ما چه کردهایم؟
دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون در کتاب «چرا ملتها شکست میخورند» این تفاوت را با دو مفهوم نهادهای فراگیر و نهادهای بهرهکش توضیح میدهند. نهادهای فراگیر، مشارکت گسترده در فعالیت اقتصادی و سیاسی، امنیت حقوق مالکیت، رقابت، دسترسی نسبتا برابر به فرصتها و امکان ورود بازیگران جدید به اقتصاد را فراهم میکنند. در مقابل، نهادهای بهرهکش ساختاری ایجاد میکنند که در آن قدرت و فرصت اقتصادی در دست گروههای محدود متمرکز میشود و بخش بزرگی از جامعه بیشتر دریافتکننده قواعد است تا شکلدهنده آنها. اهمیت این تمایز در آن است که نهادهای بهرهکش الزاما مانع هر نوع رشد اقتصادی نمیشوند، حتی ممکن است در دورههایی رشد قابلتوجهی ایجاد کنند؛ زیرا گروه مسلط میتواند منابع را بسیج و پروژههای بزرگ را اجرا کند.
مساله زمانی آشکار میشود که اقتصاد برای ادامه رشد به نوآوری، رقابت، سرمایهگذاری بلندمدت و ورود بازیگران جدید نیاز پیدا میکند؛ در این مرحله، همان گروههایی که از ساختار موجود منتفع میشوند، ممکن است در برابر تغییر مقاومت کنند؛ زیرا ورود رقبای جدید و تخریب خلاق نهتنها منافع اقتصادی، بلکه موقعیت و قدرت آنان را نیز تهدید میکند. از همینجا میتوان به مسالهای اساسی رسید: آنچه برای اقتصاد ملی مفید است، الزاما برای همه گروههای صاحب قدرت مفید نیست. اگر رقابت، شفافیت، اصلاح یارانهها، انضباط مالی، حذف امتیازات یا ورود بنگاههای جدید، منافع گروههای برخوردار را محدود کند، انگیزهای برای حفظ وضع موجود شکل میگیرد. در چنین شرایطی، مساله فقط اشتباه سیاستی نیست، بلکه ممکن است خود ساختار انگیزشی نهادها مانع اصلاح شود.
این چارچوب البته نباید به انکار عوامل خارجی منجر شود. تحریمهای مالی و تجاری، محدودیت صادرات نفت، نااطمینانی ژئوپلیتیک، جنگ و اختلال در مسیرهای تجارت و انرژی، هزینههای واقعی و قابل اندازهگیری ایجاد میکنند. بانک جهانی در برآورد آوریل ۲۰۲۶، اختلال ناشی از درگیری، تحریم، محدودیت واردات، آسیب زیرساختی، کمبود آب و انرژی و ضعف سرمایهگذاری را از عوامل اصلی فشار بر اقتصاد دانسته و انقباض ۲.۷درصدی تولید ناخالص داخلی در سال مالی ۲۰۲۶-۲۰۲۵ را برآورد کرده است. اما یک تمایز اساسی وجود دارد: شوک خارجی با آسیبپذیری داخلی یکسان نیست. جنگ یا تحریم یک شوک است، اینکه این شوک چه میزان به کاهش تولید، تورم، افت سرمایهگذاری، اختلال تجارت و کاهش رفاه تبدیل شود، به ظرفیت نهادی و ساختار اقتصادی نیز بستگی دارد. دو اقتصاد ممکن است در معرض محدودیت خارجی مشابهی قرار گیرند؛ اما اقتصادی که تنوع صادراتی، نظام مالی کارآمد، محیط رقابتی، مسیرهای متعدد تجارت و قواعد قابل پیشبینی دارد، معمولا ظرفیت بیشتری برای جذب آن خواهد داشت. در مقابل، تمرکز منابع، ضعف رقابت، تصمیمگیری کوتاهمدت و نااطمینانی مزمن میتواند شدت اثر شوک را افزایش دهد.
در اینجا مفهوم نهادهای بهرهکش معنای عملی پیدا میکند. هرگاه دسترسی به منابع، اعتبار، اطلاعات، مجوز، بازار یا تصمیمگیری اقتصادی بیش از اندازه به موقعیتهای خاص وابسته شود، تخصیص منابع از معیار بهرهوری فاصله میگیرد. نتیجه فقط کاهش کارآیی نیست. سرمایهگذار افق بلندمدت خود را از دست میدهد، بنگاه مولد در رقابت با برخورداران از امتیاز عقب میماند و منابع ممکن است به جای فعالیتهای دارای بیشترین بازده اجتماعی، به فعالیتهایی منتقل شوند که بیشترین امکان بهرهبرداری از ساختار موجود را دارند. این مساله در اقتصادهای متکی بر منابع طبیعی اهمیت بیشتری دارد. درآمد نفت میتواند در کوتاهمدت امکان تامین مالی دولت و واردات را فراهم کند؛ اما اگر قواعد تخصیص آن شفاف و رقابتی نباشد، منابع طبیعی به جای آنکه سکوی ایجاد سرمایه انسانی، زیرساخت و ظرفیت تولید باشند، میتوانند به منبعی برای توزیع رانت تبدیل شوند. در چنین وضعیتی، وابستگی به نفت صرفا یک ویژگی صادراتی نیست، بلکه میتواند به بخشی از سازوکار نهادی اقتصاد تبدیل شود.
تورم مزمن نمونه دیگری است. تحریم میتواند درآمد ارزی و دسترسی به بازارهای مالی را محدود و از این مسیر بر نرخ ارز و قیمتها فشار وارد کند؛ اما تداوم تورم بالا را نمیتوان صرفا با یک عامل خارجی توضیح داد. کسریهای مالی، ناترازیهای بانکی، سیاستهای ارزی و پولی، ساختار بودجه و شیوه واکنش سیاستگذار به شوکها نیز در این پدیده نقش دارند. بنابراین، تحریم میتواند فشار را افزایش دهد؛ اما کیفیت نهادهای سیاستگذاری تعیین میکند اقتصاد چگونه با این فشار مواجه شود.
بحران انرژی نیز همین منطق را نشان میدهد. برخورداری از ذخایر عظیم نفت و گاز، بهتنهایی تضمینکننده امنیت انرژی و رشد اقتصادی نیست. کمبود سرمایهگذاری، ناکارآمدی و قیمتگذاری نامناسب میتواند همزمان با وجود منابع فراوان، به ناترازی برق و گاز و اختلال در تولید منجر شود. بانک جهانی نیز پیش از تشدید بحران اخیر، از کمبود سرمایهگذاری و ناکارآمدی در بخش انرژی و قطعیهای مکرر گاز و برق گزارش کرده بود.
تجربه ویتنام و اندونزی از این منظر قابلتوجه است، نه بهعنوان دو الگوی بینقص، بلکه بهعنوان دو مسیر متفاوت برای افزایش ظرفیت اقتصادی. ویتنام طی چند دهه بر اصلاحات اقتصادی، توسعه صادرات، جذب سرمایهگذاری خارجی و ادغام در زنجیرههای جهانی ارزش تمرکز کرده است. تولید سرانه آن در سال ۲۰۲۵ به حدود ۵ هزار دلار رسید و اقتصاد در همان سال حدود ۸درصد رشد کرد. نرخ فقر بر مبنای خط ۳دلار در روز نیز در سال۲۰۲۲ حدود ۱.۶درصد گزارش شده است. این مسیر البته بدون آسیبپذیری نیست. وابستگی زیاد به تجارت جهانی و تقاضای شرکای اصلی، اقتصاد را در برابر رکود جهانی و تغییر سیاستهای تجاری حساس میکند، بانک جهانی نیز این ریسک را مورد تاکید قرار داده است. بنابراین، موفقیت این تجربه را نباید به معنای حل کامل مسائل نهادی دانست، بلکه باید آن را نمونهای از استفاده از ادغام خارجی برای افزایش ظرفیت تولید و صادرات دانست. اندونزی مسیر متفاوتی را پیموده است. اقتصاد آن بیشتر بر ترکیبی از بازار داخلی بزرگ، منابع طبیعی، صنعت و خدمات استوار است و اصلاحات تدریجی و ثبات اقتصاد کلان نقش مهمی داشتهاند. نرخ فقر رسمی در مارس ۲۰۲۵ به ۸.۵درصد رسید و اقتصاد در سال۲۰۲۵ حدود ۵.۱درصد رشد کرد. در عین حال، سهم بالای اشتغال غیررسمی و ضعف کیفیت بخشی از مشاغل نشان میدهد که این مسیر نیز با محدودیتهای جدی روبهروست.
تفاوت این دو تجربه مهم است؛ اما وجه مشترک آنها مهمتر است: هیچکدام برای توسعه، منتظر حذف کامل محدودیتها نماندهاند. یکی ظرفیت خود را از مسیر تجارت و تولید صادراتی گسترش داده و دیگری با اتکا بیشتر به بازار داخلی، منابع طبیعی، صنعت، خدمات و اصلاحات تدریجی حرکت کرده است. هر دو همچنان با مشکلات نهادی و ساختاری مواجهند؛ اما جهت کلی سیاستها به سمت افزایش ظرفیت تولید، سرمایهگذاری و مشارکت اقتصادی بوده است. از این منظر، مساله اصلی در یک اقتصاد دارای منابع فراوان، بازار بزرگ، موقعیت جغرافیایی ممتاز و سرمایه انسانی قابلتوجه، صرفا کمبود ظرفیت نیست؛ مساله چگونگی تبدیل این ظرفیتها به سرمایهگذاری مولد، نوآوری، اشتغال باکیفیت و رفاه پایدار است.
پاسخ را نمیتوان در یک عامل خلاصه کرد. تحریم، جنگ و نااطمینانی خارجی مهماند، اما در کنار آنها باید از ناترازیهای مالی و بانکی، ضعف سرمایهگذاری، بیثباتی مقررات، محدودیت رقابت، وابستگی به درآمدهای نفتی و شکاف میان تصمیمگیرنده و فعال اقتصادی نیز سخن گفت. این عوامل یکدیگر را تقویت میکنند و در نهایت اقتصادی ایجاد میکنند که در برابر شوک خارجی بیش از ظرفیت واقعی خود آسیب میبیند. برآوردهای اخیر بانک جهانی نیز نشان میدهد که ترکیب درگیری، اختلال تجارت، کاهش درآمد نفتی، کمبود انرژی و ضعف تقاضای داخلی میتواند فشار بر تولید و رفاه را تشدید کند. اینجاست که مفهوم تابآوری اقتصادی نیز نیازمند بازتعریف است. تابآوری به معنای جدا شدن از جهان و کاهش ارتباطات نیست، برعکس، اقتصاد تابآور اقتصادی است که منابع درآمدی متنوع، شرکای تجاری متعدد، مسیرهای مختلف تامین و صادرات، بخش خصوصی توانمند، زیرساخت مناسب و نهادهای قابل پیشبینی داشته باشد. اقتصاد منزوی ممکن است در برابر یک نوع فشار مقاوم به نظر برسد؛ اما در برابر شوکهای بزرگتر الزاما تابآور نیست.
از این منظر، شاید مهمترین تغییر در نگاه به مساله توسعه، تغییر سوال باشد. پرسش چه کسی اجازه نمیدهد ما پیشرفت کنیم؟ بخشی از واقعیت را توضیح میدهد؛ اما برای سیاستگذاری کافی نیست. پرسش بنیادیتر این است: در شرایطی که محدودیت خارجی وجود دارد، ما چه کردهایم که اقتصادمان تا این اندازه در برابر آن آسیبپذیر شده است؟
این پرسش به معنای نادیده گرفتن تحریم، جنگ یا فشار خارجی نیست، بلکه به معنای انتقال بخشی از مساله از حوزهای که کنترل محدودی بر آن داریم، به حوزهای است که امکان اصلاح آن وجود دارد. کشورهایی که مسیر توسعه خود را اصلاح کردهاند، الزاما با جهان بدون بحران مواجه نبودهاند، آنها تلاش کردهاند ظرفیت داخلی خود را برای مواجهه با بحران افزایش دهند. تفاوت اصلی در نهایت، میان دو نوع نگاه است: نگاه نخست، شکست را عمدتا نتیجه رفتار دیگران میداند و بنابراین راهحل را نیز بیرون از خود جستوجو میکند. نگاه دوم، محدودیتهای بیرونی را میپذیرد؛ اما همزمان میپرسد چرا یک کشور در برابر همان محدودیتها آسیبپذیرتر از ظرفیتهایش عمل میکند.
اگر مساله توسعه را از این زاویه ببینیم، اصلاح نهادی دیگر موضوعی فرعی در کنار تحریم و جنگ نیست، بخشی از راهبرد مقابله با آنهاست. اقتصادی که نهادهای فراگیرتر، رقابت بیشتر، فرصتهای گستردهتر و قواعد پیشبینیپذیرتری دارد، فقط در شرایط عادی کارآمدتر نیست، در شرایط بحران نیز ظرفیت بیشتری برای سازگاری، جذب شوک و بازسازی دارد. شاید نقطه آغاز اصلاح مسیر نیز همین تغییر پرسش باشد: نه فقط این که دیگران چه کردهاند، بلکه این که ما چه میتوانستیم بهتر انجام دهیم و چرا انجام ندادیم؟
* پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی
