ذی‌نفعان «ویلاسازی ممنوعه» صاحب امضا هستند؟
حامی نامرئی شمال‌خواری
كارشناسان حقوقی و شهری پشت صحنه جدید «تغییركاربری» در مناطق خوشآبوهوا را تشریح كردند
پشت صحنه جدیدی از رونق ویلاسازی در شهرها و روستاهای جذاب استان‌های خوش آب و هوای شمالی آشکار شد. جزئیات این پشت صحنه توضیح روشنی از علت رونق ویلاسازی در شهرها و روستاهای شمالی در شرایطی که در کل کشور ساخت‌و‌ساز مسکونی رکود حدود پنج ساله را تجربه می‌کند، ارائه می‌دهد و ابعاد ماجرای رشد دوبرابری تیراژ ویلاسازی در برخی مناطق شمال کشور را آشکار می‌کند.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، پشت صحنه افزایش آمار تغییر کاربری اراضی سبز شمال کشور به نفع ویلاسازی به نفوذ ذی‌نفعان «شمال‌خواری» به نهادی که مجوزهای تغییر کاربری منابع طبیعی، جنگل‌ها و اراضی سبز در آنجا در قالب امضاهای طلایی صادر می‌شود، باز می‌‌گردد. این پشت صحنه نشان می‌دهد چه کسانی و در چه اتاق‌هایی این امضاها را صادر می‌کنند و به نوعی رانندگان نامرئی ماشین شمال‌خوار را عیان می‌کند. مقصود از ماشین شمال‌خوار همان فرآیند صدور مجوز ساخت‌و‌ساز اعم از پروانه ساختمانی در برخی شهرها یا جواز ساخت روستایی در برخی دهیاری‌ها است. رانندگان نامرئی ماشین جنگل‌خوار در شهرهای شمالی همان ذی‌نفعان ویلاسازی هستند که به دلیل وجود یک ضعف و عیب بزرگ در قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا توانسته‌اند به نهاد شوراها که بالادست شهرداری‌ها و دهیاری‌ها محسوب می‌شود، نفوذ کنند. این افراد که در حلقه اول مدیریت شهری حضور پیدا کرده‌اند، کسانی هستند که شغل آنها تعارض منافع آشکار با امر مدیریت شهری و روستایی و به عبارت دیگر، تصمیم‌گیری برای حفاظت شمال از جنگل‌خواری و تغییر کاربری دارد. این گروه فعالان بازار ملک هستند که در مشاغلی از قبیل واسطه تا سایر مشاغل مرتبط با حوزه املاک و مستغلات فعالیت می‌کنند و با این حال به دلیل ضعف قانون، توانسته‌اند وارد نهاد شورا شوند و بر صندلی‌هایی که امضاهای طلایی از آنجا صادر می‌شود، تکیه بزنند. ضعف قانونی مسبب این وضعیت، ماده ۱۴ مکرر الحاقی سال ۸۲ قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا است که طی آن عضویت در کلیه شوراهای موضوع این قانون را «افتخاری» دانسته و تاکید کرده که «شغل» محسوب نمیشود. به این ترتیب یکی از سرچشمه‌های فساد از ضعف این بخش از قانون نشات گرفته است، چراکه اعضای شوراها می‌توانند در شغل دیگری مشغول به کار باشند. در کنار این موضوع، در قانون شهرداری‌ها اتاق‌هایی پیش‌بینی شده که اجازه تحرک و فعالیت به این قبیل افراد را که شغل آنها با مسوولیت عضویت در نهاد ناظر بر مدیریت شهری و روستایی تعارض منافع دارد می‌دهد. کمیسیون‌های ماده ۱۰۰، ماده ۹۹ و ماده ۵ قانون شهرداری‌ها همین اتاق‌ها هستند.
کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ و ۹۹ کارکرد یکسانی دارند، با این تفاوت که کمیسیون ماده ۱۰۰ ویژه شهرها و کمیسیون ماده ۹۹ مربوط به خارج از محدوده قانونی شهرها است. درباره تغییر کاربری در اراضی سبز روستاهای شمالی، بخشی از تصمیم‌سازی‌ها در کمیسیون‌های ماده ۹۹ صورت می‌گیرد. کمیسیون ماده ۹۹ وظیفه دارد برای جلوگیری از ساخت و سازهای غیرمجاز در خارج از حریم مصوب شهرها حسب مورد و باتوجه به طرح‌های جامع بالادستی، نسبت به صدور رای «قلع بنا» یا «جریمه» معادل ۵۰ درصد تا ۷۰ درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده اقدام کند. هر چند هدف قانون‌گذار پیشگیری از وقوع تخلف است، اما مقدار جریمه پیش‌بینی شده در این قانون به نحوی است که عملا به منزله مشوق تخلف در ساخت‌و‌ساز در مناطق شمالی عمل می‌کند. به عنوان مثال در حال حاضر در یکی از خوش‌آب و هوا‌ترین نقاط شمال کشور، هر قواره زمین جنگلی مناسب ویلاسازی حول و حوش ۸ تا ۱۰ میلیارد تومان است و ساخت یک واحد ویلای لوکس در این زمین‌ها نیز بین یک تا ۲ میلیارد تومان هزینه دارد. با توجه به اینکه در قانون، جریمه فقط از اعیان (بنا) اخذ می‌شود، عملا پرداخت جریمه حدود یک میلیارد تومانی برای متخلفی که ۱۲ میلیارد تومان برای خرید زمین و ویلا هزینه کرده است، به صرفه به نظر میرسد و در نتیجه قانون کمیسیون ماده ۹۹ عملا مشوقی برای تغییر کاربری و تخلفات ساختمانی در عرصه‌های سبز شمال به شمار می‌آید. البته توجیه قانون‌گذار این است که بحث مشارکت مردم در صورت «شغل» محسوب شدن عضویت در شوراها دچار خدشه خواهد شد؛ اما حداقل انتظار می‌رود مشاغلی که تعارض منافع آشکار با امر مدیریت شهری و حفاظت از عرصه‌های شهر و روستا دارد، به عنوان استثنا در نظر گرفته شود و کسانی که به این مشاغل اشتغال دارند، امکان ورود به شوراها را نداشته باشند؛ کمااینکه قانون‌گذار در ماده ۲۸ قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای شهر و روستا برخی از مشاغل از جمله مدیران کلان کشور، نمایندگان مجلس، مشاوران روسای قوا، اعضای شورای نگهبان، شاغلان نیروهای مسلح، روسا و معاونان سازمان‌های تراز اول دولتی، مدیران عامل شرکت‌های دولتی و نیز اعضای هیات رئیسه اتاق اصناف را از ورود به شوراها منع کرده است. با این حال درباره بدنه شاغلان اصناف مرتبط با حوزه ساخت‌و‌ساز در این قانون منعی در نظر گرفته نشده است. بنابراین برای حفظ ذخایر سبز به ویژه در شهرهای شمالی، به نظر میرسد قانون مذکور باید به فوریت اصلاح شود. در همین رابطه چهار کارشناس حقوقی و شهری برجسته در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» به تشریح پشت صحنه تخلفات ساختمانی در بازار ویلاسازی پرداخته و پاشنه آشیل قانون را تبیین کرده‌اند. به گزارش «دنیای اقتصاد»، موضوع افزایش حجم ساخت‌و‌ساز در مناطق چسبیده به حریم شهرهای بزرگ که از نظر جغرافیایی جزو حریم آن شهر محسوب نمی‌شوند، داغ شده و با توجه به تصمیم‌گیران متفاوت برای آن محدوده‌ها، روند اعطا و رسیدگی به تخلفات پروانه‌های ساختمانی یا ساخت‌و‌سازهای غیرقانونی به کلی متفاوت از مناطقی است که در فاصله بسیار نزدیکی اما در محدوده شهر قرار دارند. هر از گاهی هم اخبار برخورد با «معلول» یعنی بعضی متخلفان «امتیاز بگیر» شنیده می‌شود و فضای خبری جامعه را متاثر می‌کند. اما «علت» چیست و ریشه کجاست؟ برخی کارشناسان شهری از لزوم تعریف شدن عضویت در شوراهای شهر و روستا به عنوان یک شغل سخن می‌گویند و معتقدند مادامی که این مسوولیت در شمول مشاغل قرار نگیرد، افرادی از شغل‌های دارای تعارض منافع آشکار با ستون‌های مدیریت شهری می‌توانند همزمان با حفظ جایگاهشان برای نشستن بر صندلی تصمیم‌گیر برای شهرها و روستاها کاندیدا شوند و این کرسی مهم تصمیم‌گیری برای حقوق عمومی مردم را با انگیزه‌های مختلف در اختیار بگیرند. نظریه‌ای که دو دسته مخالف جدی دارد. دسته اول معتقدند که با توجه به امکان فعالیت همزمان در بخش خصوصی به ویژه آنها که طرف مشورت رسمی نهادهای اجرایی و قضایی هستند اما شغل محسوب نمی‌شوند، تعریف عضویت در شوراها به عنوان یک «شغل» خللی در کار ماشین فوق‌الذکر ایجاد نمی‌کند. دسته دوم اما معتقدند مشکل از افراد نیست و شرایط کلی حاکم بر اقتصاد کشور است که به صورت غیرمستقیم عامل تحریک‌کننده تخلفات پرسود و کم‌زحمت است.
بررسی دقیق‌تر فرآیند تخلفات صورت گرفته نشان می‌دهد غالب متخلفان روی امکان رایزنی در کمیسیون‌های تصمیم‌گیری که برای روز مبادا و آنجا که طرح‌های جامع و تفصیلی یا طرح‌های هادی روستایی پیش‌بینی نکرده است، حساب باز می‌کنند و بر این اساس به فرآیند معیوب تصمیم‌گیری در کمیسیون ماده ۵، کمیسیون ماده ۹۹ و ... چشم می‌دوزند.
برای جلوگیری از ساخت و سازهای غیرمجاز در خارج از حریم مصوب شهرها و نحوه رسیدگی به موارد تخلف، کمیسیونی با نام «ماده ۹۹» مرکب از نمایندگان وزارت کشور، قوه قضائیه و وزارت مسکن و شهرسازی در استانداری‌ها تشکیل شده است که حسب مورد و باتوجه به طرح جامع نسبت به صدور رای قلع بنا یا جریمه معادل ۵۰ تا ۷۰ درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده اقدام خواهد کرد و مراجع ذی‌ربط موظفند برای ساختمان‌هایی که طبق مقررات این قانون و نظر کمیسیون برای آنها جریمه تعیین و پرداخت شده در صورت درخواست صاحبان آنها برابر مقررات گواهی پایان کار صادر کنند. مهم‌ترین کمیسیونی که امکان تبدیل یک ساخت‌و‌ساز غیرقانونی به قانونی را با پرداخت مبالغی پول ایجاد می‌کند. دیگر کمیسیون مهمی که تغییر کاربری در آنجا رسمیت پیدا می‌کند، کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی کشور است که در فلسفه تشکیل آن هم قرار بوده حسب مورد و در جایی که طرح‌های تفصیلی نیاز به تغییر داشته باشند، با ریاست استاندار یا معاون‌عمرانی استانداری و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارتخانه‌های مسکن، جهاد و میراث و همچنین رئیس شورای شهر ذی‌ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی تشکیل شود و صرفا در استثنائات وارد میدان شود، نقش تاثیرگذاری در این زمینه دارد و روزنه فساد را برای متخلفانی که عمدتا با تسلط به «نقشه جذابیت‌های جغرافیایی و ملکی» از قیمت‌های قبل و بعد از تغییر کاربری زمین‌ها باخبرند، باز نگه داشته است و نگاه آنها را به نشستن در کنار راننده ماشین یادشده، معطوف کرده است.
علی دشتی، عضو هیات علمی گروه حقوق واحد تهران مرکز و مسوول سابق هماهنگی هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری وزارت کشور در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» معتقد است اساسا تشکیل کمیسیون‌هایی که می‌توانند قانون را دور بزنند، عامل ایجاد فسادهای اینچنینی است و تنها حذف آنهاست که می‌تواند راهگشا باشد. به نظر دشتی باید چاره‌ای برای شهرهای اطراف کلان‌شهرها که به گفته او درصد بسیار زیادی از فعالان بازار املاک وارد مدیریت شهری می‌شوند، اندیشیده شود. دشتی با ذکر مثالی از عیان شدن بیش از پیش تخلفات حوزه دست‌اندازی به طرح‌های جامع و تفصیلی می‌گوید: در شهرها و روستاهای شمالی کشور به صراحت حتی برای امکان «تغییر کاربری» تبلیغ می‌کنند. این افراد با استفاده از ضعف‌های قانونی و نیز نقص عملکردی مدیران دولتی و شهرداری و با همراهی کارشناسان مربوطه وارد عمل شده و در یک همکاری و تعامل مثال‌زدنی منافع عمومی را قربانی منافع یک شخص می‌کنند و راهکار مقابله با آنها، اصلاحات اساسی قانونی و پذیرش برتری «حقوق عمومی» بر «حقوق خصوصی» است که هم مصوبه قانونی مجلس را می‌خواهد و هم رویکرد قضاتی که به این موضوعات رسیدگی می‌کنند. دشتی ادامه می‌دهد: به گمان من وجود کمیسیون‌هایی مثل ماده ۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری که چند نفر می‌توانند برای مثال در کمیسیون ماده ۵ بنشینند و درباره جزئیات تغییرات کاربری تصمیم بگیرند یا در کمیسیون ماده ۱۰۰ چند نفر می‌توانند مصوبه‌ای داشته باشند که یک تخلف را مجاز کنند، ضروری نیست.
اینها همه کمیسیون‌هایی مرکب از چند نفر هستند که برای فرار از مسوولیت تدوین شده‌اند. شما بروید به کمیسیون ماده ۵ بگویید که چرا در جایی که همه املاک «مسکونی» است، مجوز تجاری مرغوب داده‌اید؟ جواب می‌دهند که در این کمیسیون نماینده راه و شهرسازی، جهاد، شهرداری، نماینده شورا و نماینده وزارت کشور بوده و بروید از آنها سوال کنید. کمیسیون‌هایی مثل ماده ۱۰۰ و ماده ۹۹ و ماده ۵ برای این ایجاد شده است که اگر روزی کسی خواست از آنها بازخواست کند، بگویند چون فلانی امضا کرده، ماهم امضا کرده‌ایم.
دشتی که از مخالفان تعریف شدن عضویت شورای شهر به عنوان یک شغل برای جلوگیری از فسادهای این حوزه است، در این باره هم می‌گوید: راهکار این نیست که عضویت در شورای شهر شغل محسوب شود، بلکه باید نظامات دولتی و عمومی به نحوی باشد که تخلف از آن امکان‌پذیر نباشد و روزنه‌های تخلف مثل کمیسیون ماده ۱۰۰، ماده ۷۷، ۹۹ و ماده ۵ بسته شود. اگر عضویت در شورا شغل هم محسوب شود، فرد می‌تواند شغل آزاد خودش را داشته باشد. بنابراین شغل دانستن شورا کافی نیست و برای جلوگیری از تخلفات باید راهکارهای حقوقی دیگری پیدا کرد.
محمدسعید ایزدی، معاون اسبق وزیر راه و شهرسازی و عضو هیات علمی گروه معماری دانشگاه بوعلی سینای همدان در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» اما معتقد است حذف کمیسیون‌ها فرآیندی بسیار طولانی دارد و علت روی دادن تخلفات این است که به چرایی تشکیل کمیسیون‌های تصمیم‌ساز توجه نشده و در اجرایی کردن قانون هم به مفاد آن توجه نمیشود که بستر فساد را ایجاد کرده است. به گفته ایزدی ماده پنجم قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌گوید اگر در فرآیند اجرای طرح جامع و تفصیلی، مغایرتی صورت بگیرد که نیازمند بررسی و حل اختلاف باشد و تازه در صورتی که مغایرت اصولی محسوب نشود، این کمیسیون می‌تواند ورود کند. به گفته ایزدی، قانون‌گذار در آن دوره تشخیص داده که جایی را بگذارد که اگر طرح دچار مشکلاتی بود، یا اقدامات اجرایی به سمت و سویی رفت که نیازمند تغییرات جزئی بود ورود کند، اما ما این را به سوپاپی برای همه تخلفاتمان تبدیل کرده‌ایم و می‌گوید: من فکر می‌کنم قانون‌گذار اساسا خیلی این اختیار را به مجریان نداده که هر کاری دلشان می‌خواهد از طریق این کمیسیون‌ها و مراجع بکنند. اینها تفاسیر ماست. ایزدی ادامه می‌دهد: در حالی‌که حدود اختیارات تعریف شده، متاسفانه حتی به قانون و حوزه اختیارات کمیسیون‌ها مراجعه نمی‌کنیم و نمی‌دانیم چقدر اختیارات دارد. الان بسیاری از مصوبات این کمیسیون‌ها به شورای عالی شهرسازی نمی‌آید، درحالی‌که اگر مغایرت اصولی وجود داشته باشد باید به این شورا بیاید. بنابراین عدم رعایت مفاد قانون هم باعث بروز مفاسدی شده است. به نظر ایزدی در قلمرو دهیاری‌های کشور منتخبانی با کوچک‌ترین بررسی فنی و تخصصی مجوزهای وحشتناکی برای ساخت‌و‌ساز در آن محل‌ها می‌دهند و دور از چشم ناظران قلمرو شهرها، فجایعی رخ می‌دهد که ناشی از عدم پیشگیری است و تنها وقتی فسادی رخ می‌دهد برای درمان آن اقدام می‌شود.
ایزدی با طولانی شمردن تجدید نظر در وظایف کمیسیون‌ها به تلاش‌هایی که خود او در زمان مسوولیتش برای رفع اشکالات انجام داده هم اشاره می‌کند: در دوره مسوولیتم دنبال این بودم که در اختیارات کمیسیون ماده ۵ تجدیدنظر جدی بشود و تلاش هم کردم. مثلا از جامعه مهندسان مشاور، حرفه‌مندان و دانشگاهیان هیچ‌کدام عضو کمیسیون ماده ۵ یا شورای عالی شهرسازی نیستند، در حالی که حضورشان می‌تواند مطالبه گری را در این جلسات راه بیندازد و نگذارد هر تصمیمی در این سطوح گرفته بشود. اما این کار دنبال نشده است. نه آن کار سخت را دنبال کردیم که تجدید نظر اساسی کنیم و نه این راه را رفتیم. کمیسیون ماده ۹۹ و ماده ۷ چیست که راه انداختیم؟ فقط فرآیند تخلف و فساد را قانونمند می‌کنیم.
سید‌محمود میرلوحی، معاون اسبق پارلمانی وزیر کشور و عضو سابق شورای شهر تهران هم در این باره به «دنیای اقتصاد» می‌گوید: لازم است ماده ۹۹ و ماده ۱۰۰ به روز شود. به نظر میرلوحی ریشه مشکلاتی از این دست، مشکلات درآمدی شهرداری‌هاست و به آماری از میزان جذابیت تخلف‌فروشی در شهر تهران اشاره می‌کند: در دوره چهارم شورای شهر به ازای هر پروانه ۲/ ۱ پروانه تخلف انجام می‌شد و ما تازه خوشحالیم که این عدد را به ۶/ ۰ کاهش داده‌ایم. یعنی به ازای هر ۱۰ هزار پروانه ساختمانی که در تهران صادر می‌شود، ۶ هزار تخلف رخ می‌دهد. به بیان دیگر هر پروانه‌ای قبلا ۱۲۰ درصد تخلف داشته و حالا هم به ۶۰ درصد رسیده است.
شهناز رمارم، رئیس شورای استان خراسان رضوی هم با تایید باز بودن روزنه‌های تخلف از مبادی کمیسیون‌های یاد شده درباره جایگزین حل ابهامات قوانین جامع و تفصیلی در نبود این ابزارها، ابراز تردید می‌کند. به گفته رمارم منافع عده‌‌ای در این است که ضوابط تشکیل این کمیسیون‌ها بازنگری نشود و مبهم باشند. به نظر او سیاست‌های تشویق مهاجرت معکوس از شهرها به روستاها ضرورت وجود کمیسیون ماده۵ را توجیه می‌کند، چرا که روستاها تنها زمین کشاورزی دارند و برای سکونت آنها که از شهرها قرار است به روستا برگردند، نیاز به تغییر کاربری بعضی زمین‌ها به مسکونی احساس می‌شود و به‌روز نبودن طرح‌های آمایش سرزمین، سوخت مازاد ماشین تغییر کاربری را تامین می‌کند. رمارم می‌گوید: اینکه کشورهای توسعه‌یافته با تخلفاتی از این دست مواجه نیستند به این دلیل است که اولا تقاضای مالکیت مسکن در آنجا بسیار کمتر از کشور ماست و همچنین به علت تفاوت ماهوی قوانین آنها، مردم همانند کشور ما نمی‌توانند راسا برای ساخت‌و‌ساز اقدام کنند و شرکت‌های ساختمانی تنها اجازه فعالیت در این حوزه را دارند که با جرایم سنگین بازدارنده قابل کنترل هستند. به نظر میرسد راهکار اصلی برای جلوگیری از تخلفات حوزه تغییر کاربری این است که اولا مفهوم «تقدم منافع عمومی بر منافع خصوصی» درک شود. ثانیا قوانین و مقررات لازم در آن حوزه به نحوی تنظیم شود که مسوولیت و پاسخگویی را به‌طور مشخص تبیین کند. تا زمانی که مدیر دولتی یا شهرداری بداند که بابت تغییرات کاربری‌ها و درآمدهای نامشروعی که ایجاد شده، بعد از دوسال کسی حتی اسم او را هم یادش نخواهد آمد، احتمالا حساسیت لازم درباره صدور مجوزها در شرایطی که می‌توان با فروش تخلف، شهر یا روستا را به شکل بهتری اداره کرد و آبادانی‌های چشم‌نوازی را از خود به یادگار بگذارد، این تخلفات ادامه خواهد یافت. هرچند به نظر میرسد تنها راهکار خاموش کردن موتور ماشین شهر‌فروشی و تخلف‌فروشی و مسدود کردن روزنه‌های سوءاستفاده از آن روی کاغذ، بردن آن به پارکینگ باشد اما به نظر میرسد این راهکار حداقل در آینده نزدیک عملی نباشد و لازم است برای کم کردن از اثرات مخرب حرکت آن در بیراهه‌های زیان‌بار، درباره تجهیز آن به فناوری‌های نو و بستن دست سرنشینان برای راندن به هر جهت، تصمیم‌گیری شود.
