بررسی اندیشه اقتصادی مجلس اول، قانون‌اساسی و متمم آن
گرایش به اقتصاد آزاد
عكس: جمعی از نمایندگان مجلس اول شورای ملی
پیش از پرداختن به اندیشه اقتصادی حاکم بر مجلس اول و اسناد مصوب آن باید بر این نکته مهم تاکید ورزیم که نهضت مشروطیت و به تبع آن مجلس نخست مشروطه عمدتا و اساسا محصول تلاش نخبگان درون و بیرون حکومتی بود، نه یک انقلاب عمومی مردمی. به سخن دیگر، مجلس اول ثمره تلاش‌های اصلاح‌طلبان درون و بیرون حکومت و نیز روحانیون روشن‌بینی بود که تداوم شیوه کهن کشورداری را نامطلوب و حتی ناممکن تلقی می‌کردند. این تلاش‌ها از زمان ولایت‌عهدی عباس‌میرزا در دارالسلطنه تبریز آغاز شده و به رغم افت و خیزهایی در نیم قرن سلطنت ناصرالدین شاه و ۱۰ سال حکومت مظفرالدین شاه تداوم یافته بود. برخی از حکومتیان این دوران اعم از خود شاه، وزرا و دیگر کارگزاران دولتی، با مشاهده پیشرفت‌های شگرف جوامع مدرن غربی، به این نتیجه رسیده بودند که بدون دستیابی به رمز و راز این پیشرفت‌ها و سازگار کردن جامعه ایرانی با آنها، حفظ مملکت در مقابل توفان حوادثی که تحولات دنیای جدید پدید آورده غیرممکن است. مهم‌ترین دستاورد نهضت مشروطه تشکیل مجلس نمایندگان و تدوین قانون‌اساسی بود که حکومت و هرگونه اعمال زور دولتی را مشروط به قانون می‌کرد. فکر حکومت مبتنی بر قانون ابداع نهضت مشروطه نبود و همچنان که پیش از این اشاره شد حدود نیم قرن پیش از مشروطه میرزا ملکم‌خان در «دفتر تنظیمات» از آن سخن گفته بود و توجه ناصرالدین شاه جوان را به این امر مهم کشورداری به مثابه رمز پیشرفت‌های بزرگ جوامع مدرن غربی جلب کرده بود. البته پیش از آن هم، ناصرالدین‌شاه تحت تاثیر محیط ترقی‌خواهانه دارالسلطنه تبریز، به‌ویژه آموزه‌های میرزا تقی‌خان امیرکبیر نخستین صدراعظم خود، به ناکارآمدی شیوه‌های کهن کشورداری پی برده بود و گاه و بیگاه وسوسه می‌شد تلاش‌هایی را در جهت اصلاحات آغاز کند اما هیچ‌گاه در این راه ثابت‌قدم نبود.
دو دستاورد مهم مجلس اول تدوین نظام‌نامه اساسی (قانون اساسی) و متمم قانون اساسی بود. فرمان مشروطیت دایر بر تشکیل مجلس ملی در ۱۴ جمادی‌الثانی ۱۳۲۴ به طور رسمی از سوی مظفرالدین‌شاه اعلام شد. با توجه به مریض‌احوال بودن شاه و خطر فوت او در آینده نزدیک، مشروطه‌خواهان به سرعت دست به کار شدند و با تصویب قانون انتخابات ملی و برگزاری انتخابات عمومی، مجلس اول تشکیل شد. پس از تشکیل مجلس، تعدادی از نخبگان و تحصیلکردگان اقدام به تدوین نظام‌نامه اساسی یا قانون اساسی کردند و آن را در تاریخ ۱۴ ذی‌القعده ۱۳۲۴ به امضای شاه و ولیعهد او محمدعلی میرزا رساندند. آنچه تحت عنوان قانون اساسی تصویب شد عمدتا ناظر بر چگونگی تاسیس مجلس ملی یا پارلمان بود. در آن شیوه تشکیل مجلس، شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان، وظایف مجلس و حدود و اختیارات آن و نیز شرایط تشکیل مجلس سنا و وظایف آن توصیف شده است. تعجیل در نوشتن و تصویب این سند موجب شد که موضوعات مهمی مانند حقوق مردم و ترتیب و تنظیم قوای مملکت و روابط میان آنها که معمولا در قوانین اساسی تصریح می‌شود در آن انعکاس نیابد. از این رو، مشروطه‌خواهان درصدد برآمدند سند دیگری را در تکمیل اولی تدوین کنند و به تصویب برسانند. سند دوم متمم قانون اساسی نام گرفت که در یکصد و هفت اصل در ۲۹ شعبان ۱۳۲۵ ق یعنی نزدیک به ۱۰ ماه پس ازتصویب قانون اساسی به امضای محمدعلی شاه رسید. سند دوم ظاهر و باطن قانون اساسی به معنای متعارف کلمه را داشت. در سند اول مباحث اقتصادی و مالی طبیعتا مغفول مانده بود؛ اما در سند دوم اصول روشنی درباره حقوق مالکیت و روابط اقتصادی و مالی آمده است. اصول پانزدهم تا هجدهم متمم قانون اساسی مشروطیت درباره تضمین حقوق مالکیت است؛ یعنی موضوعی که اغلب تجددخواهان از دیرباز بر آن پای می‌فشردند و آن را سنگ بنای رونق اقتصادی و افزایش ثروت و رفاه می‌دانستند. مطابق اصل پانزدهم، «هیچ ملکی را از تصرف صاحب ملک نمی‌توان بیرون کرد مگر با مجوز شرعی و آن نیز پس از تعیین و تادیه قیمت عادله است.» در اصل شانزدهم آمده: «ضبط املاک و اموال مردم به عنوان مجازات و سیاست ممنوع است مگر به حکم قانون.» و اصل هفدهم تاکید دارد بر اینکه «سلب تسلط مالکین و متصرفین از املاک و اموال متصرفه ایشان به هر عنوان که باشد ممنوع است مگر به حکم قانون.» این اصول از آنجا که اساسا ناظر بر حفاظت از حقوق مالکیت مردم در برابر دست درازی حاکمان و قدرتمندان محلی و مرکزی بود، نگرانی مردم از فقدان امنیت و روشن نبودن حقوق خود را تا حدود زیادی برطرف می‌کرد. تا پیش از این تاجران و ثروتمندان برای حفظ دارایی‌های خود ناگزیر از باج‌دهی به صاحبان قدرت سیاسی بودند و همیشه در موقعیت بسیار آسیب‌پذیری قرار داشتند و این مانع بزرگی در برابر انباشت سرمایه و افزایش ثروت در جامعه بود. تضمین اجرای قوانین مربوط به صیانت از حقوق مالکیت شرط لازم برای هرگونه پیشرفت اقتصادی است. مجلس اول با تصویب این قوانین گام مهمی در این جهت برداشت؛ گرچه تحقق بخشیدن به آنها به تنهایی از عهده مجلس برنمی‌آمد. به علاوه، در میان مشروطه‌خواهان اقلیتی از افراطیون با گرایش‌های سوسیالیستی هم بودند که اهداف انقلابی و ضدسرمایه‌داری در سر داشتند. اینها همچنان که خواهیم دید با اقدامات نابخردانه خود ضربه‌های هولناکی به نهضت مشروطه وارد کردند.
اصول اقتصادی مهم دیگر متمم قانون اساسی به مالیه دولتی مربوط است. نظام سنتی تامین مالی دولت دایر بر اجاره دادن مالیات ایالت‌ها و گمرکات، تیول‌داری و درآمدهای اراضی خالصه بسیار ناکارآمد و فاسد بود؛ به طوری که به‌رغم نارضایتی مردم از اجحاف عمال و کارگزاران حکومتی، دولت همیشه در تنگنای مالی قرار داشت. اصل‌های نود و چهارم تا صدم متمم قانون اساسی ترتیبات اخذ مالیات را معین کرده و کسب هرگونه درآمد دولتی را منوط به قانون می‌کند. دو اصل بعدی به موضوع نظارت بر نظام مالی می‌پردازد. اصل صد و یکم تاسیس دیوان محاسبات برای نظارت بر امور مالیه را اعلام می‌دارد و اصل صد و دو وظایف آن را معین می‌کند: دیوان محاسبات مامور به معاینه و تفکیک محاسبات اداره مالیه و تفریغ حساب کلیه محاسبین خزانه است و مخصوصا مواظب است که هیچ‌یک از فقرات مخارج معینه در بودجه از میزان مقرر تجاوز نکند، تغییر و تبدیل نپذیرد و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد و همچنین معاینه و تفکیک محاسبه مختلفه کلیه ادارات دولتی را کند و اوراق سند خرج محاسبات را جمع‌آوری خواهد کرد و صورت کلیه محاسبات مملکتی را باید به انضمام ملاحظات خود تسلیم مجلس شورای ملی کند.
به نظم درآوردن مالیه دولتی کار عظیم و پردردسری بود که مجلس اول به آن اهتمام ورزید. اصول مندرج در متمم قانون اساسی گام نخستی بود که می‌بایست با اقدامات دیگر و تصویب قوانین عادی تکمیل شود. وانگهی، به علت عدم آشنایی کافی مسوولان ایرانی با مالیه مدرن ناگزیر باید از کارشناسان کشورهای پیشرفته استفاده می‌شد.برقراری حکومت قانون که مقصود از آن صیانت از جان و مال مردم یا به‌اصطلاح تضمین حقوق مالکیت است شرط لازم برای هرگونه اصلاح و پیشرفت اقتصادی است چراکه از یکسو، فضای مناسب برای رشد بخش خصوصی فراهم می‌آورد و از سوی دیگر، به بودجه و هزینه‌های دولت نظم و نسق می‌بخشد. مشروطه‌خواهان به خوبی از این موضوع آگاه بودند و برای تحقق بخشیدن آن تلاش می‌ورزیدند. اما اندیشه اقتصادی آنها منحصر به این قضیه نبود. آنها که به لحاظ سیاسی به شدت از مداخله‌های قدرت‌های بزرگ خارجی ذی‌نفوذ در ایران به‌ویژه امپراتوری روسیه و انگلستان نگران بودند بنابراین استقلال اقتصادی را به اصطلاح امروزی‌ها، لازمه استقلال سیاسی به شمار می‌آوردند. این استقلال صرفا مساله مربوط به استقراض خارجی یا امتیازهای تجاری و اقتصادی نبود، بلکه فراتر از آن تجارت آزاد و سرمایه‌گذاری خارجی را نیز دربرمی‌گرفت. ایدئولوژی سیاسی- اقتصادی مجلس اول را فریدون آدمیت به این ترتیب خلاصه کرده است:
مجلس جلوه‌گاه سیاست ملی بود. ناسیونالیسم از عناصر اصلی ایدئولوژی نهضت مشروطه‌خواهی مظاهر گوناگون داشت. از بارزترین نمودهایش وجهه نظر ضداستعمار غربی است. سیاست کلی مجلس را نسبت به دولت‌های انگلیس و روس می‌توان در این کلام میرزا حسن‌خان شیرازی خلاصه کرد: «باید این وطن را از پنجه شیر و چنگال عقاب برهانیم.» رای عام مجلس در رد کردن قرض خارجی، تاکید مجلس به رهانیدن مملکت از زیر بار قرض‌های پیشین، رسیدگی به کار امتیازنامه‌های سابق همچون قرارنامه نفت جنوب و بانک شاهنشاهی و شیلات دریای خزر، منع اعطای امتیازنامه‌های خارجی، منع مطلق فروش امتیازنامه‌های داخلی به بیگانگان و حمله مجلس به دستگاه قزاق‌خانه بر روی هم جهت عمومی سیاست مجلس را در مقاومت با استعمار خارجی می‌نمایاند؛ مقاومتی که از هوشیاری نسبت به حاکمیت ملی نشأت می‌گرفت. تمام تاکید و پافشاری مجلس به اصلاح اقتصادی و مالی از جهتی معطوف به پیکار با نفوذ اقتصادی و سیاسی روس و انگلیس بود و از جهتی دیگر شرط قوام حکومت ملی شناخته شده بود.
نباید فراموش کرد که تحریم تنباکو و اعتراض به «امتیازنامه رژی» که حدود پانزده سال پیش از مشروطیت اتفاق افتاد و بسیاری آن را پیش‌درآمد نهضت مشروطه می‌دانند، خاطره نمایندگان مجلس اول زنده بود. درست است که آتش شورش بر امتیازنامه رژی را عمدتا تجار بزرگ صادرکننده تنباکو برای حفاظت از منافع خود شعله‌ور کردند و کار خود را با کمک گرفتن از روحانیون بلندپایه پیش بردند، اما در هر صورت این جریان عملا به نهضتی ضدخارجی یا به‌اصطلاح ضداستعماری تبدیل شد. از منظر برخی مشروطه‌خواهان، نفوذ اقتصادی می‌توانست مقدمه نفوذ سیاسی باشد، از این رو، آنها به آثار سیاسی امتیاز نامه‌های اعطایی به خارجیان و نیز استقراض خارجی که عملا صرف هزینه‌های مصرفی دربار می‌شد، حساسیت بسیاری از خود نشان می‌دادند. مجلس اول از همان ابتدا در برابر استقراض خارجی و امتیازنامه‌ها ایستادگی کرد؛ اما واقعیت این است که مساله امتیازنامه یا سرمایه‌گذاری خارجی را باید از مساله استقراض خارجی تفکیک کرد. امتیازنامه‌ها یا قرارنامه‌ها اهدافی کاملا متفاوت با استقراض داشتند و تقبیح دربست و کورکورانه آنها که از سوی نویسندگان ملی‌گرا و به‌ویژه چپ‌گرا دامن‌زده شده بخش مهمی از واقعیت را پوشیده نگه داشته است. دغدغه بزرگ دوران قاجار پس از شکست ایران در جنگ با روسیه در اوایل قرن نوزدهم میلادی، دست یافتن به صنعت و تکنولوژی پیشرفته اروپای غربی بود. اهداف اصلی اغلب این امتیازنامه‌ها جلب سرمایه و صنعت به ایران بود. بدنام‌ترین امتیازنامه خارجی در دوره ناصری امتیاز نامه بارون رویتر است. اگر دقت کنیم که این قرارنامه به ابتکار و مدیریت میرزاحسین خان سپهسالار یعنی یکی از خوشنام‌ترین و میهن‌دوست‌ترین رجال دوره ناصری بسته شد و او تا به آخر مدافع آن باقی ماند، پی می‌بریم که تا چه اندازه داوری‌های دم‌دستی رایج درباره موضوعات مهمی از این قبیل دور از حقیقت است. به طور خلاصه می‌توان گفت اندیشه اقتصادی اکثریت غالب در مجلس اول مشکل اصلی کشور را در استبداد یعنی نبودن حکومت قانون، بی‌اعتنایی به حقوق مالکیت اشخاص و در نتیجه فقدان امنیت قضایی و اقتصادی می‌دانستند؛ بنابراین گرایش کلی این مجلس از منظر فلسفه سیاسی بیشتر به اقتصاد آزاد بود گرچه می‌توان نوعی نگاه ناسیونالیستی با تاکید بر نقش دولت در اقتصاد، تحت‌تاثیر سیاست‌های اقتصادی بیسمارک در آلمان، در برخی از نمایندگان برجسته آن مجلس سراغ گرفت. زمانی‌که صنیع‌الدوله نخستین رئیس مجلس پس از استعفا از ریاست مجلس در مقام وزیر مالیه لایحه‌ای را تقدیم مجلس کرد در آن دیدگاه‌های خود را درخصوص اهمیت مالیه دولتی و کلا نقش دولت در اقتصاد مطرح ساخت.
به عقیده وی دولت وظایف سه‌گانه‌ای بر عهده دارد: «اول حفظ نظم، دوم تربیت اطفال اهالی مملکت و سوم تسهیل اسباب مراوده، یعنی آبادی طرق و شوارع». او توسعه راه‌آهن در ایران را کلید پیشرفت اقتصادی ایران تلقی می‌کرد و اهمیت این موضوع برایش به‌قدری بود که در این‌باره کتاب مستقلی نوشت. توصیه او تامین مالی پروژه عظیم شبکه راه‌آهن با اخذ مالیات از قند و چای بود. او افزایش هزینه‌های دولت را علت و نشانه پیشرفت اقتصادی می‌دانست: «هیچ ملتی از صرفه و امساک در مخارج عمومی به جایی نرسیده و تاریخ تمام دول عالم به‌طور وضوح می‌نماید که هر قدر بر مصارف عمومی ملل مختلف افزوده شده است، درجات سعادتشان از هر جهت روی به تزاید گذاشته است.»
صنیع‌الدوله در سال‌های ۱۸۷۶ تا ۱۸۸۴ یعنی زمان صدارت بیسمارک در آلمان تحصیل کرده بود و به طرفداری از آلمان شهرت داشت. البته نباید فراموش کنیم که نظریات او درباره نقش مستقیم دولت در اقتصاد و طرفداری از سیاست‌های حمایتی از دیرباز در میان نخبگان سیاسی ایران ریشه داشت و همانطور که خواهیم دید در سرنوشت اقتصادی بعدی ایران نیز بسیار تاثیرگذار بود. اما به هر حال آنچه در این مقطع زمانی سرنوشت‌‌ساز می‌توانست تاثیر مخرب بر روند اصلاحات بگذارد این‌گونه تفکرات ناسیونالیستی که با احتیاط و اعتدال مطرح می‌شد، نبود بلکه برخی تفکرات رادیکال و چپ‌گرایانه اقلیتی بود که گرچه طرفداران زیادی نداشتند اما با جنجال و تحریک احساسات و طرح خواسته‌های افراطی، نهضت اصلاح‌طلبانه مشروطه را در برابر جبهه استبدادیون تضعیف می‌کردند.
