انحراف دردسرساز
کشوری را فرض کنید که تنها یک منبع طبیعی درآمد مثل نقره دارد. در دورههایی که بازار جهانی نقره رونق فراوانی دارد کشور مفروض با مازاد درآمد حاصل از فروش نقره مواجه خواهد شد و صندوقهای تثبیتی این درآمد را ذخیره میکنند تا در زمانهای کاهش قیمت جهانی نقره از این درآمد بهره ببرند و اثر نوسانات بازارهای جهانی بر درآمدهای ملی کشور مفروض را کاهش دهند. گروه دیگری از این صندوقها برای انتقال درآمد حاصل از منابع طبیعی به نسلهای آینده استفاده میشوند. منابع طبیعی صرفا ثروت نسل فعلی نخواهند بود و این نوع از صندوقها با ذخیره و سرمایهگذاری درآمد حاصل از این منابع امکان حفظ و انتقال ثروت به نسلهای آتی را فراهم میکنند. بخش دیگری از این صندوقها برای اهداف توسعه بخش طراحی میشوند. طرحهای توسعه اقتصادی میتوانند از منابع ذخیره شده در این صندوقها برای تامین مالی استفاده کنند. نکته آنجاست که صندوقهای ثروت ملی الزاما به یکی از این اهداف محدود نمیشوند و میتوانند چند هدف را همزمان دنبال کنند. صندوق توسعه ملی ایران (NDFI) کدام اهداف را دنبال میکند؟
بگذارید کمی به عقب برگردیم. حساب ذخیره ارزی کشور در سال ۱۳۹۷ (۲۰۰۰) به دنبال اهداف برنامه سوم توسعه ایجاد شد. نامگذاری این صندوق بحث چندانی در مورد کارکرد آن باقی نخواهد گذاشت؛ درآمدهای نفتی از نوسانات زیادی برخوردارند و حساب ذخیره ارزی مانند بسیاری از صندوقهای تثبیت درآمد متعارف به ما کمک خواهد کرد در تثبیت جریان درآمدها موفقتر عمل کنیم، اگرچه از ابتدا کارکردهای دیگری نیز برای آن تعریف شده بود. در سال ۱۳۹۰(۲۰۱۱) و در جریان برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی به عنوان نهاد هدایتکننده درآمد حاصل از فروش نفت و گاز کشور از منبعی برای تامین بودجه جاری به منبعی برای پسانداز و سرمایهگذاری بلندمدت ایجاد شد. اهداف اصلی صندوق توسعه مشخصا عبارت از حفظ بخشی از درآمد نفت و گاز برای نسلهای آتی، افزایش بازدهی منابع انباشته شده و کمک به توسعه و متنوعسازی اقتصاد کشور بودند.
پس تکلیف حساب ذخیره ارزی چه شد؟ در طراحی اولیه قرار بر این بود حساب ذخیره ارزی همچنان به فعالیت خود ادامه دهد و نقشی که برای آن طراحی شده بود را ایفا کند اما در عمل چنین اتفاقی نیفتاد و حساب ذخیره ارزی به تدریج از معادلات کنار رفت. حفظ نشدن حساب ذخیره ارزی به عنوان نهادی که نقش مهمی در تثبیت بودجه ایفا میکرد از همان ابتدا اختلال نهادی مهمی برای صندوق توسعه ملی به شمار میرود. با تضعیف و سپس کنار رفتن عملی حساب ذخیره ارزی، بخشی از فشارهای تثبیتی که قرار بود در چارچوبی جداگانه مدیریت شوند، عملا به مساله صندوق توسعه ملی تبدیل شد. در ظاهر این فقط به عنوان مسوولیتی مضاعف دیده میشود اما اگر به ساختار نهادی صندوقهای ثروت ملی موفق در سراسر جهان نگاه کنیم همین نقش جایگزینی اجباری برای صندوق توسعه ملی میتواند صندوق را به نهادی با کارکردی متفاوت از فلسفه اولیه تاسیس آن مبدل کند.
حال در شرایط اضطراری، دولت میتوانست برای تامین مالی به منابع صندوق توسعه ملی رجوع کند. اما مساله از جایی آغاز میشود که مرزهای این اضطرار روشن نباشند. بله، صندوق توسعه ملی هم به عنوان یک نهاد ثروت ملی وظیفه حمایت مقید در شرایط اضطراری را بر عهده دارد اما تفکیک نشدن مرزهای این اضطرار باعث شد تا به مرور زمان دولت هر زمان از قیود بودجه گذشت و در کسریهای ناگوار درآمدهای ارزی گرفتار شد دست به دامان صندوقی باشد که از ابتدا قرار نبود پاسخگوی مستمر چنین ارجاعاتی باشد.
اکنون اما اقتصاد ایران در شرایط عادی قرار ندارد. درآمدهای منابع طبیعی به دلایل عدیدهای از جمله تحریمهای شدید، محاصره اقتصادی و تنشهای ژئوپلیتیک به میزان غیرقابل اغماضی کاهش پیدا کردهاند؛ در چنین شرایطی برداشت از صندوق توسعه ملی امری فرای تصور ما نیست. بخشی از صندوقهای ثروت ملی، بهویژه صندوقهای تثبیتی، دقیقا برای ایجاد حاشیه امن مالی در دورههای بحران طراحی شدهاند. مساله جداست؛ مرزهای نهادی صندوق توسعه ملی هیچگاه به سختی مدلهای موفق (با اهداف متفاوت) صندوقهای ثروت ملی همچون نروژ، شیلی و سنگاپور نبودند. نگاه کوتاهی به این مدلها نشان میدهد شفافیت، استقلال نهادی و ایجاد مرزهای سفت و سخت یکی از مهمترین دلایل موفقیت این صندوقهاست.
اگر سیاستگذاران در شرایط اضطراری فعلی نیاز به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی دارند باید مشخص باشد که این برداشتها برای چه مصارفی مورد استفاده قرار میگیرند. باید سقف مشخصی برای این برداشتها مشخص باشد. دولت باید بداند تا چه زمانی اجازه استفاده از این منابع را دارد. سازوکار جبران این برداشتها باید با شفافیت هرچه تمامتر اعلام شود و مهمتر از تمام این موارد، آیا برداشتها استثنا هستند یا به یک قاعده همیشگی تبدیل شدهاند؟ اگر برداشت از صندوق از استثنا به قاعده تبدیل شده باشد، مساله دیگر نحوه استفاده از صندوق توسعه ملی نیست؛ مساله این است که آیا اساسا هنوز با همان صندوقی مواجهیم که برای آن هدف اولیه طراحی شده بود؟
* دبیر باشگاه اقتصاددانان
