تعاونی‌های صنفی، صندوق‌های قرض‌الحسنه، صرافی‌ها و شرکت‌های واسپاری که پیش از این حتی آمار صحیحی از تعداد فعالان و شعب آنها نزد نهادهایی که خود متولی اعطای مجوز به آنها بودند وجود نداشت و تبدیل و ادغام آنها در 14 موسسه مالی قابل مدیریت و کنترل، خود عاملی مهم در افزایش زمانبری تعیین تکلیف این موسسات به شمار می‌رفت که بانک مرکزی در کنار مسوولیت نظارت و کنترل حدود 21 هزار شعبه شبکه بانکی مجاز، این اقدام را در پروسه زمانی مناسب و قابل قبول انجام داد.

علاوه بر اینکه ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف درگیر در این مساله و همچنین ایجاد توافق میان همه نهادها در خصوص آثار منفی این موسسات بر اقتصاد و امنیت ملی کشور زمانبر است، مراحل مطالعاتی، فنی و اجرایی حل‌وفصل مشکلات موسسات غیرمجاز نیز نیازمند یک دوره زمانی میان‌مدت و بلندمدت بوده است. در عین حال، به منظور رفع همه مشکلات موسسات غیرمجاز رویکردهای مختلفی هم اتخاذ شد که از اعطای مجوز تا انحلال موسسه اعتباری غیرمجاز را در‌بر می‌گرفت. بدیهی است با توجه به اینکه پیش از این، حل‌وفصل معضلات موسسات مالی مشکل‌دار در ایران سابقه چندانی نداشت، نیاز بود که در هر یک از رویکردهای اتخاذ‌شده، ابتدا فرآیند حل‌وفصل در خصوص یک موسسه اعتباری غیرمجاز به‌صورت یک الگو انجام شود تا با شناسایی نقاط قوت و ضعف فرآیند ساماندهی، از بروز اشتباهات گذشته پرهیز شود. بنابراین در مجموع می‌توان گفت زمان صرف‌شده برای ساماندهی کامل بازار غیرمتشکل پولی، زمانی معقول و منطقی محسوب می‌شود.

چرا بانک مرکزی در دوره اخیر به منظور ساماندهی موسسات غیرمجاز، رویکرد انحلال را به جای ادغام در پیش گرفت؟

بانک مرکزی متناسب با وضعیت ترازنامه هر یک از موسسات اعتباری غیرمجاز، روش‌های متفاوتی را برای حل‌وفصل مشکلات موسسات اعتباری غیرمجاز در پیش گرفت. در صورتی که شرایط مالی و ترازنامه‌ای این موسسات مساعد و مناسب بود، بانک مرکزی در سال‌های گذشته نسبت به اعطای مجوز فعالیت بانک یا موسسه اعتباری برای آنها اقدام می‌کرد و در بعضی موارد حسب کیفیت اطلاعاتی و همچنین وضعیت ترازنامه‌ای آنها، از روش ادغام استفاده می‌کرد. قاعدتاً برای موسساتی که وضعیت ترازنامه‌ای نامناسب و شرایط ناپایداری را دارند، روش انحلال باید به‌کار گرفته شود.

آیا پتانسیل رشد مجدد موسسات اعتباری غیرمجاز در کشور وجود دارد؟ اگر بله، چگونه؟

در طول سال‌های اخیر، پیگیری‌های مجدانه‌ای که از سوی بانک مرکزی و همکاری سایر نهادهای مرتبط برای ساماندهی و توقف فعالیت موسسات غیرمجاز صورت گرفته و الزامات قانونی و اقدامات پیشگیرانه‌ای نیز در قوانین بالادستی نظیر برنامه ششم توسعه و احکام دائمی برنامه‌های توسعه برای جلوگیری از شکل‌گیری و گسترش این موسسات تدوین شده است، پتانسیل رشد مجدد این موسسات را به حداقل رسانده است. با این حال، باید توجه داشت که احتمال رشد و شکل‌گیری مجدد این موسسات همواره وجود خواهد داشت، اما بانک مرکزی با اتکا به تجربه ساماندهی کامل این موسسات همواره تلاش خواهد کرد با پایش و نظارت دقیق بازار پول و همچنین استفاده از ظرفیت‌های قانونی موجود و همراهی سایر نهادهای ذی‌ربط، این احتمال را به حداقل ممکن کاهش دهد.

برای جلوگیری از گسترش دوباره موسسات اعتباری غیرمجاز چه الزاماتی از سوی نهادهای مرتبط و جامعه بایستی رعایت شود؟

آنچه باعث تاثیرگذاری بالای سیاست‌های پولی در اقتصاد می‌شود استقلال مقام ناظر پولی در سیاستگذاری است. تجربه سال‌های گذشته در اقتصاد کشور نشان می‌دهد تعدد نهادهای قانونگذار و ارائه‌دهنده مجوز به موسسات مالی غیرمجاز، سنگ بنای شکل‌گیری و رشد این موسسات بوده که با ایجاد اختلال در سیاستگذاری پولی، آثار و پیامدهای جبران‌ناپذیری بر پیکره اقتصاد کشور وارد ساخته و مخاطرات امنیتی نیز به همراه داشته است. از این‌رو به نظر می‌رسد جلوگیری از ورود نهادهای غیرمرتبط به این عرصه در کنار افزایش استقلال مقام ناظر پولی و همراهی نهادهای قضایی و انتظامی، عامل اصلی بازدارندگی در خصوص گسترش موسسات غیرمجاز خواهد بود. کما اینکه در طول سال‌های اخیر عزم جدی نهادهای ذی‌ربط نظیر قوه قضائیه، قوه مقننه و نیروی انتظامی و هماهنگی‌های ایجاد‌شده در چارچوب مصوبه شورای عالی امنیت ملی، نقش بسزایی در یاری‌رسانی به بانک مرکزی در زمینه ساماندهی موسسات غیرمجاز داشته است. این همراهی و هماهنگی از طریق اصلاح و تدوین قوانین بازدارنده و پیگیری قضایی و انتظامی پرونده انحلال و ادغام موسسات غیرمجاز، نتایج مثبتی به همراه داشته و موجبات ساماندهی کامل آنها را فراهم آورده است.

همراه با این امر، با توجه به ساماندهی کامل موسسات غیرمجاز و همچنین افزایش آگاهی و بینش سپرده‌گذاران نسبت به بالا بودن مخاطرات سپرده‌گذاری در این موسسات، گرایش به افتتاح حساب نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی افزایش یافته است.در راستای مصوبه شورای عالی امنیت ملی در خصوص ساماندهی موسسات اعتباری غیرمجاز در سال ۱۳۹۴، بانک مرکزی اقدام به تدوین برنامه جامع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی در چهار گام شناسایی نهادهای پولی غیرمجاز، تعیین وضعیت نهادهای متقاضی مجوز، جلوگیری از فعالیت نهادهای غیرمجاز و انحلال و پیگیری حقوقی کیفری نهادهای غیرمجاز کرده و بر این اساس، به سرعت گام‌های مهمی در راستای ساماندهی موسسات مالی غیرمجاز برداشته شد. در حال حاضر در آخرین گام ساماندهی موسسات غیرمجاز، تشکیل کمیته نمایندگان سران سه قوه برای پرداخت مطالبات سپرده‌گذاران به اتکای دارایی‌های موسسات غیرمجاز، رفع مشکلات و مسائل موجود در خصوص این موسسات است که امید می‌رود این مراحل در نهایت شرایط مناسبی را برای حل‌وفصل مشکلات موجود فراهم کند.