کارنامه ۷۰ ساله جهان در «تامین مسکن در استطاعت» چه می‌گوید؟ مهر ابطال بر «خانهسازی دولتی»
منطقه ممنوعه متولی مسکن
جمع‌‌‌بندی نتایج هفت دهه سیاستگذاری دولتها در حوزه تامین مسکن در استطاعت، منطقه ممنوعه برای اجرای طرح‌‌‌های حمایتی در این حوزه را معرفی می‌کند. به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، مرکز پژوهشهای مجلس، با انتشار گزارشی، ضمن اشاره به تجربه کشورهای مهم و موفق دنیا در حوزه تامین مسکن کمدرآمدها، چهار سیاست عمده در این بخش را که از بعد از جنگ جهانی دوم به منظور تامین مسکن گروههای مختلف به‌خصوص فقرا و افراد کمدرآمد و نیازمند به حمایت، اجرا شد معرفی کرده است؛ همچنین میزان اثربخشی، موفقیت یا عدم‌موفقیت هر کدام از آنها را در رسیدن به اهداف مشخص‌شده که در راس آنها رفع مشکل تامین سرپناه برای گروههای هدف است مورد سنجش و ارزیابی قرار داده است. نتایج این پژوهش که با عنوان «رویکردهای جهانی سیاستگذاری در حوزه تامین مسکن با تاکید بر گروههای کمدرآمد» از سوی بازوی پژوهشی مجلس منتشر شده است، در نهایت با معرفی سیاستهای ناموفق و اشاره به سیاستهای موفق، منطقه ممنوعه برای ورود سیاستگذار مسکن برای تامین مسکن کمدرآمدها را معرفی می‌کند. در عین حال، با تشریح آنچه در طول هفت دهه گذشته به عنوان سیاستهای موفق در این حوزه در کشورهای مهم و موفق دنیا در این بخش به اجرا درآمده است، نسخه کاربردی از آنچه می‌تواند به عنوان یک نقشه راه عملیاتی، برای پاسخ به نیاز تامین سرپناه برای گروههای نیازمند به حمایت، مورد توجه متولی مسکن واقع شود را ارائه می‌کند.
5 واقعیت خطاب به متولی مسکن
بر اساس این گزارش، از بعد از جنگ جهانی دوم تاکنون سیاستهای مختلفی از سوی دولتها در حوزه تامین مسکن کمدرآمدها به اجرا درآمده است که به طور کلی می‌توان آنها را در چهار گروه عمده طبقه‌‌‌بندی کرد. مسکن‌‌‌سازی دولتی، تامین مالی مسکن، واگذاری زمین و انتقال تدریجی خدمات زیربنایی و روبنایی و توانمندسازی افراد نیازمند به حمایت در قالب یارانه اجارهبها و... چهار سیاستی است که ظرف هفت دهه گذشته در کشورهای دنیا برای تامین مسکن کمدرآمدها از سوی دولتها به اجرا درآمده است. اما قبل از شرح و توضیح هر کدام از این سیاست‌‌‌ها و اثر اجرای آنها در تامین مسکن کمدرآمد، این گزارش، دربردارنده یک تابلوی راهنمای مهم برای سیاستگذار مسکن است. در این تابلو، پنج واقعیت سیاستگذاری در بخش مسکن به دولت توضیح داده شده است که بخشی از آن نشان‌دهنده برخی تصورات اشتباه و مداخله‌‌‌های اشتباه دولتها در حوزه سیاستگذاری تامین مسکن کم‌‌‌درآمدهاست که در نهایت منجر به شکست سیاست‌‌‌هایی شده است که به واسطه آنها از سوی برخی کشورها در این زمینه تجربه شده است. اولین واقعیتی که در این گزارش و در قالب این تابلوی واقع‌‌‌گرایانه از تجربه کشورها در اجرای سیاستهای تامین مسکن برای کمدرآمدها در 70 سال گذشته تاکنون به آن اشاره شده این است که اساسا این تصور که برخورداری یک کشور از رشد اقتصادی خوب و درآمد سرانه بالا می‌تواند خود به‌خود منجر به حل مشکل تامین مسکن برای همه گروهها و اقشار شود، اشتباه است؛ با این توضیح که رشد اقتصادی و درآمد سرانه بالا برای تامین مسکن افراد و خانوارها شرط لازم است اما کافی نیست. دومین نکته مهم این تابلو مربوط به نقش دولت و ایفای درست این نقش در حوزه تامین مسکن کم‌‌‌درآمدهاست. در این گزارش تاکید شده است که نقش اساسی دولت در این حوزه باید نقشی برنامه‌‌‌ریز، مشوق، ناظر بر اجرای برنامه‌‌‌ها و حمایت‌‌‌گر و تسهیل‌‌‌کننده باشد و تجربه مداخله مستقیم دولتها در امر مسکن‌‌‌سازی از سال‌های قبل تاکنون تجربه‌‌‌ای همراه با شکست و غیرموفق بوده است. بنابراین دولت نباید به طور مستقیم وارد مقوله مسکن‌‌‌سازی شود بلکه باید تمام بسترها و زمینه‌‌‌ها را برای ورود بخش خصوصی به این حوزه فراهم کند. از سوی دیگر، پرداخت یارانه و تسهیلات، سیاست پذیرفته‌شده در جهان در بخش مسکن است که می‌تواند به تامین مسکن در استطاعت برای خانوارهای کمدرآمد کمک کند. در وهله چهارم نیز این گزارش تاکید می‌کند که مسکن جزء بسیار بزرگی از رفاه خانوارها و مهم‌ترین دارایی آنها به‌خصوص برای کمدرآمدها محسوب می‌شود؛ از این رو تامین مالی کم‌‌‌درآمدهای متقاضی مسکن بسیار حائز اهمیت است. پنجمین نکته مهم و واقعیت قابل تامل برگرفته از تجارب کشورها در حوزه سیاستگذاری تامین مسکن کمدرآمدها نیز آن است که تامین مسکن فقرا «عامل مهم» در تامین ثبات سیاسی و اجتماعی و امنیت است و همچنین ارتقای سرمایه اجتماعی را به همراه دارد و باعث جلب مشارکت فقرا در اجرای برنامه‌‌‌های توسعه‌‌‌ای می‌شود. از این رو دولتها در اجرای سیاستهای تامین مسکن برای این گروهها باید با نگاه به این واقعیت‌‌‌های مهم برنامهریزی، تصمیم‌گیری و اقدام و عمل کنند.
تشریح چهار سیاست در هفت دهه
جمع‌‌‌بندی «دنیای‌اقتصاد» از آنچه در این گزارش 37صفحه‌‌‌ای منتشر شده از سوی مرکز پژوهشهای مجلس در تشریح سیاستهای اجرا شده از بعد از جنگ جهانی دوم در حوزه مسکن کمدرآمدها انجام شده است، نشان می‌دهد همه آنچه در این هفت دهه در این بخش عملیاتی شده است در چهار گروه سیاست کلی قابل طبقه‌‌‌بندی و توضیح است. سیاست اول که بعد از جنگ‌‌‌جهانی دوم به اجرا درآمد اما در 1976 با بیانیه «هبیتات»، توصیه به «ابطال» آن شد، سیاست «خانهسازی مستقیم دولت» است. در دوره اول توسعه سیاستهای مسکن که تقریبا پس از جنگ جهانی دوم آغاز شد و تا اوایل دهه 1970 که بانک جهانی وارد حوزه مسکن شد، ادامه یافت، تاکید بر ساخت مسکن یا به عبارتی رویکرد مسکن عمومی بود. این رویکرد، به نوعی از مدل توسعهیافته کشور انگلیس گرفته شده بود. مشکل این رویکرد در آن زمان کمبود منابع بود و در صورت تامین شدن منابع، ساخت مسکن تنها برای کارمندان دولت و نظامیان صورت می‌گرفت. حتی اگر امکان ساخت واحدهای مسکونی فراهم میشد، گروههای کمدرآمد و فقیر، از عهده پرداخت اجارهبها بر‌نمی‌‌‌آمدند. حتی با پرداخت یارانه بسیار قابل‌توجهی به این گروهها، همچنان در بیشتر موارد، امکان توانایی پرداخت هزینههای این واحدهای مسکونی وجود نداشت. در سال 1976، در اعلامیه کمیسیون اسکان بشر به موفقیتآمیز نبودن و در واقع شکست مداخله مستقیم دولتها در ساخت مسکن برای کمدرآمدها، اشاره شد. در این اعلامیه گفته شد که تمام حکومت‌‌‌ها به این نکته رسیده‌اند که سیاست تولید مستقیم مسکن توسط دولت از نظر کمی و نیز میزان پذیرفته شدن و تناسب با نیازها دارای محدودیت جدی است. این سیاست بنا بر چهار علت عمده به عنوان سیاستی ناکارآمد و ناموفق معرفی شد. اول آنکه هزینه تامین این واحدها از توان گروههای زیادی از کمدرآمدها خارج بود. نکته دوم آنکه با توجه به محدودیت سرمایه و منابع دولتی و بوروکراسی بالا عملا دولتها موفق به اجرای موفقیتآمیز این برنامه متناسب با هدف تعیین‌شده نبودند. از سوی دیگر این مداخلات مستقیم در نهایت منجر به محدود شدن فعالیت‌‌‌های بخش خصوصی در حوزه تامین مسکن از یکسو و رکود تولید و ساخت مسکن از سوی سازنده‌‌‌های غیردولتی میشد. همچنین دولتها به جای آنکه از منابع مالی در اختیار خود برای ایجاد سطوح بالای رشد اقتصادی، تامین رفاه و همچنین تحقق درآمدهای سرانه مناسب برای شهروندان استفاده کنند ناچار به استفاده از این منابع برای ساخت واحدهای مسکونی دولتی شده و بنابراین از فعالیت در سطوح بالاتر اقتصادی بازمانده و همین موضوع منجر به نابسامانی بیشتر در معیشت و وضعیت اقتصادی افراد و به طور غیرمستقیم باعث بدتر شدن شرایط در بازار مسکن به لحاظ دسترسی گروههای کمدرآمد به مسکن مناسب و در استطاعت میشد.
سیاست دوم، در قالب تامین «زمین آنی و خدمات آتی»، پیاده‌سازی شد. دولتها بعد از 1970 سیاستهای خود برای تامین مسکن کمدرآمدها را از مداخله مستقیم در ساخت مسکن‌‌‌های دولتی به مسیر واگذاری زمین بدون خدمات (خام) هدایت کردند؛ تا با مشارکت مردم و انتقال تدریجی خدمات در طول زمان، سکونت‌‌‌پذیر شود. اما این هم جواب نداد چون حداقل 20درصد جمعیت فقیر و کمدرآمد نتوانسته و نمی‌توانند در این مسیر، خانهدار شوند. بر اساس این گزارش، در واقع این سیاست هم به جایی نرسید.
«تامین مالی بخش مسکن و متقاضیان»، به عنوان سومین سیاست تامین مسکن کمدرآمدها به اجرا درآمد. این سیاست بعد از آنکه دولتها به این موضوع پی بردند که دو سیاست اول چندان موفقیتآمیز نبوده است و همه گروههای کمدرآمد را در طرح‌‌‌های تامین مسکن پوشش نمی‌‌‌داده است به اجرا درآمد. در قالب این سیاست، که همچنان به عنوان یک سیاست مهم، مقدماتی و مکمل، در کشورهای توسعهیافته اجرا می‌شود، چند اقدام اصلی از سوی دولتها به منظور تامین مسکن گروههای کمدرآمد عملیاتی شد. سیاستهای معطوف به تامین مالی مسکن در چند شکل عمده به اجرا درآمد و همچنان نیز برخی از آنها برای کمک به تامین مسکن کمدرآمدها اجرایی می‌شود. از جمله آنها می‌توان به ارائه وامهای مسکن، از سوی بانک‌های دولتی و نهادهای دست‌‌‌اندرکار در تامین مالی مسکن تحت مالکیت دولت، به منظور افزایش توان مالی خانوارهای کمدرآمد شهری و ورود آنها به عنوان تقاضای موثر به بازار یاد کرد. این در حالی است که با توجه به محدودیت بانک‌های دولتی و موسسههای مالی تحت مالکیت دولت، بانک‌ها و موسسههای مالی خصوصی در اکثر کشورهای درحال توسعه، اولین منبع برای تامین مالی رسمی مسکن محسوب می‌‌‌شوند. هر چند عمده این بانک‌ها عملا به ارائه خدمات برای گروههای با درآمد متوسط و زیاد می‌‌‌پردازند. با وجود این واقعیت چنین نهادهایی دارای قابلیت بالقوه‌‌‌ای هستند که می‌توانند با جابه‌‌‌جا کردن حوزه کار خود از مشتریان با درآمد متوسط و زیاد به سمت عامه مردم سهم مهمی در تامین مالی خانوارهای فقیر داشته باشند. یکی از راه‌‌‌هایی که از طریق آن حکومت‌‌‌ها می‌توانند چنین نهادهایی را به این کار ترغیب کنند، صندوق‌های تضمین وام است. کاهش دادن نرخ‌های بهره از دیگر فعالیت‌‌‌هایی است که در این بخش می‌توان به آن اشاره کرد. دولتها به تدریج دریافتند که اگر قرار باشد تعداد بیشتری از مردم فقیر به منابع مالی مسکن دسترسی پیدا کنند «هزینه دسترسی به این منابع باید به کمترین میزانی که منطبق با اصول صحیح مالی و اقتصادی باشد تقلیل پیدا کند. نرخ‌های بهره در زمره هزینههای تامین مالی مسکن هستند و زیاد بودن نرخ‌های بهره اعمال‌شده از طرف موسسههای تامین مالی مسکن در کشورهای در حال توسعه باعث دشوار شدن و نامطلوب شدن استقراض از سوی آن دسته از فقرای شهری می‌شود که می‌‌‌خواهند به ساخت یا بهسازی مسکن بپردازند. این مردم احتمالا از بازپرداخت اقساط ماهانه ناتوان هستند یا ممکن است به دلیل کل بهره پرداختی بابت مبلغ اصلی قرض‌شده، از استقراض منصرف شوند. به این ترتیب کاهش دادن نرخ‌های بهره می‌تواند باعث دسترسی‌پذیرتر شدن تامین مالی مسکن، ارزان شدن و جذاب‌تر شدن آن شود. بسیاری از منابع اعتباری مسکن که در آسیا برای فقرا فراهم می‌شود، به منظور تسهیل دسترسی ایشان، نرخ‌های بهره کمتر از نرخ بازار را در دسترس آنها قرار می‌دهد. آنچه در این بخش اهمیت اساسی دارد آن است که دولتها باید در حوزه تامین مالی مسکن کمدرآمدها حتما نظام تامین مالی مسکن قوی و چند‌منظوره در اختیار داشته باشند. این نظام تامین مالی می‌تواند پکیجی از انواع روش‌های تامین مالی با ویژگی‌‌‌های دسترسی به سرمایه برای سرمایه‌گذاری، سادگی، انعطاف‌‌‌پذیری و سرعت پرداخت و در عین حال همراه با نرخ‌های بهره پایین باشد.
راهبرد نهایی؛ توانمندسازی
توانمندکردن فقرا و خانهاولیها برای دسترسی به مسکن در استطاعت در سه مدل «اجاره ارزان، اجاره به شرط تملیک و خرید خانه اول»، چهارمین سیاستی است که در حوزه تامین مسکن کمدرآمدها به اجرا درآمد. در سیاستهای منتج از راهبرد توانمندسازی، چهار اقدام مهم از سوی دولتها در دستور کار قرار می‌گیرد. «اجاره به شرط تملیک در راستای گسترش و توسعه دسترسی به منابع مالی مسکن»، «بسط حقوق مالکیت، بسط تامین مالی، وامهای مسکن و سهمیه‌بندی یارانه‌ها»، «تدارک زیرساخت‌‌‌های توسعه زمین‌‌‌های مسکونی، قانون‌گذاری توسعه زمین و مسکن» و «سازماندهی صنعت ساخت‌وساز»، یک چارچوب مناسب نهادی برای اداره بخش مسکن در اختیار دولتها قرار خواهد داد. این راهبرد در نهایت منجر به کاهش نقش دولت و دخالت مستقیم آن، نگاه کلان به مسکن به عنوان بخشی از اقتصاد، افزایش دسترسی به مسکن و توجه به ابتکارات دولت‌‌‌های محلی در این بخش می‌شود. همچنین می‌تواند از طریق افزایش توان اقتصادی شهروندان از مسیر فعال‌سازی اقتصادی و افزایش فرصت‌‌‌های شغلی و درآمد، کمک‌‌‌های دولتی همچون معافیت‌های مالیاتی و یارانه‌های هدفمند و دیگر مشوق‌ها شهروندان را در تامین مسکن توانمند سازد.
خطکش مسکن در استطاعت
اما سوال مهمی که در این گزارش به آن پاسخ داده می‌شود این است که چگونه دولتها بفهمند اقدامات آنها در حوزه مسکن موفق بوده است و جامعه آنها به مسکن در استطاعت دسترسی دارد؟ نتایج تحقیقات و تجارب کشورهای دنیا در هفت دهه گذشته نشان می‌دهد جامعه‌‌‌ای که در آن 50درصد از افراد به مسکن مناسب و در استطاعت دسترسی داشته باشند، در حوزه سیاستگذاری مسکن موفق عمل کرده است. مسکن در استطاعت نیز با دو معیار یا خطکش مهم در حوزه مسکن ملکی و استیجاری قابل ارزیابی است. در حوزه استیجار اگر نسبت هزینه اجاره ماهانه به درآمد ماهانه خانوارهای مستاجر از 30درصد بیشتر باشد، در واقع معنای این موضوع آن است که دولت نتوانسته است زمینه دسترسی خانوارها به مسکن در استطاعت و مناسب را فراهم کند. از سوی دیگر در حوزه مسکن ملکی نیز اگر متوسط قیمت مسکن بر متوسط ناخالص درآمد سالانه خانوار از عدد 5 بزرگ‌تر باشد، به معنای قرار داشتن بازار مسکن آن جامعه یا کشور، در وضعیت فراخطرناک است و به منزله عدم‌توانایی جدی در نظر گرفته می‌شود. در این گزارش همچنین یک هشدار خطاب به دولتها و سیاستگذار مسکن ارائه شده است. مبنی بر اینکه دولتها باید به این موضوع توجه جدی داشته باشند که تامین مسکن فقرا عامل مهمی در ایجاد ثبات سیاسی و اجتماعی و ارتقای سرمایه اجتماعی در هر جامعه است. همچنین در شرایطی که در کل دنیا، مقوله زمین به قدری ارزشمند و دارای ارزش افزوده است که عمده سرمایه‌گذارها و سازندگان، توان خود را معطوف به ساخت‌وساز برای ثروتمندان و طبقات میانی و متوسط جامعه می‌کنند، دولتها نباید از تامین مسکن فقرا و افراد کمدرآمد غافل شوند.
10 سیاست کاربردی موفق
در نهایت تجربه کشورهای موفق در حوزه تامین مسکن کمدرآمدها به استخراج پکیجی مرکب از 10 برنامه و سیاست اصلی در این زمینه منجر می‌شود.
اولین بخش آن است که حتما باید یک صندوق اعتباری در بخش مسکن ایجاد شود که به واسطه آن دسترسی خانوارها و گروههای کمدرآمد به تسهیلات منعطف و وامهای با شرایط آسان فراهم شود.
اقدام دوم، برقراری مالیات بر زمین به عنوان دارایی ارزشمند با ارزش افزوده بالا به منظور استفاده از درآمدهای مالیاتی اراضی برای تامین مالی مسکن کمدرآمدها و توزیع عادلانه ثروت در جامعه است.
سومین اقدام ناظر بر یک تجربه در خصوص تامین مالی در حوزه مسکن کم‌‌‌درآمدهاست که در تجربه برخی از کشورها نظیر تایلند می‌توان به آن اشاره کرد. بانک مسکن دولتی تایلند مثال خوبی از یک نهاد با مدیریت دولت است که تامین مالی مسکن را به خوبی در حد استطاعت گروههای کمدرآمد فراهم کرده است. این نهاد در سال 1953 تاسیس شد تا برای سازندگان مسکن و خانه‌‌‌داران آینده به‌خصوص کسانی که به بخش‌های کمدرآمد بازار تعلق دارند منابع مالی فراهم کند و هر چند یکی از موسسههای بخش عمومی است، اما در کل بر مبنای تجاری عمل می‌کند. این موسسه از طریق انتشار اوراق قرضه نیز به منابع مالی دست یافته است و با کنار گذاشتن تجربیات سنتی، یک طرح جدید پس‌اندازی را با نرخ‌های بهره بیشتر از بهره بانک‌های تجاری ابداع کرد و در نهایت موفق شد با تامین مالی مناسب و هزینههای بالاسری اندک، وامهای مسکن با نرخ‌های بهره کمتری را به مشتریان خود ارائه دهد و هیچ یارانه‌ای نیز از حکومت دریافت نکند. کاهش نرخ‌های بهره و بهبود شرایط وام‌ها به هدف‌گیری گروههای با درآمد کمتر از متوسط از سوی سازندگان مسکن منجر شد و یک روند عام در تولید مسکن در بخش خصوصی تایلند به راه انداخت. این بهبود بنیادین در اوضاع بخش تامین مالی مسکن که با رشد اقتصادی تایلند همراه شده بود باعث شروع رونق اقتصادی در بانکوک شد.
اقدام چهارم، تامین تسهیلات با نرخ بهره کم و منعطف برای «خانه اول» است. پرداخت یارانه و کمک هزینه اجارهبها برای فقرای مسکن، از دیگر اقداماتی است که در این پکیج می‌توان به آن اشاره کرد. همچنین اجرای مالکیت مشارکتی راهکار دیگری است که در برخی از کشورهای موفق در حوزه تامین مسکن کمدرآمدها به کار گرفته شده است. در برخی از کشورها، دولت، املاک تحت اختیار خود را به صورت قسطی در طول مدت به خانهاولیها واگذار کرده است. اجاره به شرط تملیک به عنوان راهکار هفتم مورد استفاده از سوی برخی دولتها برای خانهدار شدن گروههای کمدرآمد به کار گرفته شده است. این روش شامل واگذاری خانه به شکل دریافت اجاره ماهانه و محاسبه آن به‌عنوان قسط خرید همان خانه تا زمان تسویه کامل برای واگذاری مالکیت است.همچنین اجاره یکسری واحد از مالکان توسط دولت و ارائه اجارهای آن به کمدرآمدها از دیگر راهکارهای موفقیتآمیز برخی از دولتها در این زمینه بوده است. این در حالی است که در برخی از کشورها، از روش صدور مجوز مشروط ساخت مسکن در شهرها منوط به اینکه 40درصد واحدها به کمدرآمدها و متوسط درآمدها فروخته شود، برای کمک به تامین مسکن فقرا استفاده شده است. در برخی از کشورها نیز سرمایه‌گذاری غیرمسکونی دولت و شهرداری در بافت‌‌‌های فرسوده برای جذب شدن این محله‌‌‌ها برای نوسازی، مورد استفاده قرار گرفته است. آمریکا، استرالیا، انگلستان و مالزی کشورهایی هستند که از این سیاست‌‌‌ها در جهت کمک به خانهدار شدن فقرا و گروههای کمدرآمد بهره برده‌‌‌اند.
