ثبات پولی در گرو اصلاح حکمرانی
این یادداشت به چهار راهکار عملیاتی خواهد انجامید.
در ماه‌های گذشته، یک تبلور ناپایدار را در نرخ سود سپرده بانکی دیدیم و تبلور دیگر را در بازار ارز. در نیمه اول سال دیدیم که اگر نرخ سود سپرده بانکی را رها کنیم، در رقابت بین بانک‌ها، نرخ سود بالا می‌رود، حتی به قیمت زیان‌ده شدن و اضافه برداشت بانک‌ها از منابع بانک‌مرکزی. در نیمه دوم سال دیدیم که کاهش دستوری نرخ سود، بازار ارز را متلاطم می‌کند. چرا بانک‌مرکزی نمی‌تواند سود بانکی و ارز را توام با تورم مدیریت کند؟
سکه اقتصاد کلان دو رو دارد: بر یک روی سکه میزان واقعی کالا و خدمات تولیدی درج شده و بر روی دیگر جمع قیمت همه کالاها و خدمات. آنچه این دو وجه را مرتبط می‌کند، نقدینگی است و آنچه به نقدینگی شکل می‌دهد، نرخ بهره و پایه پولی است، همان پول چاپ شده توسط بانک مرکزی. در حکمرانی اقتصادی ما عملا هم اختیار پایه پولی از دست بانک‌مرکزی خارج شده و هم اختیار نرخ بهره.
در چهل سال گذشته، حکمرانی اقتصادی کشور عملا مدیریت پایه پولی را در اختیار مجلس، سازمان برنامه و بودجه و هیات دولت قرار داده است. وقتی مجلس سند بودجه را ناتراز تصویب می‌کند، از جیب بانک‌مرکزی چنین می‌کند. وقتی سازمان برنامه و بودجه خرید تضمینی گندم را از منابع بانک‌ها کلید می‌زند یا تسهیلات تکلیفی اعطا می‌کند، از جیب بانک‌مرکزی چنین می‌کند. پیش از این هم رئیس دولت از جیب بانک‌مرکزی، مسکن مهر می‌ساخت. به هر نیت خیری که باشد، چاپ پول از سوی بانک‌مرکزی، دیر یا زود به کاهش ارزش ریال می‌انجامد. منتها با بازی با نرخ بهره و نرخ ارز، می‌توان تحقق تورم را قدری عقب انداخت. مثلا بانک‌مرکزی از طریق افزایش سود سپرده‌های یکساله، سپرده‌ها را به سمت سپرده‌های مدت‌دار هدایت می‌کند تا بخشی از نقدینگی در ترازنامه بانک‌ها حبس و تورم‌زایی‌اش به آینده موکول شود. اما از آن طرف نرخ سود بالا، تسهیلات را هم گران می‌کند و منجر به افزایش هزینه بنگاه‌ها می‌شود. پس به اسم کاهش هزینه بنگاه‌ها و کمک به رشد اقتصادی، از بانک‌مرکزی خواسته می‌شود نرخ سود را کاهش دهد. بدین ترتیب، بانک‌مرکزی که رسما موظف به مدیریت تورم است، عملا مسوول رشد اقتصادی می‌شود.
بانک‌مرکزی با نیت کمک به رشد اقتصادی سود سپرده بانکی را کاهش می‌دهد، اما نقدینگی آزاد می‌شود و بازار ارز را متلاطم می‌کند. برای سرپوش گذاشتن بر بخشی از کاهش قدرت ریال، بانک‌مرکزی همواره تلاش کرده تا جلوی کاهش قدرت ریال در خرید کالای وارداتی را بگیرد. با این هدف، بانک مرکزی ارز نفتی را ارزان می‌فروشد. اما این سیاست، مشوق واردات و عملا در حکم یارانه دادن به تولیدکنندگان خارجی است. اگر مقام بودجهریز، پایه پولی را افزایش نداده بود، بانک‌مرکزی ناگزیر به افزایش نرخ سود نمی‌شد تا بعد درجهت رشد اقتصادی، آن را کاهش دهد و بازار ارز را بهم بزند. اگر منابع بانک‌مرکزی در بازار ارز تلف نشده بود، بازار ارز مستعد تزلزل نمی‌بود. برای نشان دادن ضعف حکمرانی اقتصاد کشور همین بس که ابزار بانک‌مرکزی در اختیار سازمان برنامه و بودجه است و وظیفه سازمان برنامه و بودجه به گردن بانک‌مرکزی.
تا اینجا مشخص می‌شود که گرانی مزمن چهل سال گذشته، ناشی از اتخاذ یا عدم‌اتخاذ یک سیاست اقتصادی خاص نیست. مهم‌ترین عامل گرانی مزمن، کنترل سیاست‌گذار بودجه‌ای بر ابزار سیاست‌گذار پولی است. فی‌الجمله، گرانی ناشی از بی‌نظمی در حکمرانی اقتصادی کشور است.
نرخ بهره ابزار دیگر سیاست‌گذار پولی است، اما به‌خاطر ناکارآیی بانک‌مرکزی در نظارت بر نظام بانکی، بانک مرکزی عملا اختیاری بر نرخ بهره نیز ندارد. وضع ترازنامه نظام بانکی کشور وخیم است. تجمیع دارایی‌های موهوم باعث شده نرخ سود سپرده بالا، زیان بانک‌ها را نیز افزایش دهد. تبعات خطرناک نظام بانکی زیان‌ده، اختیار بانک‌مرکزی بر ابزار نرخ بهره را بیش از پیش کاهش داده است. آنگاه که عواید دارایی بانک از سود سپرده‌هایش کمتر باشد، بانک به ثبت دارایی‌های موهومی چون جریمه دیرکرد و سود معوق روی می‌آورد، تا عجالتا از محل نقدینگی سپرده‌های جدید، اصل و سود سپرده‌های قدیمی را بپردازد. این بازی خطرناک و ناپایداری است که در دنیا بازی پانزی خوانده می‌شود و غیرقانونی است. بانک‌مرکزی می‌داند که با افزایش سود سپرده، عمق بازی پانزی شدت می‌یابد و با کاهش سود، سپرده از بانک خارج می‌شود تا گستره بازی پانزی علنی شود. تنها راه درست، نظارت بر کیفیت دارایی بانک‌ها و جلوگیری از ثبت دارایی موهومی است، حتی اگر این به حذف برخی بانک‌ها از نظام اعتباری کشور منجر شود.
وجه مشترک بانک‌های پیشرو در بازی پانزی کشور اعطای تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی نزدیک به سهامداران عمده آنهاست. در بانک‌هایی که سهامدار اصلی دولت است و هیات‌مدیره و هیات‌عامل منصوبین یکی از اعضای کابینه دولت هستند، بخشی از تسهیلات که منبعث از سفارش‌های سیاسی و نه توجیه اقتصادی است، در عمل تبدیل به دارایی‌های مسموم بانک می‌شود. در مورد سایر بانک‌ها هم، باز منویات سهامداران عمده بر منطق ریسک و سود بانکداری غالب می‌شود. به بیان ساده، سهامدار از جیب سپرده‌گذار به خود تسهیلات اعطا می‌کند، حتی اگر برای بانک توجیه اقتصادی نداشته باشد. در نتیجه، بانک با عدم‌وصول تسهیلات و کاهش جریان نقد دارایی مواجه می‌شود. برخی از این سهامداران روابط قوی با نهادهای صاحب قدرت کشور دارند و برخی، خود نهادهای صاحب قدرت کشور هستند.
چه دولتی، چه حکومتی و چه رابطه‌دار، سهامداران قدرتمند بانک خود را ورای نظارت بانک‌مرکزی می‌دانند. نبود نظارت بی‌تعارف بر نظام بانکی، برای ثبات نظام پولی کشور خطرناک است؛ چراکه روزی که بازی پانزی بحرانی شود، کار چندانی از دست کسی برنخواهد آمد. عدم‌تمکین بانک از ناظر بانکی مصداق دیگری از ضعف حکمرانی اقتصادی و راه‌حل آن طبعا در اصلاح حکمرانی است. به‌عنوان نمونه، با منع اعطای تسهیلات به اشخاصی که با سهامداران عمده بانک ذی‌نفع واحد دارند، می‌توان از گسترش بیشتر سم در ترازنامه نظام بانکی جلوگیری کرد. ولی با توجه به قدرت سهامداران مذکور، این تصمیمی نیست که بانک‌مرکزی بتواند به تنهایی بگیرد. در نمونه دیگر، با ارزیابی دارایی بانک‌ها، حذف دارایی‌های مسموم و حذف بازیگران متمرد و ورشکسته نظام بانکی، بانک‌مرکزی می‌تواند از نظام بانکی کشور سم‌زدایی کند، مشروط به آنکه حکمرانی سیاسی و اقتصادی کشور قدرت مقابله با چنان سهامدارانی را به بانک‌مرکزی اعطا کند.
چه کسی مسوول اصلاح حکمرانی اقتصادی کشور است؟ ما مردم. سیاستمداران برای رضای خدا یا جمع کردن رای در دوره بعد، به مطالبات مردم واکنش نشان می‌دهند. اگر نرخ سود را کاهش می‌دهند، به‌خاطر آن است که گمان می‌کنند افکار عمومی آن را مطالبه کرده است. اگر با پول بانک‌ها گندم می‌خرند، به‌خاطر تلقی آنها از مطالبه عمومی است. اگر با چاپ اسکناس برای اقشار کم‌درآمد مسکن می‌سازند به‌خاطر آن است که مردم را راضی نگه دارند. سیاستمدار با طیفی از مطالبات، گاهی متعارض و متناقض، مواجه است که باید میان آنها تعادل برقرار کند. در این بین، انگیزه اصلی سیاستمدار تثبیت قدرت و تامین منافع جناحی است و پاسخ به همه مطالبات متعارض و متناقض، ابزار تثبیت قدرت و تامین منافع است. در این چارچوب، گاهی هم مطالباتی چون کاهش تورم را از مسیر ناپایدار و موقت سرکوب ارزی برآورده می‌کند.
با واقع‌گرایی نسبت به انگیزش سیاستمدار، می‌بینیم که اگر مطالبه‌ها همصدا شده و به سمت بهبود مولفه‌های حکمرانی اقتصادی کشور تغییر کند، می‌تواند بر رفتار سیاستمدار تاثیر بگذارد. شرایط اقتصادی ما، نتیجه قطعی ساختار حکمرانی اقتصادی است. حتی با تغییر اسم و عنوان جناح حاکم یا نام افراد صاحب قدرت، شرایط اقتصادی بهتر از این نخواهد شد. در سایه روابط کنونی مجلس و دولت و بانک‌مرکزی، گرانی مزمن رفع نمی‌شود. ساختار این روابط است که باید تغییر کند. چه تغییراتی باید در حکمرانی اقتصادی مطالبه شود؟ حکمرانی اقتصادی به تغییرات بسیاری نیاز دارد اما در این یادداشت تنها چهار پیشنهاد مطرح می‌شود. ملاک انتخاب این چهار پیشنهاد، تناسب با دو اشکال حکمرانی قید شده در نظام پولی و مالی و قابلیت دستیابی در افق دو ساله بوده است.
۱- مجلس بودجه تراز تصویب کند. برای تحقق این امر سه راهکار پیشنهاد می‌کنیم. یکم، ایجاد نهاد کارشناسی و غیرسیاسی که مستقل از تحولات انتخاباتی مجلس و دولت اداره شود و با نگاه بلندمدت، به ارزیابی علمی درآمد و هزینه‌های انتظاری بودجه و سایر قوانین مجلس بپردازد. ارزیابی غیرسیاسی و کارشناسی آنقدر مهم است که در کشورهای توسعه‌یافته چندین نهاد کارشناسی مستقل به ارزیابی هر سند بودجه یا قانون مالیاتی می‌پردازند. ما به دست‌کم یک نهاد این‌چنینی نیاز داریم. دوم، مجلس لایحه بودجه‌ای را که به ارزیابی نهاد مذکور، کسری بیش از ۳ درصد تولید ناخالص داخلی دارد، از دولت تحویل نگیرد، مگر در شرایطی که اضطرار کسری بودجه در چنین مقیاسی توسط رئیس مجلس و رئیس دولت پذیرفته و به مجلس اعلام شود. سوم، با تغییر در آیین‌نامه داخلی مجلس، تصویب بودجه‌ای که بیش از ۳ درصد تولید ناخالص داخلی، کسری دارد، نیازمند دو سوم آرا باشد و تصویب بودجه‌ای که بیش از ۷ درصد تولید ناخالص داخلی کسری دارد، مستلزم سه‌چهارم آرا باشد. بدین نحو، کسری بودجه فقط در شرایط اضطرار مجاز می‌شود.
۲- استقلال بانک‌مرکزی از مقام بودجهریز رسمیت قانونی یابد. این مهم میسر نمی‌شود مگر آنکه استقلال بانک‌مرکزی از سیاست‌گذار بودجه‌ای در قانون به رسمیت شناخته شود. کمیته بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس طرح جدیدی برای بانک‌مرکزی طراحی کرده که در صورت اعمال اصلاحات نهایی، قابل طرح در صحن علنی مجلس است. این طرح تغییراتی کلیدی در حکمرانی اقتصادی اعمال می‌کند که می‌تواند دست مقامات بودجهریز را از پایه‌پولی کوتاه کند تا دیگر به بانک‌مرکزی به دید خودپرداز نگاه نکنند.
۳- اقتدار نظارتی بانک‌مرکزی بر همه بانک‌ها، فارغ از تعلقات نهادی سهامدار، نافذ شود. به این منظور، لازم است از یکسو طرح مجلس برای بانک‌مرکزی بر قدرت نظارتی بانک‌مرکزی بر کلیه سهامداران، فارغ از تعلقات نهادی، تاکید ورزد و از سوی دیگر، سران قوا تصمیم به خروج نهادهای حکومتی از سهامداری بانک‌ها بگیرند. علاوه‌بر آن، بازوی نظارتی بانک‌مرکزی باید از افراد واجد تعارض منافع با نظام بانکداری خالی شده و با یک بدنه کارشناسی زبده، مستقل و با جسارت جایگزین شود.
۴- دارایی‌های موهوم بانک‌ها شناسایی و بازیگران بد از نظام بانکی حذف شوند. ارزیابی ریسک ترازنامه بانک، علمی است که در طول سال‌ها پیشرفته شده است. برای انجام این مهم بازوی نظارتی بانکی باید هم به علم روز در ارزیابی ریسک بانکی مجهز شود، هم آمادگی لازم برای مدیریت عواقب کوتاه‌مدت حذف بازیگران بد را داشته باشد.
مخلص کلام آنکه نوشتن و تصویب بودجه تراز باید یکی از شاخص‌های مهم جامعه در ارزیابی عملکرد نمایندگان مجلس و اعضای هیات دولت شود. بی‌طرفی و بی‌تعارفی بانک‌مرکزی در نظارت بر سیستم بانکی، باید شاخص مهم دیگر جامعه شود. در سایه چنان مطالبات اجتماعی و با تحقق چهار تغییر فوق در حکمرانی اقتصادی کشور، رفته رفته اختیار پایه پولی و نرخ بهره به سیاست‌گذار پولی باز خواهد گشت تا در جهت حفظ ارزش ریال مدیریت شود. پس از آن، تورم - افزایش قیمت کالاها و خدمات - و نرخ ارز نیز به یک ثبات پایدار خواهند رسید.
* نویسندگان:
امیر کرمانی: دکترای اقتصاد از دانشگاه MIT
پویا ناظران: دکترای اقتصاد از دانشگاه ایالتی اوهایو
فرهاد نیلی: دکترای اقتصاد از دانشگاه یورک انگلستان
ارسال نظر