کاربری مسکونی اراضی بدون استفاده به «کم‌‌‌ارزش‌‌‌ترین سطح» تغییر می‌کند
خطونشان در زمین‌‌‌های منجمد
جزئیات مصوبه جدید شورای عالی شهرسازی و معماری
به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، روح کلی حاکم بر مصوبه اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری که با عنوان «سیاست‌‌‌های محرک عرضه زمین و جلوگیری از احتکار اراضی مسکونی در محدوده شهرها» به تصویب رسیده و روز گذشته جزئیات آن تشریح شد، پاسخ به نیاز مسکن درون شهرها به جای الحاق اراضی خارج از محدوده‌‌‌های شهری که خدمات زیربنایی و روبنایی کافی در آنها وجود ندارد بوده و از این بابت یک مصوبه رو به جلو در بخش مسکن محسوب می‌شود.
بر اساس متن این مصوبه مقرر شده «ادارات کل راه و شهرسازی استان‌‌‌ها ضمن بازپس‌‌‌گیری آن‌‌‌دسته از اراضی واگذار شده به تعاونی‌‌‌ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی که مطابق مفاد قرارداد احداث نشده است، نسبت به پیگیری تغییر کاربری اراضی مسکونی که طی دوره طرح‌‌‌های توسعه شهری (که مقصود از آن طرح‌‌‌های جامع شهری است)، اقدامی در جهت احداث بنا در آنها نشده باشد، به کاربری‌‌‌های خدماتی اقدام کنند.»
در ادامه نیز مراحل اجرای این مصوبه تشریح شده است که مرحله اول «شناسایی اراضی دارای کاربری مسکونی که طی دوره طرح‌‌‌های توسعه شهری (طرح‌‌‌های جامع) در فرآیند ساخت‌وساز قرار نگرفته‌‌‌اند، به تفکیک نوع واگذاری، مساحت زمین، نوع مالکیت (حقیقی، حقوقی، تعاونی)، تاریخ آخرین نقل و انتقال و تاریخ تغییر کاربری به مسکونی (در صورت تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده پنج)، توسط شهرداری‌‌‌ها و با تایید دبیرخانه کمیسیون ماده پنج است.
پس از شناسایی اراضی دارای کاربری مسکونی احتکار شده که هیچ اقدامی برای ساخت‌وساز و عرضه مسکن در آنها صورت نگرفته و احتمالا با انگیزه‌‌‌هایی مثل افزایش قیمت بدون استفاده باقی مانده است، در گام دوم طبق متن مصوبه مذکور «اعلام ضرب‌‌‌الاجل حداکثر ۶ماهه پس از شناسایی مالکان این اراضی برای اقدام به دریافت پروانه و احداث بنا توسط شهرداری‌‌‌ها» صورت خواهد گرفت. به این ترتیب اگر مالکان ظرف این مدت اقدام لازم برای استفاده از زمین خود با هدف پاسخ به نیاز مسکن را متناسب با کاربری آن انجام ندهند، گام دیگر این مصوبه شامل تغییر کاربری اراضی مذکور از «مسکونی» به کم‌‌‌ارزش‌‌‌ترین کاربری شهری یعنی «خدمات عمومی» مانند آموزشی، درمانی و... تغییر خواهد یافت.
آن‌‌‌گونه که فرزانه صادق مالواجرد، معاون شهرسازی وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری توضیح داد، شهرهایی که طرح‌‌‌های جامع یا تفصیلی آنها در مرحله تهیه یا بازنگری قرار دارد، ملزم به اجرای این مصوبه هستند. به عبارتی در هر شهری که موعد بازنگری در طرح‌‌‌های مذکور فرا رسیده باشد، مسوولیت شناسایی اراضی مسکونی بدون استفاده، صدور اولتیماتوم برای مالکان و در نهایت در صورت لزوم تغییر کاربری در دستور کار قرار خواهد گرفت.
در این مصوبه همچنین قید شده است که اراضی دولتی باز پس گرفته شده مشمول اقدامات بعدی مصوبه مبنی بر تغییر کاربری به «خدمات» نخواهند شد. علت هم روشن است؛ هدف شورای عالی شهرسازی و معماری پایان دادن به احتکار زمین و افزایش عرضه مسکن در کشور با هدف کمک به حل مشکل تامین مسکن جمعیت شهرنشین است. اما از آنجا که هیچ مقرراتی نباید ناقض مالکیت خصوصی باشد، تنها ابزاری که برای تنظیم بازار مسکن در اختیار ساختارهای دولتی از قبیل شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون‌‌‌های ماده پنج قرار دارد، تعیین کاربری و تراکم این زمین‌‌‌ها متناسب با نیازهای شهر است. شورای عالی شهرسازی و معماری با توسل به این ابزار برای ملاکان زمین‌‌‌های بزرگ با کاربری مسکونی در شهرها خط و نشان کشیده و نقشه روی میز این است که اگر ملاکان اقدامی برای ساخت‌وساز و عرضه مسکن در شهرها انجام ندهند، از کاربری ارزشمند ملک خود یعنی کاربری مسکونی محروم خواهند شد و بعید نیست با این اقدام، ارزش ملک آنها نصف شود یا حتی تا یک‌‌‌سوم کاهش پیدا کند. کمااینکه برآوردها نشان می‌دهد زمین‌‌‌های با کاربری خدماتی در صورتی که کاربری مسکونی پیدا کنند، عموما قیمت آنها تا دو برابر افزایش پیدا می‌کند.
متن مصوبه، صراحت لازم را ندارد
به گزارش «دنیای اقتصاد»، با وجود نقاط قوتی که این مصوبه دارد و نشان می‌دهد یکی از چالش‌‌‌های اصلی بخش مسکن یعنی احتکار زمین در شهرها، به درستی شناسایی شده است، اما متن مصوبه در همان مقدمه تا حدودی کلی تنظیم شده و فاقد شفافیت لازم است.
هر چند بر اساس توضیحاتی که از سوی دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ارائه شد، هم زمین‌‌‌های حقیقی و هم زمین‌‌‌های حقوقی مشمول مصوبه مذکور می‌شود اما در متن مصوبه این ماموریت دو جزئی به جای اینکه در دو عبارت مستقل قید شود، با یکدیگر تلفیق شده و تا حدودی گنگ است.
آن‌طور که پیش‌تر هم اشاره شد، در یک عبارت ادارات راه و شهرسازی مکلف شده‌‌‌اند ضمن بازپس‌‌‌گیری اراضی واگذار شده به تعاونی‌‌‌ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی که ساخت‌وساز در آنها صورت نگرفته، نسبت به «پیگیری تغییر اراضی مسکونی که طی دوره طرح‌‌‌های توسعه شهری اقدامی جهت احداث بنا در آنها نشده باشد، به کاربری خدماتی اقدام کنند.» مشهود است که در بخش دوم این عبارت هیچ اشاره‌‌‌ای به اینکه کل اراضی با مالکیت حقیقی و حقوقی مشمول این طرح است نشده هر چند در بندهای بعدی مصوبه مذکور آمده است که اراضی حقیقی نیز مشمول این مصوبه می‌شود، اما در مقدمات کلی که مفاد طرح را توضیح می‌دهد، صراحت لازم وجود ندارد. به این ترتیب اولین انتقاد به مصوبه مذکور همین فقدان صراحت لهجه است که می‌تواند مثل بسیاری از مصوبات دولتی دیگر، پای مالکان املاک خصوصی را به دیوان عدالت اداری باز کند و پرونده‌‌‌های حقوقی با این محتوا شکل بگیرد که در مقدمه طرح اشاره کلی صرفا به زمین‌‌‌های واگذار شده از سوی دولت به تعاونی‌‌‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی بوده و اگر زمینی از جنس واگذاری دولتی نباشد، مشمول اجرای این مصوبه نمی‌شود.
انتظار می‌رود با توجه به مشکلاتی که قوانین دو پهلو در کشور به دنبال داشته و موجب دریافت‌‌‌های گوناگون و به دنبال آن شکل‌‌‌گیری پرونده‌‌‌های حقوقی متعدد در دستگاه قضایی می‌شود، در همین گام نخست مقدمه مصوبه مذکور اصلاح و صراحت لازم درباره اینکه هیچ زمینی در این طرح استثنا نخواهد بود، در متن آن اعمال شود.
جای خالی مالیات در مصوبه ضداحتکار زمین
شورای عالی شهرسازی و معماری در کارنامه خود مصوباتی دارد که به درستی و به صورت تمام و کمال اجرا نشده است و این سابقه تاریخی از مصوبات مذکور در دولت‌‌‌های مختلف و دوره‌‌‌های گوناگون مدیریت شهری وجود دارد. ساده‌‌‌ترین مثال آن در شهری مثل تهران، طرح تفصیلی است که اکنون بیش از یک دهه از اجرای آن می‌‌‌گذرد اما بارها کارشناسان شهری گوشزد کردند که مفاد این طرح آن‌طور که باید اجرا نشد و تبعات آن افزایش جمعیت‌‌‌پذیری برخی از مناطق شهری تهران نسبت به مصوبات طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی به واسطه ساخت‌وساز بیش از ظرفیت پیش‌بینی شده در این طرح‌‌‌ها بوده و دیروز هم صادق مالواجرد خود به آن اشاره و اذعان کرد.
بنابراین نقد دیگری که به این مصوبه وارد است این است که ضمانت اجرایی مصوبه مذکور باید به نحوی در محتوای آن پیش‌بینی شود. اما ضمانت اجرایی کاربردی برای این مصوبه چه می‌تواند باشد؟ فصل پنجم قانون ساماندهی زمین و مسکن در کشور ناظر بر اخذ مالیات از اراضی بایر و بدون استفاده است و اگر‌سازوکار لازم برای اجرای آن توسط وزارت راه و شهرسازی با همکاری سیاستگذار اقتصادی پیش‌بینی شود، می‌توان امیدوار بود که مصوبه مذکور در این صورت به نتیجه‌‌‌ای که باید خواهد رسید و زمین‌‌‌های فاقد استفاده یا به چرخه ساخت‌وساز بر می‌‌‌گردند یا مشمول اخذ مالیات به نفع تامین سرانه‌‌‌های خدماتی در شهرها می‌‌‌شوند.
شورای عالی شهرسازی و معماری برای اطمینان از اثربخشی مصوبه ضد احتکار زمین که اخیرا گذرانده لازم است ظرفیت قانونی موجود در خصوص اخذ مالیات از زمین‌‌‌های بدون استفاده را نیز ذیل این مصوبه یا در قالب مصوبه تازه‌‌‌ای به کار ببندد تا ضمانت اجرایی این مصوبه نیز تا حدودی تامین شود. در غیر این صورت بعید نیست مثل برخی دیگر از مصوبات محدودکننده این شورا در سال‌های گذشته، سرنوشت مشابهی در انتظار مقررات وضع شده در خصوص اراضی مسکونی منجمد شده در پهنه‌‌‌های شهری باشد. واقعیت این است که یک جنبه مهم مصوبه مذکور علاوه بر کمک به تنظیم نسبت عرضه و تقاضای مسکن در شهرها، اقتصاد مسکن است و در یک نگاه کلان‌‌‌نگر، چاره‌‌‌جویی برای تضمین اجرای آن از همین بدو امر اهمیت زیادی دارد.
نگرانی‌ها درباره تهران
آن‌‌‌گونه که صادق مالواجرد گفته است، شورای عالی شهرسازی و معماری مصوبه مکمل دیگری نیز از جنس بازنگری در تراکم ساختمانی در طرح‌‌‌های توسعه شهری کل کشور تصویب کرده است چراکه برخی از شهرها هنوز ظرفیت خالی قابل‌توجهی به لحاظ جمعیت‌‌‌پذیری دارند و تراکم پیش‌بینی شده در آنها کمتر از تقاضای سکونتی است که در پهنه‌‌‌های مختلف این شهرها شکل گرفته است. به این ترتیب در بازنگری صورت گرفته ممکن است تراکم در برخی از شهرها افزایش و در برخی شهرها نیز کاهش پیدا کند.
اما نگرانی درباره سرنوشت تهران در جریان اجرای این مصوبه به عنوان شهری که وضعیت آن با سایر شهرها از جنبه‌‌‌های مختلف متمایز است، موضوعی است که «دنیای اقتصاد» در نشست خبری روز گذشته با دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری در میان گذاشت. واقعیت این است که در تهران به عنوان تنها شهر استثنا، کمیسیون ماده۵ به ریاست شهردار تهران تشکیل می‌شود و جزئیات مصوبات آن نیز مدت‌‌‌هاست در سایت این کمیسیون بارگذاری نمی‌شود و در دسترس عموم شهروندان قرار نمی‌گیرد.
تصمیمات مهم درباره کاربری و تراکم که در این کمیسیون به صورت موردی برای برخی از املاک و اراضی اتخاذ می‌شود و بدون اینکه شهروندان و بعضا حتی شورای عالی شهرسازی و معماری از آن مطلع شوند، در سطح شهر اجرا می‌شود. این نگرانی وجود دارد که مدیران شهری در دوره‌‌‌های مختلف، از مفاد مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری که جنبه کشوری دارد، به نفع افزایش تراکم در مناطق اشباع تهران با انگیزه‌‌‌های درآمدی اقدام کنند و بحران کمبود خدمات در این شهر تشدید شود. حتی اگر در جریان اجرای این مصوبات، بعضا اراضی با کاربری مسکونی، کاربری خدماتی پیدا کنند مشخص نیست الزاما این خدمات در پهنه‌‌‌ای از شهر که باید، افزوده شود.
به عبارت دیگر ممکن است در تهران در محله‌‌‌هایی که از جمعیت اشباع شده تراکم به پشتوانه بازنگری اخیر افزایش پیدا کند اما فرضا خدمات پشتیبان در پهنه دیگری از شهر با تغییر کاربری اراضی بدون کاربرد افزایش پیدا کند. این مدل اعمال تغییر در ضوابط طرح تفصیلی نفعی برای شهر و شهروندان نخواهد داشت و زیان آن به مراتب بیشتر از منافع آن است.
صادق مالواجرد در پاسخ به «دنیای اقتصاد» در این ارتباط گفت: در خصوص کمیسیون ماده پنج تهران و تخلفات آشکار رویه‌‌‌ای و محتوایی آن در این نشست موضوعی صحبت نمی‌‌‌کنم و در جای دیگری به تفصیل به این موضوع خواهم پرداخت. اما بندی از مصوبه بازتنظیم تراکمی در شهرها وجود دارد که در آن قید شده است تهران و کلان‌شهرهایی که در آنها سقف جمعیت‌‌‌پذیری تعریف شده است، مشمول آن نخواهند شد.» وی با تایید مشکلاتی که تهران به لحاظ کمبود خدمات دارد، گفت: به همین ترتیب در تهران اراضی دارای کاربری خدمات تثبیت شده که بارگذاری در آنها صورت نگرفته است، به مراتب از اراضی مسکونی فریز شده بیشتر است و به طور کلی وضعیت تهران با شهرهای دیگر از این نظر متفاوت است. بنابراین لازم است در اجرای مصوبه مذکور دقت و ظرافت لازم لحاظ شود.
