دردهای بودجه
اما واقعیت چیست؟ چرا بودجه هزینه‌ای دولت دیگر نمی‌تواند جوابگو باشد؟ به‌نظر می‌رسد همه در عین اینکه با مشکلات آشنا هستند، اما خود را برای در اختیار گرفتن بودجه محق می‌دانند. با توجه به این مقدمه، به مشکلات بودجه هزینه‌ای دولت نگاه می‌اندازیم:
رشد فزاینده: ارقام بودجه جاری دولت سال‌هاست روند صعودی به خود گرفته و به‌نظر می‌رسد با کاهش کارآیی دولت‌ها، این ارقام نیز افزایش می‌یابد. اما تنها حرفی گفته می‌شود و بس. کسی در خصوص علل آن بحثی نمی‌کند و همه در دولت و مجلس تنها می‌خواهند آن را به‌نوعی توزیع کنند، حتی به قیمت گزاف. بخش‌های حائز اهمیت و تاثیرگذار در این فزاینده بودن بودجه جاری عبارتند از:
الف- حاکم بودن مارپیچ معروف رشد قیمت‌ها و دستمزد (حقوق).
ب- حضور نهادهای عمومی غیر‌دولتی با وابستگی شدید به بودجه دولتی (اعم از صندوق‌های بازنشستگی نیروهای مسلح، صندوق فولاد، صندوق بازنشستگی کشوری، فرهنگستان‌ها، بنیادها، صندوق‌های بخشی، نهادهای حوزوی، دینی و فرهنگی و...).
ج- رشد قارچی انواع دانشکده‌ها و موسسات آموزشی و پژوهشی دولتی.
د- وجود دستگاه‌های اجرایی با وظایف موازی و یکسان (سازمان بهزیستی و کمیته امداد، وزارت ارشاد و سازمان تبلیغات و ...).
هـ- تصویب قوانین و مقررات هزینه‌زا و فضایی بدون توجه به بودجه مورد نیاز و اثرات آن (پرداخت یارانه به همه، خرید تضمینی محصولات، طرح تحول سلامت، طرح بیمه همگانی، بازنشستگی پیش از موعد، مسکن مهر و ...).
تغییرات پی‌در‌پی بودجه‌ریزی: سال‌هاست که تغییرات در بودجه شروع شده و بدون بررسی چالش‌ها و مشکلات پیشین و با تغییر دولت‌ها و افراد، این روند تکرار و تکرار می‌شود. یک روز برای GFS، یک روز برای انتقال اعتبارات به استان‌ها، یک روز برای در جیب جا شدن قانون بودجه و روزی دیگر برای بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد. بودجه به‌رغم تخصصی بودن آن، فاقد افراد علمی و متخصص این کار است و افرادی که نامی برای خودشان در این امر دست و پا کرده‌اند صرفا به شکل تجربی به این امر نائل شده و تغییراتی هم که در بودجه ایجاد می‌کنند، نه‌تنها علمی نبوده، بلکه عمدتا سلیقه‌ای و حتی منطبق با ترجمه‌های متون بین‌المللی نیز نیست. بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد سخن روز در بودجه‌ریزی است، اما ماحصل آن از ۱۰ سال به این سو را کسی کنکاش نمی‌کند. کسی نمی‌گوید کار انجام‌شده در این سال‌ها تنها بازی با اعداد بوده است. مهم‌ترین پیش‌شرط اجرای این کار، شناسایی میزان و تعداد دستگاه‌ها برای انجام چنین بودجه‌ریزی است. شناسایی وظایف و اهداف سالانه دستگاه‌ها براساس قانون و مقررات و همچنین شناسایی وظایف موازی و یکسان دستگاه‌ها و کاهش آنها از طریق تغییر تشکیلات و کاهش بودجه نیز کاری است که مقدم بر این بودجه‌ریزی است. از نظر نگارنده این بودجه‌ریزی بدون انجام پیش‌شرط‌ها، باعث کاهش هزینه‌های دولت نشده و نخواهد شد، اما هزینه‌ها و مشکلاتی که این تغییرات سریع و مداوم ایجاد می‌کند، عبارتند از:
الف- حذف اطلاعات. بخش مهمی از اطلاعات ریز و حائز اهمیت با تغییرات پی‌در‌پی بودجه‌ریزی از بین رفته و دست‌اندرکاران در فضای خاکستری تصمیم می‌گیرند.
ب- سردرگمی دست‌اندرکاران بودجه و انحراف اعتبارات. تغییرات غیر‌علمی و پی‌در‌پی باعث شده مشکلات و چالش‌های بودجه روز‌به‌روز بیشتر شود. تغییر مداوم برنامه و ادغام و جداسازی ردیف‌ها و اعتبارات و همچنین انتقال به استان‌ها و بالعکس علاوه‌بر اینکه باعث حذف بخش مهمی از اطلاعات شده، بلکه باعث انحراف اعتبارات نیز می‌شود و امکان تصمیم‌گیری صحیح و سیاست‌گذاری درست را سلب می‌کند.
ج- چانه‌زنی. تغییرات مداوم و غیر‌شفاف باعث شده میزان چانه‌زنی برای ایجاد یک ردیف هزینه‌ای، برنامه و ... افزایش یابد. در زمان بحث لایحه بودجه در دولت و مجلس این امر به دلایل فوق‌الذکر بیشتر می‌شود. حجم تغییرات مجلس در لایحه ارسالی موید این مطلب است. همچنین با تغییر روز‌به‌روز بودجه، ردیف‌های هزینه‌ای مختلف اعم از محل درآمد اختصاصی و از محل درآمد - هزینه زیاد شده و باعث انحراف بودجه می‌شود. به جرات می‌توان گفت اعتبارات درآمد- هزینه دستگاه‌ها در تغییرات بودجه، به دفعات به سقف اعتبارات دستگاه‌های ذی‌نفع افزوده شده و ردی از آن نمانده است و بعد از مدتی مجددا به‌عنوان یک ردیف درآمد - هزینه در بودجه پایدار شده است.
۲- بودجه عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) دولت - افزایش هزینه‌های جاری اداره کشور باعث شده تا اعتباراتی برای عمران و آبادانی باقی نماند. در سال‌های گذشته سعی شده تا این نقیصه از محل فروش اوراق مالی اسلامی و انتشار اسناد خزانه جبران شود. هرچند این موضوع نیز برای دولت هزینه ناشی از سود را به بار آورده و برای پیمانکاران هزینه‌های تنزیل را، اما راه‌حلی کوتاه‌مدت برای درمان درد بوده است. اما همزمان طمع بخش‌هایی از دولت برای دست‌اندازی به این اوراق و اسناد برای جبران اعتبارات و بدهی‌های جاری دولت باعث شده که راه‌حل انتشار اسناد خزانه که تقریبا برای دولت ارزان بوده نیز در حال ازبین رفتن باشد. دست‌اندازی برای خرید گندم و بدهی سلامت و... از جمله مهم‌ترین اقلامی است که در سال‌های اخیر باعث شده و می‌شود تا اعتبارات عمرانی دولت بیشتر و بیشتر به محاق برود. با توجه به این مقدمه نگاهی به اعتبارات عمرانی دولت و مشکلات آن در سال آینده بیندازیم.
رشد سونامی‌گونه طرح‌های عمرانی- سال‌هاست که مسابقه ساخت دانشگاه و ساختمان، بیمارستان، ورزشگاه، سد و راه شروع شده و اخیرا به ساخت راه آهن، فرودگاه و پتروشیمی تبدیل شده است. اکثر طرح‌ها بدون مطالعه بوده و تنها با فشار نمایندگان مجلس یا با مصوبه‌های کیلویی دولت‌ها (به‌خصوص دولت احمدی‌نژاد) در سال‌های گذشته ایجاد شده است. به جرات می‌توان گفت اعتبارات سه برنامه توسعه آینده (یا به‌عبارتی ۱۵ سال آینده) را اگر امروز در بین این طرح‌ها توزیع کنید، بازهم ناکافی خواهد بود. عدم تمایل مدیران وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها به اتمام طرح - اکثر مدیران ملی و استانی تمایل به اتمام طرح ندارند و همواره هدف کمی طرح یا عنوان طرح تغییر یافته و این طرح سال‌ها ادامه دارد. به‌راحتی می‌توان گفت طرح‌ها حیاط خلوتی برای انجام استخدام، واگذاری کار به پیمانکار و مشاور خاص یا محلی برای پاسخ به درخواست نمایندگان از مدیران برای اجرای یک طرح عمرانی در شهر و شهرستان آنها شده است.
وابستگی شدید به بودجه عمومی و عدم‌تفکر تامین منابع بین مدیران - همزمان با افزایش قیمت نفت میزان طرح و اعتبار لحاظ شده به آن افزوده می‌شود. سال‌ها بود که درآمد نفتی جوابگوی این تعداد طرح بود و در سال‌های اخیر اوراق. اما همزمان با به محاق رفتن درآمدهای نفتی و انحراف در استفاده از اوراق و اسناد، به‌نظر می‌رسد باید راه‌حل جدیدی برای این موضوع در نظر گرفت. سال‌ها بود فروش طرح مدنظر بود اما به‌دلیل فقدان توجیه اقتصادی، کسی از این موضوع استقبال نکرد. از سال ۹۰ به این سو (یک سال در میان)، موضوع مشارکت عمومی - خصوصی باب شد. این موضوع راه‌حل نسبتا مناسبی است؛ اما نسخه‌پیچی یکسان برای همه طرح‌ها باعث شده تا این راه‌حل نیز، مشکل را حل نکند. راه‌حل مشارکت با توجه به عدم‌استقبال سیستم بانکی در تامین اعتبار با نرخ پایین باعث شده تا در سال جدید، استفاده از منابع صندوق توسعه برای مشارکت عمومی خصوصی نیز مطرح شود. به‌نظر می‌رسد بحث واگذاری طرح یا تامین مالی به شکل مشارکت تنها با تبصره و آیین‌نامه قابل‌حل نباشد و باید مذاکرات رودررو بین مدیران سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها، سازمان برنامه و نهادهای غیر‌دولتی و خصوصی شروع شود. نهادی باید با اختیارات کامل این کار را برعهده بگیرد و سیاست‌گذاری و ساماندهی کند. با بخش خصوصی و خیرین و ... برای مشارکت یا واگذاری حتی یک پروژه کوچک مذاکره بکند. اما باید دقت کرد که مشکل واگذاری شرکت‌ها و کارخانه‌ها با نرخ پایین در این موضوع شکل نگیرد و منافع کشور و مردم مورد معامله سودجویان قرار نگیرد.
وضعیت و نحوه تامین اعتبار طرح‌های عمرانی در لایحه ۹۷ - در جدول ۱ خلاصه‌ای از اعتبارات عمرانی لایحه ۹۷ آمده است.
همان‌گونه که در جدول ۱ دیده می‌شود ۳۲ درصد از کل اعتبارات عمرانی لایحه مربوط به اعتبارات طرح‌های پیوست شماره یک است. بیش از ۱۷ درصد اعتبارات استانی است که در سال‌جاری برخی از طرح‌ها به استان منتقل شده است. حدود ۴/ ۴۳ درصد اعتبارات عمرانی درآمد - هزینه بوده و عمدتا دارای طرح مشخص و معلومی نبوده و همزمان با کسب درآمد به وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها داده می‌شود و این موضوع به‌رغم تمایل دستگاه‌ها به این روش، می‌تواند محل ایجاد فساد باشد.
در جدول ۲ محل تامین اعتبار، اعتبارات عمرانی لایحه ۹۷ دیده می‌شود. برای تحلیل درست این جدول باید اعتبارات درآمد - هزینه (که در بالا هم ذکر شد و مشکلات خودش را دارد) کسر شود. پس از کسر این عدد از جدول فوق متوجه می‌شویم بیش از ۹۰ درصد اعتبارات عمرانی لایحه از محل اوراق و اسناد تامین خواهد شد. به‌عبارت دیگر دولت، باید برای تامین اعتبار سال‌جاری طرح‌ها، علاوه بر ایجاد هزینه‌های مختلف برای خود و پیمانکاران، اعتبارات سال‌های آتی را پیش‌خور کند. در نگاه اول، این موضوع چندان مشکلی نیست؛ اما واقعیت این است که اگر دولت یک سال به طرح‌ها اعتبار ندهد، می‌تواند سال آتی بدون ایجاد هزینه اضافی برای خود و دیگران (پیمانکاران) این اعتبار را پرداخت کند. شاید بخش مهمی از طرح‌ها تعطیل شود، اما هزینه‌های کمتری بر کشور تحمیل خواهد شد. هزینه‌هایی از قبیل نرخ سود، حفظ قدرت خرید، هزینه انتشار، هزینه تنزیل و از همه مهم‌تر، نقدینگی بخش غیر‌دولتی که بابت خرید این اوراق از تولید و بورس خارج می‌شود و بعضا به طرح‌هایی داده می‌شود که عمدتا نتیجه سودبخشی برای کشور ندارند.
ارسال نظر