واکاوی تجربه دنیا از یک ضرورت جدید در سیستم بانکی خبر می‌دهد
ضرورت کشف نرخ سود ملی
بررسی تجربه دنیا درباره مدیریت نرخ سود بانکی نشان می‌دهد که کشور‌های موفق، سقف نرخ سود سپرده‌ها را متناسب با جایگاه مالی بانک یا موسسه پولی تعیین می‌کنند. در آمریکا، FDIC در گام اول یک نرخ سود ملی که میانگین تمام نرخ‌های سود بازار است، تعیین می‌کند. در گام دوم، بسته به قدرت مالی موسسه یا بانک تحت پوشش بیمه، عددی به این نرخ اضافه کرده و سقف نرخ سود موسسه را تعیین می‌کند. سقف نرخ سود برای موسسات ضعیف‌تر، پایین‌تر از موسساتی است که جایگاه مالی مناسب‌تری دارند. همین مکانیزم تعیین نرخ سود تناسبی باعث شده تا رقابتی درونی بین موسسات و بانک‌ها بر سر بهبود وضعیت مالی ایجاد شود. بررسی تجربه کشور‌های موفق حاکی از آن است که سیستم بانکی ایران دهه‌ها از دو ناکارآیی مشهود رنج می‌برد. اولین ناکارآیی نبود یک برنامه مدون به‌منظور «پیشگیری دائمی از بحران بانکی» و دومین ضعف در حیطه «مکانیزم مدیریت نرخ سود» است. بررسی تجربه آمریکا نشان می‌دهد که بعد از بحران مالی بزرگ، به‌منظور پیشگیری دائمی از بحران، مسوولیت «حل‌و‌فصل و تصفیه» موسسات در معرض شکست، به «شرکت تضمین سپرده فدرال یا FDIC» واگذار شد. نتیجه این سیاست این بود که حتی اگر سیستم بانکی دچار ضعف شود، این ضعف با حل‌و‌فصل یا بهبود موسسات در معرض خطر، در نقطه‌ای قبل از شروع بحران به پایان خواهد رسید؛ به‌طوری‌که طی این اقدام سیستم بانکی آمریکا برای همیشه از خطر بحران بانکی مصون خواهد ماند. درخصوص ناکارآیی «مکانیزم مدیریت نرخ سود» سیستم بانکی ایران از دو ضعف «عدم سازگاری مسوولیتپذیر-رگولاتور» و «عدم‌تنظیم تناسبی نرخ سود» رنج می‌برد. در آمریکا بانک مرکزی هیچ مسوولیتی در قبال شکست بانکی نداشته و مسوولیت تمام شکست‌ها به FDIC سپرده شده است. در ازای این مسوولیت‌ها، اختیار تنظیم سقف نرخ سود برای موسسات تحت بیمه نیز به این شرکت واگذار شده است؛ بنابراین یک سازگاری بین « مسوولیت‌ها» و «اختیارات» این شرکت در نقش یک رگولاتور، وجود دارد. افزون براین FDIC به‌منظور تعیین سقف نرخ سود و حق بیمه موسسات تحت بیمه، «مکانیزم تناسبی» را در پیش می‌گیرد؛ به‌طوری‌که سقف نرخ سود برای موسسات ضعیف کمتر و حق بیمه آن ها بیشتر وضع می شود و برای موسسات با کفایت سرمایه بالا سقف نرخ سود بیشتر و حق بیمه کمتر است. این مکانیزم تناسبی باعث می‌شود تا از یک طرف یک رقابت درونی به‌منظور ارتقای سلامت، بین موسسات ایجاد شود و موسسات به‌منظور جذب سپرده به فعالیت‌های غیر‌قیمتی روی نیاورند. و از طرف دیگر عموم جامعه نیز در چنین شرایطی قادر به اولویت‌بندی موسسات فعال هستند. نتیجه این است که مساله شکست «انتخاب سپرده‌پذیر سالم» برای سپرده‌پذیران حل خواهد شد. بنابراین در مجموع لازم است در گام اول وظیفه حل‌و‌فصل بانک‌ها قبل از رسیدن به نقطه غیرقابل بازگشت به شرکت تضمین سپرده شود و در گام دوم اختیار تنظیم سقف نرخ سود با مکانیزم تناسبی نیز در اختیار این شرکت قرار گیرد.
دو سوال کلیدی
بانک‌ها ماهیتا وظیفه تجهیز و تخصیص منابع را بر عهده داشته و با استفاده از ابزار نرخ سود سعی دارند تا تعادل لازم در این ابزار ورودی و خروجی را ایجاد کنند. در این راستا دو مساله گاه متضاد مطرح می‌شود. اولین مساله این است که بانک‌ها در اغلب مواقع؛ به خصوص در وضعیت فعلی که تنگنای مالی عامل فشار به بانک‌ها شده، در تلاش هستند تا در قبال افزایش نرخ سود، سپرده‌های بیشتری جذب کنند. مساله دوم این است که مهم‌ترین علت بحران بانکی اخیر همین جذب منابع با پیشنهاد نرخ سود‌های نامتعارف بوده است. نتیجه دو مساله یاد‌شده گاهی یک تضاد بین «منافع درونی و بیرونی» از نقطه نظر بانک است. به‌طوری‌که اگر بانک بخواهد با یک تصمیم درونی منافع خود را به حداکثر برساند احتمالا نرخ سود سپرده‌ها را افزایش می‌دهد. اما در صورتی که این اتفاق از سوی بانک‌های دیگر نیز صورت گیرد نتیجه آن بحران بانکی خواهد بود که منافع اجتماعی را به‌عنوان «منافع بیرونی» به خطر می‌اندازد. به‌منظور حل تضاد ترسیم شده، در اولین نگاه نقش سیاست‌گذار پولی درخصوص نحوه مدیریت نرخ سود مورد سوال قرار می‌گیرد. به‌طور کلی طیف گسترده‌ای از حالت‌ها برای مدیریت نرخ سود پیش روی سیاست‌گذار وجود دارد. یک سر این طیف آزادسازی کامل نرخ سود در بازار است که در خلال آن بانک‌ها و موسسات سپرده‌پذیر طی تصمیم‌های مستقل نرخ سود سپرده‌های خود را آزادانه تعیین می‌کنند. یک سر دیگر آن نیز حالتی است که سیاست‌گذار یک سقف نرخ سود تعیین کند و همه موسسات را وادار به پایبندی به آن کند. اواسط طیف نیز حالت‌های مختلفی از ترکیب دو‌سر یاد شده است. به‌عنوان مثال سیاست‌گذار می‌تواند موسسات را در کلاس‌های مختلف «کفایت سرمایه» دسته‌بندی کند و سقف نرخ سود را بسته به کلاس موسسه تعیین کند. امر مسلم این است که این طبقه‌بندی باعث می‌شود در بلند مدت موسسات به رقابت بر سر ترفیع خود در کلاس‌های بالا بپردازند. اگر چه هر کدام از سیاست‌های بالا مزایا و معایب مشخصی دارند، اما برای تعیین جایگاه سیستم بانکداری ایران در طیف یاد شده، دو سوال اساسی قابل طرح است. اول اینکه سیستم بانکداری ایران چه ویژگی‌های خاصی دارد که به تبع این ویژگی‌ها، سیاست‌گذار سیاست لازم برای کنترل نرخ سود را در پیش گیرد؟ دومین سوال این است که سیاست‌گذار مدیریت نرخ سود در بازار چه نهادی باید باشد؟ سوال دوم از این حیث موجودیت پیدا می‌کند که باید یک سازگاری بین سیاست‌گذار و ابزار در دست سیاست‌گذار وجود داشته باشد. به‌طور دقیق‌تر در کشور‌های پیشرفته مسوولیت هرگونه شکستی در بازار بانکی «صندوق ضمانت سپرده‌ها» است. به این معنی که در صورتی که بانکی به مرحله ورشکستگی برسد تا سقف معینی از سپرده‌ها را این صندوق باید پرداخت کند. سازگاری در اینجا از جنس مسوولیتپذیر-کنترل‌کننده است. از طرفی بانک مرکزی نیز متولی سیاست پولی بوده و مدیریت آن از سطح نرخ سود تاثیر می‌پذیرد. بنابراین در گام اول باید تعیین شود سیاست‌گذار اصلح درباره مدیریت نرخ سود کیست؟ به این منظور در ادامه فلسفه تاسیس صندوق ضمانت سپرده‌ها یا FDIC در آمریکا تشریح شده است.
واکسن پیشگیری در آمریکا
در مواجهه با پدیده‌های نامطلوب و زیانبار، بشر بسته به میزان شناخت از آنها، همواره به دو سیاست کلی «پیشگیری» و «درمان» تکیه کرده است. محدودیت «میزان شناخت» از این حیث در حقیقت بالا اعمال شده که عمده پدیده‌های مذکور در اولین ظهور «مجهول‌الهویه» هستند. به‌عبارت دیگر، تا قبل از اولین ظهور، هیچ شناختی از ماهیت آنها در دسترس نیست. این خود باعث شده تا در این مرحله، عملا سیاست پیشگیری موجودیت پیدا نکند. اما مادامی که مطالعات بشر، روش درمان را کشف کرد، این سیاست‌های پیشگیری است که از این پس سپر اصلی در مقابل این پدیده‌ها است. شاید ملموس‌ترین مثال در حوزه علوم تجربی، ویروس‌های مختلفی است که در مقطعی از تاریخ به جامعه سرایت می‌شد و جان بسیاری از انسان‌ها را تلف می‌کرد. به‌تدریج به‌واسطه تحقیق دانشمندان، واکسن مقابله با آن در نقطه‌ای از کره زمین کشف و در سراسر دنیا فراگیر می‌شد. بعد از کشف راه درمان، جوامع، دیگر نه با سیاست درمان بلکه عمدتا با سیاست پیشگیری، از زیان‌های بالقوه این ویروس ممانعت می‌کنند، به‌طوری‌که اگرچه تا قبل از کشف واکسن، اعتراض اجتماعی در پی زیان‌های عمده، منطقی به نظر نمی‌رسد، اما به‌عنوان مثال اگر امروز بشنویم عده زیادی به علت نبود واکسن، بر اثر آنفلوآنزا جان خود را از دست داده‌اند، به احتمال زیاد یک اعتراض اجتماعی کاملا قابل پیش‌بینی و منطقی صورت خواهد گرفت. مثال دیگری در دسته علوم انسانی «پدیده بحران بانکی» است. بحران بانکی نیز از این جهت که در سراسر دنیا ریشه‌های واحدی دارد، اگرچه در اولین وقوع در زمره پدیده‌های مجهول‌الهویه قرار می‌گیرد، اما از این حیث که سیاست درمان و پیشگیری آن در دنیا فراگیر شده امروزه از زمره این پدیده‌ها خارج شده و سیاست‌های محکم پیشگیرانه در کشور‌های پیشرفته برای ممانعت از زیان‌های احتمالی آن به‌کار گرفته شده است. به‌عبارت دقیق‌تر بعد از زیان‌های بی‌شماری که بحران بانکی به اقتصاد کشور‌های مختلف تحمیل کرده، کشور‌های پیشرفته از جمله آمریکا به‌دنبال راهی بودند تا برای همیشه مطمئن شوند که از وقوع بحران بانکی در امان هستند. آنها با اعطای اختیارات سازگار به FDIC، شرایطی را فراهم کردند که تحت آن حتی اگر زمینه برای ورود به بحران بانکی فراهم شود، این بحران هیچ گاه از مراحل مقدماتی جلوتر نرود. به علاوه بسیاری از کشور‌ها از تجربه آمریکا درس گرفتند و نهادی مشابه با اختیارات مشابه تاسیس کردند تا برای همیشه از خطر بحران بانکی در امان بمانند. این در حالی است که اگرچه سیستم بانکی ایران در دهه‌های اخیر بارها در معرض بحران بانکی قرار گرفته، اما هنوز از بحران بانکی در ایران به‌عنوان یک ابر چالش یاد می‌شود. در ادامه شرکت «تضمین سپرده فدرال یا FDIC» در آمریکا معرفی شده است.
سازگاری «مسوولیتپذیر-رگولاتور»
آمریکا در مجموع دو درس بزرگ از تجربه بحران‌های بانکی خود به دنیا ارائه داد. اولین درس در دهه ۱۹۳۰ ارائه شد که بعد از فروکش شدن بحران و وضعیت بحرانی ده‌ها بانک، «صندوق ضمانت سپرده فدرال یا FDIC» در این کشور تاسیس شد. مهم‌ترین دلیل تاسیس این صندوق دولتی بازگشت اعتماد عمومی نسبت به سیستم بانکی بود. صندوقی که به سپرده‌گذاران خرد اطمینان می‌داد که در صورت شکست بانکی خطری منابع آنها را تهدید نمی‌کند و سپرده‌گذاران کلان را وادار به مدیریت ترازنامه بانک‌های طرف‌حساب خود می‌کرد. این موسسه تا اولین دهه قرن حاضر به فعالیت خود ادامه داد تا اینکه آمریکا دومین درس را از بحران بانکی ۲۰۰۸ گرفت. به‌طوری‌که در این دهه به این نتیجه رسیدند موسسه‌ای که تنها سپرده‌ها را تضمین کند کافی نیست بلکه باید این موسسه حق انحلال و تصفیه بانک‌های در معرض ورشکستگی را داشته باشد. این موسسه دولتی با تصویب قانون داد-فرانک در پایان بحران مالی، مسوولیت شکست‌های بانکی را بر عهده گرفت. اما این نقش «مسوولیت‌پذیری» FDIC الزاما باید با اختیارات قانونی کافی همسو می‌شد. به‌عبارت دیگر لازم بود به اندازه مسوولیت‌هایی که به این نهاد دولتی واگذار می‌شد به‌منظور پیش برد مسوولیت‌های خود اختیارات لازم نیز به او سپرده شود. در حال حاضر در یک دسته‌بندیFDIC دو مسوولیت «بازپرداخت سپرده‌های بانک ورشکسته تا سقف ۲۵۰ هزار دلار» و «تصفیه و حل‌و‌فصل موسسات سپرده‌پذیر قبل از رسیدن به نقطه بحران» را بر عهده دارد. اولین مسوولیت اعتماد عموم را به سیستم بانکی تقویت می‌کند و دومین مسوولیت برای همیشه سیستم بانکی آمریکا را در مقابل بحران واکسینه می‌کند. از طرفی به‌عنوان یک رگولاتور دو اختیار «دریافت حق بیمه سپرده‌ها» و «کنترل نرخ سود سپرده‌پذیران» نیز در دسترس این صندوق قرار گرفت. اختیار اول باعث می‌شود تا موسسه در مواقع خطر بتواند پاسخگوی سپرده‌های خشک‌شده بانک باشد و اختیار دوم باعث می‌شود تا رفتار «کژگزینی یا Moral Hazard» موسسات کنترل شود. به‌عبارت دیگر کنترل نرخ سود باعث می‌شود تا سپرده‌پذیران مختلف با پیشنهاد نرخ‌های نامتعارف خود را در معرض ورشکستگی تصنعی قرار ندهند. مساله‌ای که می‌توان گفت مهم‌ترین دلیل شکست بانک‌ها در بحران بانکی اخیر ایران بوده است. افزون بر این با وجود اینکه فدرال‌رزرو متولی سیاست پولی در آمریکا است اما عملا هیچ مسوولیتی را در قبال شکست بانکی بر عهده ندارد؛ چراکه اگر غیر از این حالت بود یک عدم‌ناسازگاری در کنترل سیستم پولی آمریکا به‌وجود می‌آمد. به‌طوری‌که با این تفویض اختیارات اصولی یک سازگاری هدفمند «مسوولیت‌پذیری-رگولاتوری» در حوزه بحران بانکی ایجاد شده است. به این معنی که FDIC هم «مسوولیت» شکست بانکی را بر عهده دارد و هم اختیارات «رگولاتوری» سازگار و مرتبط را بر عهده دارد.
اهمال سیاست‌گذار در ایران
در ایران صندوق تضمین سپرده‌ها در سال ۱۳۹۲ با مالکیت دولتی تاسیس شد. به این معنی که اولین درس آمریکا از بحران بانکی اگرچه برای بسیاری از کشور‌ها بلافاصله عملی شد اما ایران این درس را با تاخیر ۸ دهه‌ای پذیرفت. درخصوص دومین درس یعنی «سیاست پیشگیری» اگرچه حدود ۷ سال از تجربه آمریکا می‌گذرد اما هنوز این سیستم در ایران به‌طور کامل پیاده نشده است. همانطور که پیشتر اشاره شد FDIC در آمریکا به‌منظور انحلال و حل‌و‌فصل بانک‌های بیمار قبل از رسیدن به نقطه «غیرقابل بازگشت»، از طرفی نرخ سود را در بازار مدیریت می‌کند و از طرف دیگر با وضع حق بیمه تناسبی برای موسسات مختلف، آنها را وارد یک رقابت درونی به‌منظور سالم‌سازی وضعیت کفایت سرمایه خود می‌کند. مدیریت تناسبی به این معنی است که FDIC در وهله اول حق بیمه موسسات را بسته به کلاس کفایت سرمایه آنها تعیین می‌کند و در وهله دوم سقف نرخ سود را برای موسسات کلاس‌های پایین‌تر کمتر وضع می‌کند. به‌طور کلی استراتژی تعیین سقف نرخ سود توسط FDIC به این صورت است که ابتدا میانگین نرخ سود‌های سیستم بانکی را که به‌عنوان «نرخ سود ملی یا National Rate» معروف است محاسبه می‌کند. سپس بسته به درجه استحکام موسسه، یک عدد تعیین و با نرخ سود ملی جمع می‌کند و به‌عنوان سقف نرخ سود موسسه مورد نظر وضع می‌کند. در سال اخیر میانگین عددی که به «نرخ سود ملی» اضافه می‌شد حدود ۷۵/ ۰ بوده است. بنابراین اگر نرخ سود ملی ۲ درصد باشد ممکن است سقف نرخ سود برای یک موسسه ضعیف حدود ۲/ ۲ و برای یک موسسه با کفایت سرمایه بالاتر حدود ۳ درصد باشد. در ایران در دهه‌های اخیر سیستم بانکداری بارها در معرض بحران جدی قرار گرفته است اما هیچ گاه سیاست پیشگیری که سیستم بانکی را به‌طور دائمی از خطر بحران بانکی مصون دارد ارائه نشده است. همین تداوم خطر بحران بانکی و درس نگرفتن از تجربه‌های سایر کشور‌ها خود به این معنی است که سیستم بانکی ایران «اهمال سیاست‌گذاری» را به وضوح تحمل می‌کند. لازم به یادآوری است که دو تجربه آمریکا از این حیث «درس» خطاب می‌شوند که هر دو دقیقا بعد از پایان بحران اعمال شده‌اند. به مثابه شخصی که یک بیماری را تحمل می‌کند و بلافاصله پس از رفع بیماری از تجربیات خود به‌منظور عدم‌سرایت دوباره استفاده می‌کند.
واکاوی شرایط ایران
به‌منظور شبیه‌سازی سیستم بانکی ایران و ارزیابی امکان به‌کارگیری سیاست پیشگیری، در گام اول لازم است سیستم بانکی ایران به‌خوبی شناسایی شود. بهترین انعکاس‌گر وضعیت سیستم بانکی ایران، بحران بانکی اخیر بوده که خیلی‌ها هنوز هم از آن به‌عنوان یک ابرچالش یاد می‌کنند. اگر چه ریشه بحران بانکی اخیر از «تداخل بین نهادی در اعطای مجوز» آغاز شد اما مهم‌ترین علت آن را می‌توان به عدم‌مدیریت نرخ سود و نبود یک سیاست پیشگیری مدون نسبت داد؛ به‌طوری‌که مالکان موسسات به انگیزه‌های مختلف، شروع به اعطای تسهیلات بر مبنای رابطه می‌کردند که احتمال بازگشت آنها کم بود. به علاوه این دارایی سوخت شده را به‌عنوان سود در صورت‌های مالی خود لحاظ می‌کردند. درنتیجه سمت چپ ترازنامه کم‌حجم می‌شد و تنگنای مالی بانک‌ها را وادار می‌کرد تا با پیشنهاد سود‌های نامتعارف سپرده‌های بالقوه را جذب کنند. این جذب نامتعارف خود عامل مزیدی برای انباشت معضلات این موسسات می‌شد.
در پی این ارائه نرخ سود‌های نامتعارف، در اواخر شهریور سیاست‌گذار سقف نرخ سود را به ۱۵درصد کاهش داد. به‌طوری‌که تمامی بانک‌ها و موسسات سپرده‌پذیر فارغ از درجه استحکام آنها، محدود به جذب سپرده با حداکثر سود ۱۵ درصد شدند. این سیاست وضع سقف نرخ سود واحد برای همه موسسات که از دیرباز در ایران دنبال می‌شده نه تنها یک مکانیزم انگیزشی درونی برای ارتقای درجه سلامت بانک‌ها نیست بلکه باعث می‌شود انگیزه رقابت برای جذب سپرده از طریق مکانیزم نرخ سود در بازار سلب شود. در عوض بانک‌ها به‌منظور جذب سپرده‌ها به مکانیزم‌های دیگری روی خواهند آورد. از طرف دیگر در ایران به گواه صدای معترضان موسسات در ماه‌های اخیر، عمده مسوولیت‌پذیری‌ها در قبال شکست بانکی به عهده بانک مرکزی گذاشته شده است. این خود باعث یک خطای سیاست‌گذاری شده است. بنابراین در مجموع درخصوص مدیریت نرخ سود دو خطای مشهود در سیستم بانکداری وجود دارد. اولین خطا عدم‌اتکا به وضع سود تناسبی و دومین خطا عدم‌سازگاری «مسوولیتپذیر-رگولاتور» است.
درخصوص خطای اول در ایران بانک مرکزی یک سقف نرخ سود تعیین می‌کند و تمام موسسات را وادار به پایبندی به آن می‌کند. این خود باعث می‌شود تا عملا یکی از ابزار‌های در دسترس صندوق تضمین سپرده از او سلب شود. برای فهم این وضعیت می‌توان وضعیت عکس آن را در نظر گرفت. اگر مسوولیت مدیریت نرخ سود با صندوق ضمانت سپرده‌ای بود که مسوول پرداخت سپرده‌های بانک‌های ورشکسته بود مطمئنا با به‌کارگیری سیاست متناسبی مسوولیت‌پذیری بیشتری در قبال شکست بانکی داشت. در صورتی که در وضعیت کنونی یک ناسازگاری سیستمی مشهود وجود دارد. دومین خطا نیز به عدم‌پیشگیری سیاست متناسب برمی‌گردد.
به‌طوری‌که سیاست‌گذار می‌تواند با ایجاد محدودیت متناسب در مرحله اول یک رقابت درونی بین بانک‌ها به‌منظور تقویت سلامت مالی خود ایجاد کند و در مرحله دوم این محدودیت نامتناسب باعث شده تا مشتریان به‌منظور سپرده‌گذاری عملا بین یک موسسه کاملا سالم و یک موسسه کاملا ناسالم نتوانند تفاوت قائل شوند. سیاست متناسب باعث می‌شود تا بانک‌های سالم با جذب سپرده‌گذاران درجه سلامت خود را بهبود بخشند و بانک‌های ناسالم به‌منظور بهبود نسبت کفایت سرمایه خود تلاش کنند. افزون بر این باعث ایجاد یک محیط شفاف می‌شود که در آن جامعه قادر به اولویت‌بندی بانک‌ها خواهد بود و مساله شکست انتخاب موسسه سالم نیز برطرف می‌شود.
ارسال نظر