ریشههای غیردموکراتیک تداوم نفوذ فرادستان در اندونزی (قسمت دوم)
گذار شکننده به دموکراسی
ما در قسمت اول این گزارش متوجه یک نکته مهم شدیم. این نکته در بخش مهمی از ادبیات علوم سیاسی این چنین استدلال شده است که انتقال آهسته به سمت دموکراسی به احتمال زیاد از انقلاب در حکومت‌های استبدادی موفقیت‌آمیزتر است. با این حال، این گزارش شواهدی را ارائه می‌کند که نشان می‌دهد انتقال دموکراتیک نیز می‌تواند هزینه‌های مهمی در بر داشته باشد. تسریع روند جابه‌جایی مدیران در سطح محلی، یا اعمال کنترل و ایجاد تعادل در سطح محلی می‌تواند اقدامات مفیدی برای دموکراسی‌های جدید باشد.
دوران گذار
حکومت استبدادی سوهارتو برای بیش از سه دهه، از ۱۹۶۵ تا ۱۹۹۸ ادامه یافت. در طول رژیم او، هم جمعیت و هم احزاب مخالف تحت کنترل شدید دولت و ارتش بودند. در ماه مه۱۹۹۸، سوهارتو پایگاه حمایت سیاسی خود را از دست داد و مجبور به کناره‌گیری شد. پرونده‌های متعدد فساد خانواده سوهارتو و پیامدهای اقتصادی بحران‌های مالی شرق آسیا، منجر به اعتراضات گسترده علیه رژیم او شد. با این حال، سقوط رژیم سوهارتو کاملا غیرمنتظره بود. تا سال۱۹۹۷، تعداد کمی از مردم فروپاشی دولت سوهارتو را پیش‌بینی می‌کردند. پس از سقوط سوهارتو، یک دولت انتقالی یک‌ساله روی کار آمد که اصلاحات عمیق دموکراتیک را اجرا کرد. اولین انتخابات دموکراتیک پس از سقوط سوهارتو در ژوئن۱۹۹۹ برگزار شد. در این انتخابات PDI-P، حزب اصلی اپوزیسیون، با ۳۴درصد آرا بیشترین سهم و حزب گلکار (حزب سوهارتو) ۲۲درصد آرا را به‌دست آورد. پس از روند تشکیل ائتلاف در سطح ملی، عبدالرحمن وحید نامزد میانه‌رو و رهبر حزب PKB، به‌عنوان رئیس‌جمهور انتخاب شد. از آن زمان تاکنون، هر پنج‌سال یک‌بار انتخابات مجلس برگزار می‌شود.
اهمیت شهرداران منطقه در اندونزی
اندونزی به مناطقی تقسیم می‌شود که هرکدام از این مناطق به‌طور متوسط ۵۰۰هزار نفر سکنه دارد. پست شهردار منطقه از دوره استعمار هلند وجود داشته و معمولا با میزان قابل توجهی از اقتدار همراه بوده است. شهرداران منطقه به‌طور سنتی اختیارات قابل توجهی در سیاست‌های محلی، مقررات و تخصیص بودجه داشته‌اند. از زمان دموکراسی‌سازی نیز این شهرداران مسوول تامین کالاهای عمومی مهم مانند بهداشت و آموزش شدند. پس از دموکراسی‌سازی، منبع اصلی درآمد این شهرداران، انتقال‌های غیر اختصاصی منابع از سوی دولت مرکزی بود. شهرداران منطقه درباره نحوه تخصیص این بودجه اختیار تام دارند. در این انتقال، میزان جمعیت، مساحت، نرخ فقر و سایر عوامل در نظر گرفته می‌شود.
در دوران رژیم سوهارتو و دولت انتقالی، شهرداران منطقه توسط دولت مرکزی منصوب می‌شدند. پس از دموکراسی‌سازی، سیستم اصلاح شد و شهرداران به‌طور غیرمستقیم توسط قوه مقننه منطقه انتخاب شدند. قوه مقننه حاصل انتخابات سال۱۹۹۹ بود. این نهاد این حق را داشت که شهرداران را طبق قوانین نمایندگی تناسبی پس از پایان دوره آخرین شهردار منصوب‌شده توسط سوهارتو انتخاب کند. همان‌طور که در قسمت قبل توضیح داده شد، این واقعیت که این شهرداران بلافاصله پس از انتخابات۱۹۹۹ جایگزین نشدند و همچنین، این واقعیت که دوره‌های این شهرداران با یکدیگر همزمان نبود، باعث ایجاد مشکلاتی در طول دوره گذار دموکراتیک شد. سیستم انتخاب شهرداران مناطق در سال۲۰۰۵ با معرفی انتخابات مستقیم اصلاح شد. هدف این اصلاحات افزایش بیشتر سطح پاسخ‌گویی شهرداران در قبال شهروندان بود. به‌رغم این اصلاحات، مدت زمان پست شهرداری تغییری نکرده است: شهرداران مناطق می‌توانند دو دوره پنج‌ساله به خدمت بپردازند.
نفوذ فرادستان و نخبگان محلی
مشخصه اصلی رژیم سوهارتو گسترش چشمگیر ظرفیت دولتی و توسعه یک شبکه حمایتی گسترده بود که از پایتخت شهر جاکارتا تا سطح روستاها گسترش می‌یافت. در این دوره شبکه‌ای از افراد مرتبط با اداره دولتی از طریق تخصیص قراردادهای عمومی، امتیازات، اعتبارات و درآمدهای خارج از بودجه، توانستند مقادیر زیادی ثروت جمع کنند. این افراد معمولا از اعضای بوروکراسی، ارتش یا همچنین از اعضای حزب گلکار بودند. شهرداران منطقه منصوب‌شده توسط سوهارتو عوامل مرکزی این ساختار حمایتی و حامی‌پروری بودند. این افراد از فرصت‌های رانت‌جویانه نزدیکی به دولت، بسیار بهره بردند. با گذشت زمان، این گروه از افراد به یک نخبه خودخدمت محلی تبدیل شدند که هدف اصلی آنها محافظت از نهادهایی بود که آنها را قادر می‌ساخت تا رانت‌های کلان را از سیستم دریافت کنند.
سقوط رژیم سوهارتو نشان‌دهنده یک تغییر چشمگیر در پویایی قدرت سیاسی در سطح محلی بود. نخبگانی که در دوران رژیم سوهارتو پرورش یافته بودند، دیگر نمی‌توانستند با وفاداری به دولت مرکزی در قدرت باقی بمانند. دموکراسی‌سازی منجر به تغییر در نهادهای محلی قانونی (de-jure) شد؛ زیرا با پایان یافتن دوره شهرداران سوهارتو، شهرداران توسط قوه مقننه محلی که در انتخابات۱۹۹۹ تشکیل شد، انتخاب شدند. در نتیجه، کسب حمایت انتخاباتی در زمان انتخابات اهمیت قابل توجهی پیدا کرد. نخبگان محلی استراتژی‌هایی را توسعه دادند تا تاثیرگذاری بیشتری داشته باشند. نخبگان با ارتش و پلیس، اتحاد نزدیکی ایجاد کردند. این سازمان‌ها در جلب حمایت رای‌دهندگان و اعضای مجلس قانون‌گذاری منطقه نقشی اساسی داشتند. این سازمان‌ها از ترکیب‌های مختلفی از سیاست‌های پولی و استراتژی‌های ارعاب، از جمله تهدید و خشونت استفاده می‌کردند.
ایجاد اتحاد با ارتش یکی از راهبردهای اصلی تسخیر نخبگان در این دوره بود. در طول رژیم سوهارتو و دوران گذار، اعضای ارتش بطور دائم در هر سطح از دولت، از استان‌ها به روستاها منتقل شدند. با عدم قدرت گرفتن یک دولت مرکزی مستبد، واحدهای نظامی محلی آزاد بودند تا اتحادهای خود را بازتعریف کنند. این وضعیت نخبگان محلی قدرت گرفته در رژیم سوهارتو و اعضای ارتش مستقر در محل را وادار کرد تا ترتیبات سودمند دوجانبه‌ای ایجاد کنند. مثلا ارتش در زمان انتخابات از این نخبگان در ازای رضایت ضمنی از فعالیت‌های غیرقانونی آنها حمایت می‌کرد. این رابطه بین نخبگان و ارتش از طریق توافق ضمنی اعتماد متقابل و همکاری برقرار شد. نخبگان رژیم قدیم همچنین برای حفظ قدرت خود به ابزارهای دیگری از جمله خرید رسانه‌های محلی و استخدام شبکه‌ای از حامیان در دولت متوسل شدند.
در بیشتر موارد، آن دسته از افرادی که قدرت را در دست داشتند، در توسعه این استراتژی مزیت نسبی داشتند. شهرداران منطقه و بوروکرات‌های محلی در سطوح بالا به منابع مهمی دسترسی داشتند که می‌توانستند به‌صورت اختیاری این استراتژی را به‌کار گیرند. آنها همچنین می‌توانستند افرادی را که به آنها وفادار بودند، استخدام کنند یا ارتقا دهند.
در تمام دوران گذار دموکراتیک، حزب گلکار همچنان ابزار اصلی نخبگان دوران سوهارتو بود؛ درحالی‌که تغییراتی در سطح رهبری ملی وجود داشت، گلکار همچنان به نمایندگی از وضعیت موجود خودکامه، میزبان بخش بزرگی از اعضای سابق ارتش و بوروکراسی بود. این استراتژی منجر به تداوم قابل توجهی از نخبگان سوهارتو در سیاست‌های محلی شد. چندین محقق این پدیده را مورد بررسی قرار داده‌اند و شواهدی ارائه کرده‌اند که نشان می‌دهد بخش بزرگی از شهرداران منطقه که در دوره پس از سوهارتو انتخاب شده‌اند، ارتباط نزدیکی با رژیم سوهارتو داشته‌اند.
چارچوب مفهومی بازی قدرت
در جامعه دو گروه وجود دارد؛ نخبگان کوچک و شهروندان. آنها در هر منطقه بر سر قدرت رقابت می‌کنند. بازی با یک رژیم غیردموکراتیک شروع می‌شود و نخبگان در همه مناطق در قدرت هستند. به دلایل برون‌زا، کشور یک انتقال دموکراتیک را آغاز می‌کند و انتخابات محلی در همه مناطق برنامه‌ریزی شده است. شهروندان می‌توانند با قدرت رقابت کنند و از آنجا که شهروندان پرجمعیت‌ترین گروه هستند، از مزیت طبیعی انتخابات برخوردارند. برای جلوگیری از قدرت گرفتن شهروندان، نخبگان می‌توانند روی قدرت عملی (de-facto) سرمایه‌گذاری کنند. ما فرض می‌کنیم که دو نوع منطقه وجود دارد. در اولین منطقه، انتخابات محلی پس از یک دوره برنامه‌ریزی می‌شود و این مدت زمانی است که نخبگان باید روی قدرت عملی سرمایه‌گذاری کنند. در مقابل، در مناطق نوع دوم، نخبگان زمان بیشتری برای سرمایه‌گذاری روی قدرت عملی دارند؛ زیرا قرار است انتخابات محلی در دو دوره برگزار شود. ما به ترتیب از این مناطق به‌عنوان مناطق یک‌دوره‌ای و دو دوره‌ای یاد می‌کنیم. هزینه‌های سرمایه‌گذاری در قدرت عملی در هر دوره در حال افزایش است. پس از انجام سرمایه‌گذاری، انتخابات برگزار می‌شود، پرداخت‌ها توزیع می‌شود و بازی به پایان می‌رسد.
نتایج اصلی این مدل با سطوح سرمایه‌گذاری در قدرت عملی هر منطقه مطابقت دارد. اول، این گزارش نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری در هر دوره در مناطق یک دوره‌ای وسیع‌تر از مناطق دو دوره‌ای است. نخبگان یک‌دوره‌ای سعی می‌کنند با افزایش میزان سرمایه‌گذاری، فرصت کوتاه‌تر خود را برای سرمایه‌گذاری در قدرت عملی جبران کنند. با این حال، سرمایه‌گذاری کلی (در طول دوره‌ها) در مناطق دو دوره‌ای بیشتر است. به عبارت دیگر، در مناطقی که زمان بیشتری برای سرمایه‌گذاری در قدرت عملی وجود دارد، در نهایت سرمایه‌گذاری بیشتری انجام می‌شود.
چارچوب مفهومی فوق برای مطابقت با ویژگی‌های خاص گذار دموکراتیک اندونزی طراحی شده است. به‌عنوان مثال، جایگزینی شهرداران سوهارتو در مدت زمانی که آن شهرداران تا قبل از انتخابات در اختیار داشتند، متفاوت بود. ادبیات کیفی نشان می‌دهد که شهرداران سوهارتو از این زمان برای توسعه استراتژی‌های مختلف برای تسخیر قدرت استفاده کردند. این استراتژی‌ها را می‌توان به‌عنوان سرمایه‌گذاری در قدرت عملی نیز درک کرد. برای مثال، نخبگان سوهارتو می‌توانند با ارتش محلی معامله کنند تا در ازای تخصیص بودجه یا مجوز ضمنی برای شرکت در فعالیت‌های رانت‌جویانه، حمایت آنها را به‌دست آورند.
این چارچوب فرض می‌کند که این سرمایه‌گذاری‌ها در قدرت عملی پرهزینه هستند و همچنین تابع هزینه در حال افزایش هستند. در نتیجه، نخبگان ترجیح می‌دهند سرمایه‌گذاری را در چند دوره تقسیم کنند. این مدل این ایده را دربرمی‌گیرد که نخبگان زمان و منابع محدودی برای تحقق همزمان سرمایه‌گذاری‌های متعدد در قدرت عملی با ماهیت متفاوت دارند و نخبگان تنها پس از دموکراسی‌سازی روی قدرت عملی سرمایه‌گذاری می‌کنند. در طول رژیم سوهارتو، نخبگان محلی می‌توانستند با وفاداری به سوهارتو در قدرت باقی بمانند. علاوه بر این، دموکراسی‌سازی استراتژی‌های بهینه تخلفات انتخاباتی را نیز تغییر داد. در دوران رژیم سوهارتو خطر شکست حزب گلکار در انتخابات وجود نداشت. از این رو، اجرای گسترده طرح‌های خرید رای ضروری نبود. با دموکراتیزه شدن، خرید رای گسترش پیدا کرد.
به‌طور خلاصه، چارچوب مفهومی ارائه‌شده در این بخش پیش‌بینی می‌کند که نخبگان رژیم قدیم که زمان بیشتری برای سرمایه‌گذاری روی قدرت عملی دارند، در نهایت سرمایه‌گذاری بیشتری انجام می‌دهند. این موضوع یکسری پیامدهای تجربی دارد. اول، انتظار بر این است که سطوح بالاتری از تداوم قدرت نخبگان، در مناطقی که شهرداران سوهارتو در دوران گذار دموکراتیک برای مدت طولانی‌تری در قدرت بودند، پیدا شود. دوم، انتظار داریم سطوح پایین‌تری از رقابت سیاسی را نیز در همین مناطق مشاهده کنیم؛ زیرا استراتژی‌های موثر نخبگان برای تسخیر قدرت و منابع، رقابت در قدرت عملی را کاهش می‌دهد. سوم، سطوح پایین رقابت سیاسی، انگیزه شهرداران بعدی را برای ارائه کالاهای عمومی تضعیف می‌کند. از این رو، انتظار بر این است که سطوح پایین‌تری از تامین کالای عمومی و سطوح بالاتری از رانت‌جویی مشاهده شود.
