نگاه غلط به بخش خصوصی + فایل صوتی
منظور از «نگاه چپ» در اینجا الزاما جریانهای سیاسی چپ کلاسیک نیست، بلکه نگرشی است که بخش خصوصی مطلوب را عمدتا در قالب بنگاههای کوچک و متوسط میبیند و نسبت به شکلگیری بنگاههای بزرگ و قدرتمند خصوصی با تردید مینگرد و در مقابل، برای دولت، بخش تعاون، بخش عمومی یا نهادهای وابسته به آن نقش پررنگی در مالکیت و مدیریت بنگاههای بزرگ قائل است. اگر این فرض درست باشد، بسیاری از اتفاقات نزدیک به پنج دهه گذشته اقتصاد ایران را میتوان نه مجموعهای از تصمیمات پراکنده، بلکه حلقههایی از یک زنجیره نسبتا منسجم دانست.
از انقلاب تا پایان جنگ؛ آغاز یک مسیر
از نخستین سالهای پس از انقلاب، اندازه مطلوب بخش خصوصی در عمل عمدتا به کسبوکارهای کوچک و متوسط، حجرههای بازار و بازرگانان، خردهکشاورزان، کارگاههای تولیدی و خدماتی و بنگاههایی در مقیاس محدود خلاصه شد. در مقابل، بانکها، شرکتهای بیمه و بسیاری از شرکتهای بزرگ و متوسط تولیدی و خدماتی ملی یا دولتی شدند و بخش قابلتوجهی از بنگاههای دیگر نیز از طریق سازوکارهای مصادره در اختیار نهادهای عمومی و انقلابی قرار گرفتند. این تحولات را البته نمیتوان جدا از شرایط خاص آن دوران ارزیابی کرد. انقلاب، جنگ، بیثباتی اقتصادی، فرار یا غیبت برخی مالکان و مدیران و نگرانی از تمرکز ثروت، همگی در شکلگیری سیاستهای آن دوره موثر بودند. اما مساله مورد بحث این مقاله، نه قضاوت درباره ضرورت تصمیمات آن مقطع، بلکه منطق حاکم بر آنها و مهمتر از آن، استمرار بخشی از این نگرش پس از تغییر شرایط است.
نشانههای این نگرش را میتوان در اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی و همچنین در قوانین و تصمیمات مربوط به ملی شدن بانکها و حفاظت و توسعه صنایع مشاهده کرد. اصل ۴۳ قانون اساسی، ضمن تاکید ویژه بر بخش تعاون، از تبدیل شدن دولت به یک کارفرمای بزرگ و نیز تمرکز ثروت در دست افراد و گروههای خاص جلوگیری میکند. اما در عمل، دولت نهتنها از تبدیل شدن به کارفرمای بزرگ پرهیز نکرد، بلکه بهتدریج به یکی از بزرگترین کارفرمایان اقتصاد ایران تبدیل شد؛ درحالیکه تاکید بر بخش تعاون نیز ادامه یافت. به این ترتیب، در عمل نوعی تقسیمبندی شکل گرفت: بخش دولتی برای فعالیتهای بزرگ، بخش تعاونی بهعنوان بخش مورد حمایت و بخش خصوصی عمدتا برای آن قسمت از اقتصاد که از دو بخش دیگر باقی میماند.
ملی شدن و مصادره؛ دو مسیر برای خروج بخش خصوصی بزرگ
طبق مصوبات شورای انقلاب، بانکها و شرکتهای بیمه ملی شدند و در اختیار دولت قرار گرفتند. در صنعت نیز قانون حفاظت و توسعه صنایع، مسیر دیگری برای انتقال مالکیت تعداد زیادی از شرکتهای بزرگ به دولت فراهم کرد. در کنار این مسیر، با اجرای اصول ۴۵ و ۴۹ قانون اساسی و فعالیت دادگاههای انقلاب، تعداد قابلتوجهی از شرکتها و داراییها نیز مصادره شدند و در اختیار بنیاد مستضعفان و دیگر نهادهای انقلابی قرار گرفتند. بنابراین، در همان سالهای نخست، دو مسیر متفاوت اما از نظر نتیجه مشابه شکل گرفت: بخشی از مالکیت از طریق ملیسازی به دولت منتقل شد و بخش دیگری از طریق مصادره به نهادهای عمومی و انقلابی. نتیجه، کوچک شدن قابلتوجه بخش خصوصی بزرگ و گسترش دامنه مالکیت دولت و نهادهای عمومی بود. اما داستان به همینجا ختم نشد.
نخستین روزنه؛ دولت سازندگی و بازار سرمایه
در دولت آقایهاشمی رفسنجانی، با بازگشایی بورس و آغاز عرضه سهام برخی شرکتهای دولتی، روزنهای برای تغییر این مسیر ایجاد شد. عرضه سهام از طریق بورس، بهویژه به دلیل آنکه میتوانست مالکیت را میان تعداد زیادی از مردم توزیع کند، از نظر اقتصادی و سیاسی مزیت مهمی داشت. در این روش، واگذاری بنگاهها الزاما به معنای انتقال آنها به یک فرد یا گروه خاص نبود، بلکه میتوانست سهام شرکتها را به عموم مردم عرضه کند و در ادامه، زمینه را برای شکلگیری تدریجی گروههای سهامداری و مدیران کارآفرین فراهم آورد.
استقبال مردم از عرضههای اولیه نیز نشان داد که تقاضای قابلتوجهی برای مالکیت سهام شرکتها وجود دارد. اگر این مسیر ادامه پیدا میکرد، این امکان وجود داشت که بخش مهمی از شرکتهای ملیشده، بهویژه شرکتهای کوچک و متوسط و حتی برخی شرکتهای بزرگ خارج از محدودیتهای صدر اصل ۴۴، بهتدریج به مالکیت بخش خصوصی واقعی منتقل شوند و در نهایت هر شرکت در اختیار گروهی از کارآفرینان و سرمایهگذاران قرار گیرد. اما این فرصت چندان دوام نیاورد.
با تصویب مقرراتی که برای برخی گروهها، از جمله ایثارگران، رزمندگان و خانواده شهدا، اولویتها و امتیازاتی در واگذاری سهام قائل شد، مسیر عرضه عمومی و رقابتی سهام با محدودیتهایی مواجه شد و بخشی از ظرفیت بازار سرمایه برای تبدیل شدن به ابزار اصلی انتقال مالکیت بنگاهها از دولت به مردم از دست رفت. در اینجا نیز همان نگرش، به شکلی دیگر ادامه یافت. مساله این نبود که توزیع مالکیت میان گروههای مختلف جامعه فینفسه نادرست باشد؛ مساله آن بود که مالکیت عمومی از طریق عرضه رقابتی سهام میتوانست به جایگزینی پایدار برای مالکیت دولتی و به شکلگیری تدریجی بخش خصوصی گسترده منجر شود، اما سیاستهای واگذاری بار دیگر با ملاحظات غیررقابتی و سیاستهای حمایتی درهم آمیخت.
اصل ۴۴؛ فرصتی بزرگ برای تغییر پارادایم
ابلاغ سیاستهای کلی اصل ۴۴ در سالهای ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ میتوانست نقطه عطفی در اقتصاد ایران باشد. این سیاستها، برخلاف برداشت محدودکننده از اصل ۴۴، راه را برای حضور گستردهتر بخش خصوصی در فعالیتهای اقتصادی باز کرد و واگذاری بخش بزرگی از سهام بنگاههای دولتی را مورد توجه قرار داد. از نظر نظری، این سیاستها میتوانست نشانهای از تغییر پارادایم باشد: دولت از مالک و مدیر بنگاه به سیاستگذار، تنظیمگر و ناظر اقتصاد تبدیل شود. اما درست در نقطهای که میتوانست یک تغییر بنیادین رخ دهد، عناصر پارادایم قدیم دوباره خود را نشان دادند. در همان مقطع و در فرآیند اجرای بند «ج» سیاستهای کلی اصل۴۴، در پاسخ به درخواست احمدینژاد، امکان اختصاص بخش قابلتوجهی از سهام قابل واگذاری به طرح سهام عدالت مطرح و پذیرفته شد. در نتیجه، بخشی از سهامی که میتوانست مستقیما در اختیار سرمایهگذاران خصوصی قرار گیرد، در قالب سازوکاری متفاوت توزیع شد.
مساله این نیست که اصل توزیع مالکیت میان اقشار کمدرآمد نادرست بوده است. مساله این است که مالکیت سهام لزوما به معنای شکلگیری بخش خصوصی مستقل و صاحب قدرت تصمیمگیری نیست. اگر سهام میانمیلیونها نفر توزیع شود، اما مدیریت و کنترل بنگاه همچنان در اختیار ساختارهای دولتی یا عمومی باقی بماند، اتفاقی که رخ داده بیش از آنکه خصوصیسازی به معنای اقتصادی کلمه باشد، نوعی تغییر شکل مالکیت بدون انتقال موثر کنترل است. از سوی دیگر، باقی ماندن سهم قابلتوجه دولت در صنایع و شرکتهای بزرگ نیز موجب شد در بسیاری از موارد، سرمایهگذار خصوصی با شریکی مواجه باشد که نه فقط یک سهامدار دارای قدرت رأی، بلکه برخوردار از قدرت سیاسی، مقرراتی و مدیریتی نیز هست. در چنین شرایطی، طبیعی است که سرمایهگذار خصوصی مستقل با احتیاط بیشتری وارد چنین بنگاههایی شود.
تولد «خصولتیها»
نتیجه طبیعی این وضعیت، شکلگیری پدیدهای شد که امروز آن را با نام «خصولتی» میشناسیم. از یکسو دولت باید بر اساس سیاستهای کلی اصل۴۴ سهام شرکتها را واگذار میکرد؛ از سوی دیگر، بخش خصوصی واقعی در بسیاری از موارد نه توان مالی لازم را داشت و نه در ساختاری که دولت همچنان قدرت قابلتوجهی در آن داشت، انگیزه کافی برای ورود. از طرف دیگر، بودجههای سنواتی نیز هر سال ارقام مشخصی برای واگذاری سهام تعیین میکردند. در چنین شرایطی، سهام شرکتها به روشهای مختلف به نهادهای عمومی، صندوقهای بازنشستگی و سایر مجموعههای وابسته به بخش عمومی منتقل شد؛ گاه نیز سهام شرکتها بهعنوان رد دیون دولت به طلبکاران، از جمله صندوقهای بازنشستگی، واگذار شد. به این ترتیب، به جای آنکه بخش خصوصی بزرگ و مستقل از دل خصوصیسازی متولد شود، نوع دیگری از بنگاهها شکل گرفت که نه کاملا دولتی بودند و نه واقعا خصوصی. «خصولتی» شاید دقیقترین نام برای محصول همین وضعیت باشد.
مساله فقط واگذاری نبود
اما این بیتوجهی به بخش خصوصی واقعی، تنها در واگذاری بنگاههای دولتی خود را نشان نداد. در ایجاد و توسعه بنگاههای جدید نیز، بهویژه در بخشهای پاییندستی صنایع نفت و پتروشیمی، صنایع معدنی و فلزی و سایر فعالیتهای سودآور، فرصتهای قابلتوجهی برای شکلگیری شرکتهای بزرگ و مستقل خصوصی وجود داشت که در بسیاری از موارد نصیب بخش خصوصی نشد.
در این حوزهها، صندوقهای بازنشستگی، از جمله صندوقهای مرتبط با صنعت نفت و فولاد، و مجموعههای مشابه، با برخورداری از حمایت دستگاههای اجرایی و وزارتخانههای ذیربط، در ایجاد و توسعه بنگاههای جدید موقعیت بهتری پیدا کردند. در نتیجه، حتی در مواردی که موضوع انتقال مالکیت یک بنگاه دولتی در میان نبود، باز هم بخش عمومی و نهادهای وابسته به آن در شکلگیری بنگاههای بزرگ جدید، نسبت به بخش خصوصی از مزیت برخوردار شدند. این نکته از آن جهت اهمیت دارد که اگر مساله فقط نحوه واگذاری شرکتهای دولتی بود، میتوانستیم ناکامی خصوصیسازی را صرفا یک مشکل اجرایی یا حقوقی تلقی کنیم. اما هنگامی که در کنار واگذاریها، در ایجاد بنگاههای جدید نیز فرصتهای بزرگ سرمایهگذاری عمدتا به نهادهای عمومی و وابسته اختصاص مییابد، میتوان احتمال داد که با یک مساله عمیقتر و نگرشی روبهرو هستیم.
به بیان دیگر، مساله فقط این نبوده است که «چه کسی مالک بنگاههای موجود باشد؟» بلکه این پرسش نیز مطرح است که «چه کسی فرصت ایجاد بنگاههای بزرگ جدید را در اختیار داشته باشد؟» اگر در اقتصاد، بخش خصوصی برای ورود به فعالیتهای بزرگ و سودآور همواره با محدودیت، بیاعتمادی یا موانع نهادی مواجه باشد، درحالیکه نهادهای عمومی از حمایت و دسترسی بیشتری به منابع و فرصتهای سرمایهگذاری برخوردار باشند، طبیعی است که بخش خصوصی بزرگ و مستقل بهتدریج شکل نگیرد. از این منظر، ترجیح بخش عمومی بر بخش خصوصی فقط در خصوصیسازی گذشته مشاهده نمیشود، بلکه در تخصیص فرصتهای آینده اقتصاد نیز خود را نشان داده است. این شاید یکی از مهمترین نشانههای استمرار همان پارادایمی باشد که این مقاله از آن بهعنوان «نگاه چپ به بخش خصوصی» یاد میکند.
خصوصیسازی بدون کارآفرین
البته نمیتوان تمام ناکامیهای خصوصیسازی را به ساختار دولت نسبت داد. در کنار واگذاریهایی که به نهادهای عمومی انجام شد، اشخاصی نیز با عنوان بخش خصوصی وارد میدان شدند که لزوما اهلیت، منابع مالی یا توان مدیریتی لازم برای اداره بنگاههای بزرگ را نداشتند. برخی از این افراد، شرکت را نه با هدف توسعه تولید و افزایش بهرهوری، بلکه با نگاهی کوتاهمدت و برای استفاده از داراییهای آن خریداری کردند؛ از فروش زمین و ساختمان گرفته تا فروش سایر داراییهای شرکت.
طبیعی است که خصوصیسازی به معنای انتقال مالکیت به هر فردی که توان پرداخت قیمت معامله را دارد، الزاما به معنای افزایش بهرهوری نیست. خصوصیسازی زمانی میتواند موفق باشد که مالک جدید، کارآفرین و سرمایهگذار باشد، نه صرفا خریدار دارایی. از سوی دیگر، برخی از شرکتهایی که به بخش خصوصی واقعی واگذار شدند نیز به دلایل دیگری با مشکل مواجه شدند؛ از اطلاعات ناقص یا نادرست درباره وضعیت شرکت گرفته تا دخالتهای بیرونی، تحریک افکار عمومی و کارگران و ایجاد فشار اجتماعی بر مدیریت جدید. بنابراین باید میان دو پدیده تفاوت گذاشت: خصوصیسازی رانتی و غیراصولی از یکسو و خصوصیسازی واقعی که بهدلیل مداخلات بیرونی یا طراحی نامناسب سیاست با مشکل مواجه شده است از سوی دیگر. این تفکیک مهم است؛ زیرا شکست برخی خصوصیسازیها را نمیتوان دلیلی برای شکست اصل خصوصیسازی دانست.
مساله اصلی مالکیت نیست؛ حکمرانی مالکیت است
شاید مهمترین خطای تحلیلی در بحث خصوصیسازی ایران این باشد که تصور کنیم صرف انتقال سند مالکیت از دولت به بخش دیگری، اقتصاد را خصوصی کرده است. بنگاهی که مالکیت آن میان هزاران یا میلیونها نفر توزیع شده، اما مدیریت و کنترل آن در اختیار ساختارهای عمومی باقی مانده، الزاما یک بنگاه خصوصی نیست. همچنین شرکتی که سهام آن به یک نهاد عمومی غیردولتی منتقل شده، لزوما به بخش خصوصی تعلق ندارد. خصوصیسازی واقعی زمانی اتفاق میافتد که مالکیت، کنترل، مسوولیت و منافع اقتصادی به شکلی سازگار به صاحبان جدید منتقل شود و بنگاه بتواند در یک محیط رقابتی فعالیت کند. در چنین شرایطی، دولت باید از نقش مالک و مدیر بنگاه فاصله بگیرد و به نقش سیاستگذار، تنظیمگر و ناظر بازگردد.
پارادایم هنوز زنده است
شاید مهمترین پرسش این باشد که چرا با وجود تغییرات متعدد در قوانین و سیاستها، هنوز بخش خصوصی بزرگ و مستقل در ایران نتوانسته جایگاه متناسبی در اقتصاد پیدا کند؟ پاسخ را شاید بتوان در همان پارادایمی جستوجو کرد که از ابتدای انقلاب و شاید حتی پیش از آن، شکل گرفت: بخش خصوصی کوچک و متوسط پذیرفتنی است؛ اما بخش خصوصی بزرگ و قدرتمند با تردید نگریسته میشود. این پارادایم در دورههای مختلف شکلهای متفاوتی به خود گرفته است؛ گاهی با ملیسازی، گاهی با مصادره، گاهی با تاکید بر تعاون، گاهی با واگذاری به نهادهای عمومی و گاهی با خصوصیسازیهایی که در نهایت به انتقال مالکیت به بخش عمومی غیردولتی منتهی شده است. نامها و ابزارها تغییر کردهاند، اما در بسیاری از موارد، نتیجه مشابه بوده است؛ بخش خصوصی واقعی، بزرگ و مستقل همچنان کوچک مانده و دولت و نهادهای عمومی همچنان سهم بزرگی از اقتصاد را در اختیار داشتهاند.
پارادایمشیفت، نه بخشنامه جدید
اگر این تحلیل درست باشد، راهحل را نمیتوان صرفا در تصویب قانون جدید، تغییر آییننامه خصوصیسازی یا تعیین رقم جدیدی برای واگذاریها جستوجو کرد. مساله، پیش از آنکه حقوقی یا اجرایی باشد، نگرشی و حکمرانی است. باید پذیرفت که یک بخش خصوصی بزرگ، قدرتمند، شفاف و رقابتپذیر، تهدیدی برای دولت یا منافع عمومی نیست، بلکه یکی از ارکان یک اقتصاد کارآمد است.
دولت قدرتمند
الزاما دولتی نیست که مالک بنگاههای بیشتری باشد. دولت قدرتمند دولتی است که بتواند قواعد بازی را برای همه یکسان تعیین کند، از حقوق مالکیت حمایت کند، با انحصار مبارزه کند، رقابت را برقرار نگه دارد و اجازه ندهد قدرت سیاسی به مزیت اقتصادی تبدیل شود. در چنین اقتصادی، بخش خصوصی نیز باید پاسخگوی عملکرد خود باشد و نتواند زیانهای ناشی از سوءمدیریت را به دولت منتقل کند. شاید زمان آن رسیده باشد که به جای تمرکز صرف بر «چگونه خصوصیسازی کردن بنگاههای دولتی»، پرسش بنیادیتری مطرح کنیم: «آیا اساسا در نگرش ما، بخش خصوصی بزرگ و مستقل جایگاهی همسطح با دولت و بخش عمومی دارد؟» تا زمانی که بخش خصوصی بزرگ و مستقل را ذاتا مسالهساز بدانیم و مالکیت دولتی یا عمومی را بر آن ترجیح دهیم، حتی بهترین قوانین خصوصیسازی نیز ممکن است در عمل به همان نتیجهای منتهی شوند که تاکنون شاهد آن بودهایم. پارادایمشیفت واقعی آنجاست که بخش خصوصی بزرگ، مستقل و مسوولیتپذیر را نه رقیب دولت، بلکه یکی از پایههای توسعه اقتصادی کشور بدانیم.
* اقتصاددان
سرمقاله امروز روزنامه دنیای اقتصاد را بشنوید:
