فعالان بخش خصوصی ارزیابی کردند
تصویر صنعت برق در لایحه بودجه ۹۹
بودجه یکی از مهم‌ترین اسناد سیاست‌های مالی و اقتصادی بسیاری از دولت‌ها از جمله دولت ایران به‌شمار می‌رود. درجه اهمیت بالای این سند به این دلیل است که مهم‌ترین ابزار دولت برای تحقق سیاست‌های مالی و اقتصادی محسوب میشود و به نوعی چشم‌انداز یک سال اقتصاد کشور را پیش‌روی فعالان اقتصادی و تمامی عواملی که در ارتباط با مسائل اقتصادی فعالیت دارند قرار می‌دهد. جزئیات لایحه بودجه سال ۹۹ نشان می‌دهد بودجه کل سال آینده با رقمی بالغ بر ۴۸۴ هزار میلیارد تومان بسته شده است. اینکه در مفاد بودجه ۹۹ برای صنعت برق چه جزئیاتی گنجانده شده پرسشی است که در گزارش این هفته «دنیای‌اقتصاد» به آن پرداخته شده است. برای بررسی چند و چون وضعیت بودجه برق در سال آینده در گفت‌وگویی با پیام باقری، نایب‌رئیس هیات‌مدیره سندیکای برق ایران جزئیات آن زیر ذره‌بین قرار گرفته است.باقری نخستین نقد جدی به بودجه سال آینده را از این جهت وارد می‌داند که نظرات بخش‌خصوصی صنعت برق نه در جلسات کارشناسی و نه در جلسات اصلی تصمیم‌گیری تاثیرگذار نبوده است. هر چند به اعتقاد او همچنان این فرصت وجود دارد تا بخش‌خصوصی با حضور در جلسات مجلس و جلسات مرتبط در کمیسیون‌های تخصصی نظرات و ایده‌های خود را بیان کنند.
اما نقد جدی دوم این فعال اقتصادی به تمرکز سیاست‌گذاران در تخصیص منابع به نهادهای ذی‌ربط ارتباط دارد. او در این خصوص می‌گوید: سند مالی دولت (بودجه) شاید در ظاهر با تمرکز روی چارچوب تخصیص منابع به نهادهای ذی‌ربط برای اداره کشور و اقتصاد کشور بسته شده باشد، اما نکته‌ای که باید روی آن تمرکز بیشتری داشت این موضوع است که این سازوکار برای فعالان بخش‌خصوصی از جنبه اهمیت بالایی برخوردار است. دلیل آن هم بسیار روشن است؛ زیرا اقتصاد ما یک اقتصاد دولتی و نفت‌محور است و چنین اقتصادی بدون‌شک تمام کالبد بازیگران خود به‌ویژه بخش‌خصوصی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. نفوذ دولت در بخش اقتصاد کشور تاثیر گسترده و عمیقی روی فعالیت‌های بخش‌خصوصی به‌ویژه فعالان صنعت برق به‌عنوان یک بخش زیربنایی دارد. در این میان فضای کسب‌وکار هم در چنین شرایطی ملتهب خواهد شد و عمده‌ترین دلیل آن هم این است که دولت در یک فضای اقتصاد دولتی به‌عنوان خریدار و مصرف‌کننده نهایی در بسیاری از فعالیت‌ها به‌ویژه فعالیت‌های زیرساختی مانند برق، آب، راه و... به‌شمار می‌رود.به‌گفته نایب‌رئیس سندیکای برق ایران، پیمانکاران، مشاوران و سازندگانی که در این حوزه فعالیت دارند به توانمندی‌های دولت در استفاده از خدمات و محصولات تولید‌ی‌شان وابسته هستند. بنابراین کمبود منابع در بودجه تاثیر بسیار گسترده و عمیقی در فعالیت‌های اقتصادی مانند صنعت برق به‌جا خواهد گذاشت. این وابستگی باعث شده فعالان بخش‌خصوصی همواره به جزئیات بودجه توجه ویژه‌ای داشته باشند.
یکی دیگر از موضوعاتی که از سوی باقری مورد توجه قرار گرفت، روند بودجه‌نویسی طی سال‌های اخیر است. او در این‌باره معتقد است: همواره در بودجه با کسری‌های سیستماتیک مواجه هستیم. شاید دلیل اصلی این کمبود منابع، به‌نوعی به یک اشتباه تاریخی بازمی‌گردد. بودجه‌نویسی متاسفانه در کشور ما بر مبنای مصارف تعریف میشود نه بر مبنای منابع. طبیعتا برای اینکه دخل و خرج با یکدیگر همخوانی داشته باشند، نخستین اقدام برآورد منابع در اختیار است تا بتوان براساس آن مخارج را تنظیم کرد. اما روش بودجه‌نویسی در کشور ما کاملا برعکس این مکانیزم تعریف شده است. سیاست‌گذاران ابتدا مصارف را تبیین و سپس بر مبنای مصارف، منابع را تعریف می‌کنند. این روش به اعتقاد بسیاری از اقتصاددانان و تحلیلگران غیرواقعی و خوش‌بینانه است. باقری معتقد است در بودجه‌های گذشته و در بودجه سال ۹۹ هم این نگاه خوش‌بینانه دولت در حوزه درآمدها کاملا محسوس است. به‌عنوان مثال در بودجه ۹۹ درآمد کشور از محل فروش یک میلیون بشکه نفت در نظر گرفته شده است، حال اینکه بسیاری از کارشناسان تحقق این میزان فروش نفت را پیش‌بینی نمی‌کنند و دقیقا از همین نقطه کسری بودجه آشکار و نمایان میشود. به اعتقاد او این اشکال یک اشکال تاریخی در بودجه‌نویسی ماست و قدمت چندین ساله دارد. دلیل ظهور این ساختار در بودجه‌نویسی از آنجا نشات می‌گیرد که در گذشته منابع نفت سرشاری در کشور وجود داشت و همین موضوع باعث شده است هیچ‌گاه به منابع توجهی نشود و با وجود بروز بسیاری مشکلات از جمله تحریم‌ها این فرهنگ همچنان به قوت خود باقی بماند. باقری معتقد است این سازوکار یک کسری سیستماتیک در بودجه ایجاد می‌کند و این کسری به‌نظر می‌رسد در بودجه سال ۹۹ هم نمایان شود.
نایب‌رئیس سندیکای صنعت برق در ادامه به عواقب تعریف این ساختار پرداخت و گفت: کاهش بودجه عمرانی و در عین حال افزایش بودجه جاری مهم‌ترین آسیب چنین شیوه بودجه‌نویسی در کشور است و اقتصادمان را به یک اقتصاد نامتوازن بدل می‌کند و آثار خود را در پروژه‌های زیربنایی کشور از جمله صنعت برق خواهد گذاشت. به‌رغم اینکه باید هر سال متناسب با تقاضای ایجاد شده در صنعت برق، حدود ۵ هزار مگاوات نیروگاه جدید وارد مدار شود اما به‌دلیل کمبود منابع به‌طور متوسط در سال‌های اخیر رقمی برابر با ۲ هزار مگاوات وارد مدار شده است. این درحالی است که از یکسو توسعه پروژه‌های زیربنایی روند کاهشی و نزولی دارند و از سوی دیگر بدهی‌های دولت به بخش‌خصوصی در حوزه برق ایجاد شده و انباشت بدهی به وجود آمده است. نتیجه اینکه مسیر توسعه صنعت برق تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد و در نهایت با یک اقتصاد ناپایدار و متزلزل روبه‌رو خواهیم شد.
به عقیده باقری در عین حال روندی که در کاهش بودجه‌های عمرانی و افزایش بودجه جاری اتفاق افتاده است باعث بزرگ شدن بخش جاری و در نهایت بزرگ شدن دولت میشود؛ موضوعی که کاملا با جزئیات برنامه ششم توسعه در تضاد قرار می‌گیرد. او در ادامه برای عبور از این چالش می‌گوید: برای جبران این کمبود، یکی از اقداماتی که دولت در بودجه سال ۹۹ مدنظر قرار داده است رفتن به سمت بازار بدهی و انتشار اوراق است تا از طریق انتشار اوراق برای بدهی‌ها و تهاتر بدهی‌ها با مطالبات تدبیری اندیشیده باشد. البته این سیاست دولت نتایج خوبی به دست نیاورده و به نوعی انتقال بدهی‌ها به آینده و ایجاد تعهد برای دولت‌های بعدی را رقم زده است. این سیاست شاید برای برخی نهادهای شبه‌دولتی و شرکت‌های بزرگ کارکرد داشته باشد، اما طبیعتا برای شرکت‌های کوچک و متوسط کارکردی نخواهد داشت. زیرا اولا این اوراق نرخ تنزیل بسیار زیادی دارند و این نرخ تنزیل با جریان نقدشوندگی شرکت‌های کوچک و متوسط تناسبی ندارد؛ در عین حال شرکت‌های کوچک و متوسط چنین بدهی بزرگی ندارند که بخواهند بدهی‌هایشان را تهاتر کنند. به‌نوعی می‌توان گفت این روش کارآمد نیست. حال اینکه دولت قریب به دوسوم درآمدهای خود را از محل واگذاری دارایی‌های مالی از محل فروش این اوراق در نظر گرفته است؛ یعنی حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان. در صورتی که سقف انتشار اوراق در برنامه ششم توسعه ۵۰هزار میلیارد تومان است. به این معنا که از سقف برنامه در نظر گرفته شده هم بالاتر است و این موضوع نشان می‌دهد که دولت به نوعی برای آینده ایجاد تعهد می‌کند و ظاهرا هم دغدغه‌ای برای این مساله ندارد.
نایب‌رئیس سندیکای صنعت برق در ادامه به اشکالات این نوع بودجه‌نویسی اشاره کرد و گفت: اکنون شاهد این مساله هستیم که یا بسیاری از شرکت‌های کارفرمایی در مناقصات خود از مکانیزم‌های پرداخت مانند سیستم اوراق استفاده می‌کنند و این موضوعی است که مورد استقبال بخش‌خصوصی قرار نمی‌گیرد یا روش‌های دیگری مانند مشارکت عمومی- خصوصی در طرح‌های نیمه‌تمام استفاده میشود. امروز بالغ بر ۸۰ هزار طرح نیمه‌تمام در کشور وجود دارد که تا قبل از افزایش نرخ ارز حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان برای به اتمام رساندن این طرح‌ها پیش‌بینی می‌شد که درحال‌حاضر با توجه به افزایش نرخ ارز و جهشی که داشته است به نظر می‌رسد این عدد بسیار بیشتر خواهد بود و رقم کوچکی نخواهد بود. دولت در بودجه سنواتی در تبصره ۱۹ سعی داشته که از طریق ایجاد فضای مشارکت بخش‌خصوصی و عمومی بتواند این طرح‌ها را به سرانجام برساند، اما ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که موفق نبوده است زیرا ساختار حقوقی و بوروکراسی‌های اداری ساختار مناسبی نیست و یک مدل مالی مناسب برای بازدهی سرمایه بخش‌خصوصی وجود ندارد و ساختارهای بانکی هم شرایط تامین مالی برای این طرح‌ها به‌وجود نمی‌آورد. در این میان نوساناتی که در اقتصاد کشور غیرقابل پیش‌بینی است مانند نرخ ارز، نرخ نهاده‌ها و... قیمت طرح‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهد و ریسک بهره‌برداری را افزایش می‌دهد. بنابراین می‌توان گفت این روش‌ها در بودجه سال‌های قبل تکرار شده و روش‌هایی است که چندان کارکردی در صنعت برق نداشته است.باقری در ادامه اضافه کرد: از سوی دیگر رشد منابع حاصل از واگذاری‌ها یا همان واگذاری‌های گنجانده شده در اصل ۴۴ حدود ۱۴۶ درصد در بودجه قرار گرفته است که نشان می‌دهد با رشد این منابع مواجه هستیم. این موضوع بیانگر آن است که نیت دولت از واگذاری کسب درآمد است در صورتی که این موضوع بدون اینکه اهلیت را کنترل کنیم و آینده آن واگذاری برای‌مان مهم باشد اصل ۴۴ را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد.
نایب‌رئیس سندیکای صنعت برق یکی دیگر از بخش‌هایی را که به اعتقاد او دولت به آن تکیه کرده و مبلغ قابل‌توجهی هم برای آن در بودجه دیده است، مالیات می‌داند. به اعتقاد او تقریبا ۵۴ درصد منابع بودجه متکی به درآمدهای دولت است، از جمله درآمدهای مالیاتی و درآمدهای حاصل از فروش اموال که بیش از نصف درآمدهای دولتی بوده است. درآمد از محل مالیات طبیعتا موضوع مطلوب اقتصادی است اما مشروط بر اینکه از روش درست آن انجام شود و با یک ساختار مالیاتی صحیح، افزایش پایه مالیاتی و گرفتن مالیات از تمام عوامل مخاطب اخذ مالیات آن را افزایش داد. به گفته باقری افزایش مالیات بدون نگاه به ساختار مالیاتی طبیعتا آن بخش از اقتصاد کشور را تحت فشار قرار می‌دهد که بخش شناسنامه‌دار اقتصاد کشور است و عرصه را بیشتر بر آنها تنگ می‌کند، در صورتی که آنها مالیات‌شان را پرداخت می‌کنند. اما بخشی که مالیات نمی‌دهند و فرارهای مالیاتی اتفاق می‌افتد در بخش فعالیت‌های اقتصادی زیرزمینی یا قاچاق، طبیعتا مستلزم یک سازماندهی مناسب است تا دولت بتواند به این بخش از بودجه کشور تکیه کند.
مکانیزم بودجه‌نویسی صنعت برق
باقری معتقد است در مجموع باید به چند نکته در بودجه دقت و تمرکز شود. به اعتقاد او برای موضوع بودجه به یک تغییر پارادایم در کشور نیاز است که بیشتر جنبه تغییرات رویکردی در بودجه‌نویسی دارد. اولا باید بودجه را بر مبنای منابع موجود تنظیم کرد، نه بر مبنای مصارف. به اعتقاد او اگر بتوان این پارادایم را تغییر داد، باید به ظرفیت‌های کشور در حوزه اقتصادی بیشتر توجه و حوزه‌هایی که ارزش‌افزوده و ثروت بیشتری خلق می‌کنند را تقویت کرد. از جمله این توجهات باید این باشد که تولید ملی تقویت شود تا رشد اقتصادی را در پی داشته باشد. باقری معتقد است رشد اقتصادی به‌تنهایی کمک می‌کند اقتصاد کشور در مسیر درست قرار گیرد و حتی از این محل درآمدهای مالیاتی به‌نوعی افزایش پیدا می‌کند و بخش درآمدی دولت هم بدون اینکه به نفت وابستگی داشته باشد تقویت میشود. او در بخش دیگری از اظهاراتش عنوان کرد: بخش دیگری که با تغییر پارادایم به ما کمک می‌کند، توجه بیشتر به ظرفیت‌های صادراتی است؛ به‌ویژه در صنعت برق که توانایی صادراتی در بخش تجهیزات و در بخش‌خدمات دارد که متاسفانه ظرفیت بسیار قابل‌توجهی از آن مغفول مانده است.
به اعتقاد باقری انرژی برق قابلیت صادرات به اعدادی بیش از آنچه امروز اعلام میشود را دارد اما به دلیل اینکه کاملا در تملک دولت قرار دارد صادرات انرژی برق تحت تاثیر قرار گرفته است و ما امروز از ظرفیت‌های درآمدزایی در این حوزه محرویم شده‌ایم. تغییر پارادایم کمک می‌کند که ما نخست به منابع‌مان نگاه کنیم و بعد مصارف را تعریف کنیم. همچنین سبب میشود زمانی که با کمبود منابع مواجه می‌شویم، هزینه‌ها به‌ویژه هزینه‌های دولت براساس برنامه ششم توسعه کاهش پیدا کند. براساس برنامه ششم توسعه پیش‌بینی شده دولت هزینه‌های خود را ۱۵ درصد کاهش دهد در صورتی که هزینه‌های دولت در بودجه‌های سنواتی با سرعت رو به افزایش است. بخش قابل‌توجهی از این هزینه‌ها به شرکت‌های دولتی بازمی‌گردد که تقریبا ۷۴ درصد بودجه را به خود اختصاص داده‌‌اند و هزینه‌های آنها نسبت به بودجه امسال ۱۶ درصد افزایش یافته است. دولت باید در این بخش‌ها هزینه‌های خود را کاهش دهد و به نوعی خود را با شرایط اقتصادی که با آن مواجه هستیم تطبیق دهد. به اعتقاد نایب‌رئیس سندیکای صنعت برق کوچک شدن دولت و واگذاری تصدی‌گری‌ها و رفتن به سمت امور حاکمیتی، پرداختن به مسائل اصل ۴۴ با روح اصلی واگذاری‌ها به اشخاص دارای اهلیت، اصلاح ساختار مالیاتی از طریق افزایش نرخ پایه مالیاتی و اخذ مالیات از تمام پایه‌های مالیاتی موجود و ایجاد یک ساختار شفاف و توانمند و به نوعی ایجاد دولت الکترونیک موثر خواهد بود.از همه مهم‌تر حرکت به سمت واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی و حذف یارانه‌های پنهان که این بخش هم منابع زیادی را به خودش اختصاص داده است یکی دیگر از مسیرها خواهد بود. در عین حال قوانین بالادستی مثل برنامه پنجم و ششم یا قانون هدفمندی این اجازه را می‌دهد که کم‌کم به سمت آزاد کردن قیمت حامل‌های انرژی حرکت کنیم. در صورتی که مشاهده میشود در بخش برق همچنان رشد ۷درصدی قیمت برق در نظر گرفته شده است و این طبیعتا اقتصاد برق را مانند سال‌های گذشته تحت‌تاثیر قرار خواهد داد و اشکالاتی را به‌وجود می‌آورد.البته بسیار شایسته است که بتوانیم وابستگی بخش‌خصوصی را به دولت کم کنیم و درآمدهای بخش‌خصوصی به دولت وابسته نباشد. این کار به زیرساخت‌هایی نیاز دارد که مهم‌ترین پارامتر آن حرکت اقتصاد دولتی به سمت اقتصاد آزاد است.
