نقش کلیدی سیاست خارجی
در نوشتارهای پیشین، از ضرورت بازتعریف قرارداد اجتماعی، بازسازی ظرفیت دولت، مهار فساد و اصلاح ناترازیهای ساختاری سخن گفتیم. اما حتی اگر همه این اصلاحات داخلی با موفقیت انجام شوند، بدون اتصال مجدد اقتصاد ملی به جریان سرمایه، فناوری، تجارت و دانش جهانی، ظرفیت رشد کشور محدود خواهد ماند. به همین دلیل، سیاست خارجی در دوران پساجنگ یا پسابحران دیگر صرفا ابزار مدیریت روابط سیاسی نیست؛ بلکه بخشی از راهبرد توسعه ملی است. ایران امروز در مقطعی قرار گرفته که همزمان با هزینههای اقتصادی ناشی از سالها تحریم، کاهش سرمایهگذاری، فرسایش بخشی از سرمایه اجتماعی و تنشهای منطقهای، با ضرورت بازسازی اقتصادی و نهادی مواجه است. در چنین شرایطی، پرسش مهم این است که سیاست خارجی چگونه میتواند به موتور بازسازی و توسعه تبدیل شود؟
سیاست خارجی توسعهگرا؛ حلقه مفقوده بازسازی
داگلاس نورث، اقتصاددان نهادگرا، توسعه را نتیجه شکلگیری قواعدی میداند که انگیزههای تولید، سرمایهگذاری و نوآوری را تقویت میکنند. دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون نیز نشان دادهاند که توسعه پایدار زمانی رخ میدهد که دولت از ظرفیت کافی برای اجرای سیاستها برخوردار باشد و در عین حال جامعه بتواند بر قدرت نظارت کند. اما در دنیای امروز یک مولفه دیگر نیز به این معادله اضافه شده است: جایگاه کشور در اقتصاد جهانی. دولتهای توسعهگرا صرفا در داخل کشور ساخته نمیشوند؛ آنها از طریق پیوند فعال با اقتصاد جهانی، جذب سرمایه و فناوری، توسعه صادرات و حضور در زنجیرههای ارزش بینالمللی تقویت میشوند. به همین دلیل بسیاری از پژوهشگران حوزه توسعه، از جمله پیتر اوانز، سیاست خارجی را بخشی از ظرفیت دولت میدانند. در این چارچوب، سیاست خارجی توسعهگرا به معنای استفاده از روابط خارجی برای افزایش رفاه، رشد اقتصادی، انتقال فناوری، تقویت بخش خصوصی و افزایش توان رقابت ملی است. هدف آن صرفا کاهش تنش نیست؛ بلکه تبدیل روابط خارجی به ابزاری برای توسعه است.
تجربه کشورهایی که مسیر توسعه را بازیافتند
مطالعه کشورهایی که پس از جنگ یا بحرانهای عمیق توانستهاند مسیر توسعه را بازیابند، یک الگوی مشترک را آشکار میکند: همه آنها سیاست خارجی را در خدمت توسعه اقتصادی قرار دادهاند. آلمان غربی پس از جنگ جهانی دوم با اقتصادی ویران، زیرساختهای تخریبشده و بیاعتمادی گسترده بینالمللی مواجه بود. اما با اصلاحات نهادی، پیوستن به ساختارهای همکاری اروپایی و بهرهگیری از منابع مالی خارجی، مسیر بازسازی را آغاز کرد. صادرات آلمان که در اواخر دهه ۱۹۴۰ کمتر از ۲میلیارد دلار بود، تا پایان دهه ۱۹۵۰ به بیش از ۱۰میلیارد دلار رسید. این کشور در کمتر از دو دهه به بزرگترین اقتصاد اروپا تبدیل شد. کرهجنوبی پس از جنگ دو کره در دهه۱۹۵۰، یکی از فقیرترین کشورهای جهان محسوب میشد.
درآمد سرانه این کشور در ابتدای دهه ۱۹۶۰ کمتر از بسیاری از کشورهای آفریقایی و حدود ۱۰۰دلار بود. اما سئول با اتخاذ سیاست خارجی مبتنی بر جذب سرمایه، انتقال فناوری، توسعه صادرات و ادغام در اقتصاد جهانی توانست طی چند دهه به یکی از اقتصادهای پیشرفته جهان تبدیل شود. امروز درآمد سرانه کرهجنوبی از ۳۵هزار دلار فراتر رفته و سهم صادرات از تولید ناخالص داخلی آن از کمتر از ۵درصد در دهه۱۹۶۰ به بیش از ۴۰درصد رسیده و از نظر ارزش از ۷۰۰میلیارد دلار عبور کرده است. ویتنام یکی از موفقترین نمونههاست. این کشور پس از دههها جنگ و ویرانی، از اواخر دهه۱۹۸۰ مجموعه اصلاحاتی را تحت عنوان «دوی موی» آغاز کرد. رهبران ویتنام دریافتند که بازسازی اقتصادی بدون دسترسی به سرمایه، فناوری و بازارهای جهانی ممکن نیست. در نتیجه، ضمن حفظ استقلال سیاسی، روابط اقتصادی گستردهای با چین، ژاپن، اتحادیه اروپا، کشورهای جنوب شرق آسیا و حتی آمریکا برقرار کردند. نتیجه چشمگیر بود. صادرات ویتنام از حدود دومیلیارد دلار در اواخر دهه۱۹۸۰ به ۴۳۰میلیارد دلار در سال۲۰۲۵ رسید. نرخ فقر از بیش از ۷۰درصد به کمتر از ۵درصد کاهش یافت و این کشور به یکی از قطبهای تولید صنعتی جهان تبدیل شد.
رواندا پس از نسلکشی۱۹۹۴ نیز نمونه دیگری است. این کشور با تمرکز بر اصلاحات نهادی، بهبود فضای کسبوکار، مبارزه با فساد و تعامل گسترده با اقتصاد جهانی، توانسته است در سالهای اخیر با میانگین رشد اقتصادی ۷درصد، یکی از بالاترین نرخهای رشد آفریقا را تجربه کند. تجربه این کشورها نشان میدهد بازسازی اقتصادی زمانی موفق میشود که سیاست خارجی از منطق صرفا امنیتی خارج شده و به بستری برای توسعه، تجارت، سرمایهگذاری و انتقال فناوری تبدیل شود.
بازسازی اقتصادی بدون دسترسی به جهان ممکن نیست
تجربه جهانی نشان میدهد بازسازی اقتصادی پس از جنگ به چهار عنصر اساسی نیاز دارد: سرمایه، فناوری، بازار و دانش مدیریتی. هیچ کشوری نمیتواند همه این منابع را به تنهایی تولید کند. حتی بزرگترین اقتصادهای جهان نیز از طریق تجارت، سرمایهگذاری خارجی و همکاریهای فناورانه رشد میکنند. سرمایهگذاری خارجی تنها به معنای ورود منابع مالی نیست بلکه معمولا شبکههای صادراتی، فناوریهای نوین، استانداردهای مدیریتی و دانش فنی را نیز وارد کشور میکند. به همین ترتیب، تجارت خارجی صرفا مبادله کالا نیست، بلکه سازوکاری برای افزایش بهرهوری، رقابتپذیری و نوآوری است. از اینرو، تقریبا همه کشورهایی که مسیر بازسازی را با موفقیت طی کردهاند، همزمان برای بازگشت به اقتصاد جهانی نیز برنامهریزی کردهاند.
بازسازی نهادی سیاست خارجی
اگر سیاست خارجی قرار است موتور توسعه باشد، خود این حوزه نیز نیازمند بازسازی نهادی است. یکی از ویژگیهای کشورهای موفق پساجنگ، وجود نهادهایی بوده که میان دستگاه دیپلماسی، نهادهای اقتصادی و بخش خصوصی هماهنگی ایجاد میکردند. در کرهجنوبی، شورای برنامهریزی اقتصادی نقش پیونددهنده میان سیاست خارجی و اهداف توسعهای را بر عهده داشت. در سنگاپور نیز نهادهای تخصصی جذب سرمایه خارجی مستقیما با دستگاه سیاست خارجی هماهنگ بودند. ایران نیز برای عبور از مرحله بازسازی به نهادهای هماهنگکننده نیاز دارد؛ نهادهایی که بتوانند میان وزارت امور خارجه، وزارت اقتصاد، سازمان برنامه، بانک مرکزی، بخش خصوصی و نهادهای سرمایهگذاری پیوند برقرار کنند. در این چارچوب میتوان به شکلگیری یا تقویت نهادهایی نظیر شورای عالی بازسازی و توسعه ملی، ستاد دیپلماسی اقتصادی و مرکز ملی جذب سرمایه و فناوری اندیشید؛ نهادهایی که وظیفه آنها تبدیل فرصتهای سیاسی به دستاوردهای اقتصادی باشد. مساله اصلی در اینجا نه ایجاد ساختارهای جدید، بلکه ایجاد هماهنگی میان سیاست خارجی و اهداف توسعهای کشور است.
عبور از تحریم؛ پیششرط بازسازی اقتصادی
تقریبا هیچ تجربه موفقی از بازسازی اقتصادی در شرایط انزوای طولانیمدت وجود ندارد. آلمان، ژاپن، ویتنام، کرهجنوبی و کشورهای اروپای شرقی همگی در دوره بازسازی توانستند به منابع مالی، فناوری، بازارهای جهانی و سرمایه خارجی دسترسی پیدا کنند. توسعه در فضای بسته بسیار دشوار و پرهزینه است. برای ایران نیز کاهش محدودیتهای ناشی از تحریمها صرفا یک هدف دیپلماتیک نیست؛ بلکه بخشی از فرآیند بازسازی اقتصادی است. رفع یا کاهش تحریمها میتواند هزینه مبادلات مالی را کاهش دهد، امکان جذب سرمایه را افزایش دهد، دسترسی به فناوری را تسهیل کند و صادرات را گسترش دهد. اما تجربه جهانی نشان میدهد رفع تحریم به تنهایی کافی نیست. بسیاری از کشورها زمانی موفق شدند که همزمان اصلاحات نهادی داخلی را نیز دنبال کردند. به بیان دیگر، باز شدن درهای اقتصاد جهانی زمانی به رشد پایدار منجر میشود که ظرفیت جذب سرمایه، شفافیت، ثبات مقررات و کارآمدی دولت نیز تقویت شود.
منطقهگرایی اقتصادی؛ نخستین حلقه بازسازی
تقریبا تمام کشورهای موفق در بازسازی پساجنگ، همکاری اقتصادی با همسایگان را در اولویت قرار دادهاند. اتحادیه اروپا، آسهآن در جنوب شرق آسیا و حتی همکاریهای اقتصادی شرق آسیا نشان میدهد توسعه اغلب از بازارهای نزدیک آغاز میشود. هزینه حملونقل کمتر، اشتراکات فرهنگی بیشتر و پیوندهای اقتصادی عمیقتر، مزیتهای مهم همکاری منطقهای هستند. ایران در یکی از مهمترین چهارراههای ژئوپلیتیک جهان قرار گرفته است. دسترسی همزمان به آسیای مرکزی، قفقاز، خلیج فارس، شبهقاره هند و بازارهای غرب آسیا ظرفیت کمنظیری برای تبدیل شدن به هاب ترانزیت و تجارت منطقهای ایجاد میکند. بازسازی روابط اقتصادی با کشورهای منطقه، توسعه کریدورهای حملونقل، افزایش همکاریهای انرژی و تسهیل تجارت میتواند نخستین گام عملی در مسیر بازگشت ایران به اقتصاد جهانی باشد.
دیپلماسی خارجی توسعه محور برای ایران
در ادبیات سیاسی معمولا تنشزدایی به عنوان هدف سیاست خارجی مطرح میشود؛ اما توسعهگرایی مفهومی فراتر از تنشزدایی است. تنشزدایی یک ابزار است، نه مقصد. هدف نهایی باید افزایش ظرفیت توسعه ملی باشد. جذب سرمایهگذاری خارجی، انتقال فناوری، توسعه صادرات و پیوند با زنجیرههای ارزش جهانی زمانی به رشد پایدار منجر میشود که بخش خصوصی بتواند بهعنوان بازیگر اصلی اقتصاد نقشآفرینی کند. از این منظر، سیاست خارجی موفق نه جایگزین اصلاحات داخلی، بلکه مکمل آن است و زمینه را برای تقویت رقابتپذیری و افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد فراهم میکند.
اگر هدف، بازسازی نهادی و اقتصادی ایران در سالهای پیش رو باشد، سیاست خارجی باید بخشی از راهبرد توسعه ملی تلقی شود. این نوع دیپلماسی میتواند بر چند محور استوار باشد: کاهش هزینههای مبادله اقتصادی با جهان؛ توسعه روابط متوازن با مجموعهای متنوع از شرکای منطقهای و جهانی؛ جذب سرمایه و فناوری؛ گسترش بازارهای صادراتی؛ افزایش نقش کشور در کریدورهای تجاری، ترانزیتی و فناورانه؛ ارتقای اعتبار و پیشبینیپذیری اقتصاد ملی؛ ایجاد بستر مناسب برای حضور فعالتر بخش خصوصی در بازارهای جهانی؛ ایجاد پیوند میان اهداف دیپلماتیک و اهداف توسعهای. این رویکرد به معنای چشمپوشی از منافع ملی یا ملاحظات امنیتی نیست؛ بلکه استفاده از سیاست خارجی در نقش ابزاری برای افزایش ظرفیت ملی است.
ایرانِ امروز در برههای قرار گرفته که نیازمند بازسازی اقتصادی، نهادی و اجتماعی است. در این مسیر، سیاست خارجی میتواند به ساختاری هزینهزا یا یک دارایی توسعهای تبدیل شود. تجربه جهانی نشان میدهد کشورهای موفق، گزینه دوم را انتخاب کردهاند؛ یعنی سیاست خارجی را نه ادامه منازعه، بلکه سکوی پرتاب توسعه قرار دادهاند.
* پژوهشگر حوزه توسعه و مدرس دانشگاه
