ریشهیابی فساد
فساد چیست و چگونه شکل میگیرد؟
براساس دادههای رسمی بیش از نیمی از ساکنان جهان در کشورهایی زندگی میکنند که حدی از فساد در آنها است. موسسه شفافیت بینالملل فساد را «سوءاستفاده از قدرت واگذارشده در راستای نفع خصوصی» تعریف میکند. در نگاه سنتی، فساد اغلب بهعنوان یک انحراف اخلاقی دیده میشود؛ گویی اگر افراد درستکارتر باشند، مساله حل میشود. اما در عمل، فساد زمانی رشد میکند که چند عامل کنار هم قرار بگیرند: اطلاعات نامتقارن، اختیار گسترده، تعدد نهادهای تصمیمگیر، وجود استثناها و تبصرههای مبهم و نظارت ضعیف. هرجا تصمیمگیرنده بیش از دیگران اطلاعات داشته باشد، معیارها قابل تفسیر باشند، موازیکاریهای فراوان شکل بگیرد و مسیر تصمیمگیری قابل ردیابی نباشد، فساد بهجای یک استثنا، به یک امکان دائمی تبدیل میشود.
از این منظر، برخورد قضایی با متخلفان ضروری است، اما کافی نیست. حذف یک فرد، ساختارهای مولد فساد را از بین نمیبرد؛ برخوردهای موردی، گاهی صرفا «تغییر بازیگر» هستند، نه «تغییر بازی». به تعبیری فساد دقیقا مانند «چکهی آب» است؛ اگر فقط زمین را خشک کنیم ولی شیر را تعمیر یا تعویض نکنیم، مشکل ادامه خواهد داشت. اگر فرایندها همچنان مبهم بمانند، افراد جدید خیلی زود در همان مسیر قرار میگیرند. به همین دلیل است که بسیاری از برخوردهای پرسر و صدا، اگرچه در کوتاهمدت اثر روانی دارند، اما در بلندمدت به کاهش پایدار فساد منجر نمیشوند.
پیامدهای فساد
فساد پیامدهای اجتماعی و اقتصادی گستردهای بهدنبال دارد. فساد به کارآیی اقتصاد ضربه میزند، نابرابریهای اجتماعی را تشدید میکند و بنیانهای اعتماد عمومی و دموکراسی را فرسوده میسازد. در بلندمدت، این پدیده نهتنها رشد اقتصادی را کند میکند، بلکه شکاف طبقاتی را عمیقتر و رابطه دولت و جامعه را آسیبپذیرتر میسازد. اما آنچه فساد را به معضلی پیچیده و مزمن تبدیل میکند، این است که آثار آن بهصورت فوری و یکسان بر همه شهروندان وارد نمیشود. هرچند جامعه در مجموع زیان میبیند، اما در سطح فردی، بسیاری از کنشگران به این چرخه وارد میشوند؛ زیرا در کوتاهمدت از آن سود میبرند. سیاستمدار یا کارگزار عمومی فاسد، با سوءاستفاده از قدرت و جایگاه اداری خود منفعت شخصی کسب میکند. شهروندان عادی نیز در فضایی که فساد به یک قاعده نانوشته تبدیل شده، خواسته یا ناخواسته در دام آن گرفتار میشوند. حتی کسانی که از نظر اخلاقی با فساد مخالفاند، گاه بهدلیل منافع مقطعی، به آن تن میدهند. همین تضاد میان سود فردی و زیان جمعی است که مبارزه با فساد را به یکی از دشوارترین چالشهای حکمرانی تبدیل کرده است.
تجربه جهانی: وقتی قواعد بازی تغییر میکند
شاخص ادراک فساد که هر سال توسط سازمان شفافیت بینالملل منتشر میشود، یکی از معتبرترین ابزارها برای مقایسه کشورها در حوزه فساد اداری و حکمرانی است. این شاخص، بهتنهایی همه واقعیت را نشان نمیدهد، اما تصویری روشن از جایگاه نسبی کشورها میدهد. کشورهایی که در این شاخص امتیازهای بالایی دارند، معمولا یک ویژگی مشترک دارند: آنها به جای تمرکز صرف بر مجازات، ساختارهای تولیدکننده فساد را اصلاح کردهاند. دانمارک، فنلاند، نیوزیلند، سنگاپور، سوئد و کانادا از جمله کشورهایی هستند که در این زمینه نمونههای مهمی به شمار میروند. موفقیت این کشورها نه در برخوردهای مقطعی، بلکه در پیادهسازی اصلاحات عمیق ساختاری و نهادی حاصل شده است. در این کشورها، مبارزه با فساد بر چهار پایه استوار است:
شفافیت دیجیتال: یعنی هر تراکنش، هر مجوز، هر قرارداد، «یک ردپا» در سیستم دیجیتال داشته باشد. این ردپا باید قابل رصد، قابل راستیآزمایی و برای همگان شفاف باشد. وقتی همه چیز «آنلاین» و «قابل پیگیری» شد، «فساد پشت پرده» از بین میرود.
انتشار دادههای عمومی: وقتی اطلاعات فقط در اختیار دولت بماند، نظارت اجتماعی شکل نمیگیرد. انتشار دادههای عمومی به رسانهها، پژوهشگران و جامعه مدنی اجازه میدهد الگوهای مشکوک را شناسایی و مطالبهگری کنند.
نهادهای مستقل نظارت: نظارت زمانی واقعی است که ناظر وابسته به مجری نباشد. نهادهای مستقل با دسترسی مستقیم به دادهها و اختیار پیگیری، نقش کلیدی در مهار فساد ایفا میکنند.
اصلاح سیستم مجوزدهی: اصلاح نظام مجوزدهی نیز از مهمترین ابزارهای کاهش فساد است؛ زیرا هر جا صدور مجوز به تصمیمهای سلیقهای، مراجعههای حضوری و استثناهای پیدرپی وابسته باشد، رانت و سوءاستفاده رشد میکند.
کشورهایی که موفق بودهاند، این مسیرها را دیجیتالی، زمانمند و قابل ارزیابی کردهاند.
کشورهای موفق در عمل نشان دادهاند که با تمرکز بر افزایش «ریسک تخلف» و کاهش «فایده تخلف» از طریق اصلاح ساختارها، میتوان ادراک عمومی از فساد را به شدت کاهش داد.
گلوگاههای فساد در ایران
شاخص ادراک فساد میزان فساد اداری و اقتصادی در کشورها را نشان میدهد و برای هر کشور نمرهای بین صفر تا ۱۰۰ تعیین میکند. هرچه این نمره بیشتر باشد، دال بر فساد کمتر است. بر طبق آخرین گزارش شاخص ادراک فساد سال ۲۰۲۵، ایران با نمره ۲۳ در بین ۱۸۲ کشور بررسی شده در رتبه بسیار نازل ۱۵۳ قرار دارد.
در ایران نیز، همانند بسیاری از نقاط جهان، فساد اغلب ریشه در ساختارها دارد. بیشترین امکان بازتولید فساد در فرآیندهایی دیده میشود که هم پول ملی در میان است و هم اختیار تصمیمگیری غیرشفاف وجود دارد، از جمله:
تخصیص رانت، ارز دولتی و امتیازهای خاص: این فرآیند قلبگاه «اژدهای هفتسر» فساد در ایران است. بیشتر تصمیماتی که درباره تخصیص رانت، بودجه، یارانه، ارز دولتی، معافیتها، یا دسترسی به امتیازهای اقتصادی گرفته میشود، جون مبنای شفاف، دادهمحور و قابل راستیآزمایی ندارد، فساد را بازتولید میکند.
مجوزهای پیچیده و سلیقهای: از ساختوساز گرفته تا واردات و صادرات؛ بخش اعظم مجوزها با تفسیرپذیری بالا یا زمان پاسخ نامشخص صادر میشوند، به همین سبب بازیگران میتوانند با هزینه پایین «شکل تصمیم» را تغییر دهند.
قراردادهای دولتی و مناقصههای غیرشفاف: در برخی موارد معیارهای فنی-قیمتی و مسیر انتخاب مناقصهگر شفاف نیست، یا قراردادها در عمل قابل ردیابی نیستند، از اینرو فساد از مرحله «انتخاب» به «اجرا و تغییرات بعدی» منتقل میشود.
فرآیندهای گمرکی، واردات و ترخیص کالا: «خاکستریترین» نقطهای که امکان زد و بند در آن بالاست. در حوزههای کالا و تجارت، برخی مراحل که اسناد، ارزشگذاری، یا مجوزهای مرتبط با آن، با تاخیر، ابهام یا امکان دستکاری همراه هستند، امکان تخلف را افزایش میدهند.
نظام اداری سنتی و عدم دیجیتالی شدن کامل خدمات: همین که هنوز برای بعضی کارها نیاز به «مراجعه حضوری» و «دست به دست شدن پرونده» دارد، یعنی فرصت فساد.
نظام پرداختها و صورتوضعیتهای پروژهای: از آنجا که برخی پرداختها بهصورت غیرقابل ردگیری انجام میشود یا همپوشانی هزینهها و صورتوضعیتها مبهم است، فساد «فرآیندمحور» در قالب هزینههای مازاد یا عدم تحقق رخ میدهد.
در کنار فرآیندهای ساختاری بالا به راحتی نمیتوان از کنار خیل گسترده شرکتها و موسسات اقتصادی دولتی و خصولتی عظیم در اقتصاد ایران گذشت. این شرکتها میتوانند در بازتولید فساد در اقتصاد کشور نقش مهمی ایفا کنند. این نقش از چند جهت قابل بررسی است:
عدم شفافیت و نظارت ناکافی: شرکتهای دولتی اغلب تحت نظارت مستقیم و کامل نهادهای عمومی نیستند یا سازوکارهای نظارتی آنها بهاندازه کافی قوی و مستقل عمل نمیکند. گزارشدهی شفاف به عموم یا حتی به نهادهای بالادستی محدود است. در شرکتهای خصولتی به دلیل ماهیت دوگانه مالکیت و مدیریت (ترکیبی از دولت و بخش غیردولتی)، اغلب از شفافیت لازم برخوردار نیستند. مشخصنبودن دقیق سهامداران، نحوه تصمیمگیری هیاتمدیره و فرآیندهای انتصابی، زمینهساز فساد میشود.
رانت و مجوزهای خاص: این شرکتها بهدلیل ارتباطات نزدیک با بدنه دولت و حاکمیت، اغلب دسترسی بهتری به مجوزهای انحصاری، تسهیلات بانکی ارزانقیمت، قراردادهای دولتی بدون رقابت (مناقصههای غیرشفاف) و تخصیص ارز با نرخ ترجیحی دارند. این دسترسی ویژه، خود منبع ایجاد رانت و فساد است.
انتصابات غیرشفاف و خویشاوندگرایی: مدیریت و پستهای کلیدی در این شرکتها گاهی بر اساس شایستگی و رقابت نیست، بلکه بر اساس روابط سیاسی، خانوادگی یا جناحی انتخاب میشوند. این انتصابات غیرشفاف، زمینه را برای سوءاستفاده از موقعیت، رشوهگیری و تخصیص منابع به افراد خاص فراهم میآورد.
پیچیدگی ساختاری و دور زدن قوانین: ساختارهای پیچیده این شرکتها (مانند هلدینگها و شرکتهای زیرمجموعه متعدد) میتواند راه را برای پنهان کردن معاملات مشکوک، جابهجایی پول و دور زدن قوانین و مقررات باز کند.
تضاد منافع: وجود همزمان منافع دولتی (خدمت عمومی) و منافع اقتصادی (سودآوری) در این شرکتها، باعث نضاد منافع میشود. مدیران ممکن است بهجای اولویت دادن به منافع کلان اقتصادی کشور یا منافع عمومی، به سمت تصمیماتی سوق داده شوند که سود شخصی یا گروهی آنها را تضمین کند.
فقدان رقابت سالم: بسیاری از این شرکتها در بازارهایی فعالیت میکنند که رقابت سالم در آنها وجود ندارد یا بهطور مصنوعی محدود شده است. این انحصار یا شبهانحصار، فشار رقابت را کاهش میدهد و انگیزه برای افزایش کارآیی و مبارزه با فساد را کمرنگ میکند.
فساد نظاممند: وقتی این شرکتها به بخشی از بستر اقتصادی کشور تبدیل میشوند و بسیاری از فعالیتهای اقتصادی از مسیر آنها عبور میکند، فساد میتواند به پدیدهای نظاممند تبدیل شود که ریشهکن کردن آن بسیار دشوار است.
چه باید کرد؟
تجربه جهانی نشان میدهد که برای مهار فساد، چند اصلاح کلیدی بیش از بقیه اهمیت دارند. نخست، پنجره واحد ملی برای مجوزها و استعلامها است؛ یعنی تمام مراحل صدور مجوز در یک سامانه شفاف، زماندار و قابل پیگیری انجام شود. دوم، شفافسازی تراکنشهای مالی دولت است؛ از تخصیص بودجه تا پرداختهای پروژهای باید قابل ردیابی و گزارشپذیر باشد.
سوم، ایجاد نهاد مستقل نظارت بر قراردادهای عمومی است؛ نهادی که به اسناد قراردادها دسترسی داشته باشد و بتواند روند انتخاب پیمانکار، تغییرات قرارداد و اجرای پروژهها را بررسی کند. چهارم، انتشار عمومی دادههای مالی نهادهای عمومی و شبهدولتی است تا منابعی که از پول عمومی استفاده میکنند، در برابر افکار عمومی پاسخگو باشند. و پنجم، استقرار شناسه اقتصادی یکتا برای اشخاص حقیقی و حقوقی است؛ ابزاری که میتواند تعارض منافع، شرکتهای صوری و شبکههای مالی مشکوک را آشکارتر کند.
* پژوهشگر حوزه توسعه و مدرس دانشگاه
