ضرورت طراحی قرارداد اجتماعی جدید
تجربیات جهانی نیز نشان میدهد که اصلاح یارانه انرژی بدون وجود یک پیوست سیاست اجتماعی مناسب موفق نمیشود. کشورهای زیادی در جهان تلاش کردهاند یارانه انرژی را کاهش دهند یا قیمت سوخت را به قیمتهای واقعیتر نزدیک کنند. تجربه جهانی نشان میدهد که اصلاح قیمت انرژی صرفا یک تصمیم اقتصادی نیست. مطالعات صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی درباره تجربه کشورهای مختلف نشان میدهد که موفقیت اصلاح یارانه انرژی به عواملی مانند شرایط اقتصاد کلان، وضعیت درآمد خانوارها، اعتماد عمومی، نحوه اطلاعرسانی دولت، طراحی حمایت از اقشار آسیبپذیر و مهمتر از همه، نحوه مصرف منابع حاصل از سیاست اصلاحی بستگی دارد. در شرایط رکود، تورم و بیثباتی ارزی، احتمال واکنش اجتماعی به افزایش قیمت سوخت نیز بیشتر میشود. تجربیات جهانی نشان میدهد که مردم الزاما با اصل اصلاح یارانه انرژی مخالف نیستند، بلکه اغلب با نحوه اصلاح و بیاعتمادی نسبت به پیامدهای آن مشکل دارند. وقتی به مردم گفته میشود منابع حاصل از کاهش یارانه برای بهبود وضعیت مدارس، بیمارستانها، حملونقل عمومی یا خدمات اجتماعی استفاده خواهد شد، حمایت از اصلاح میتواند افزایش پیدا کند. بنابراین مساله فقط این نیست که دولت به مردم بگوید، «بنزین ارزان است و باید گران شود»، بلکه در نقطه مقابل سوال مردم از دولتها این است که «چرا باید اثرات حذف یارانه بنزین را به دوش بکشند و منابع حاصل از آزادسازی آن چگونه مصرف خواهد شد؟»
اقتصاد ایران از سال ۱۳۶۸ به بعد انواع سیاستهای اصلاح قیمت انرژی را تجربه کرده است که اثرات آنها متفاوت بوده است. در فاصله سالهای ۱۳۷۷ تا ۱۳۸۳، ایران یک دوره افزایش تدریجی قیمت فرآوردههای نفتی را تجربه کرد. این دوره، از نظر پذیرش اجتماعی، یکی از موفقترین تجربههای اصلاح قیمت انرژی در جمهوری اسلامی بوده است. نکته بسیار مهم این است که این موفقیت در خلأ اتفاق نیفتاد. اقتصاد ایران در آن دوره از ثبات نسبی نرخ ارز، تورم پایینتر، رشد اقتصادی و کاهش نااطمینانی برخوردار بود. سیاست خارجی نیز در مسیر تنشزدایی قرار داشت. بنابراین نمیتوان گفت موفقیت آن دوره صرفا نتیجه «افزایش تدریجی قیمت بنزین» بود، بلکه محیط مناسب اقتصادی و سیاسی، خود بخشی از سیاست اصلاح قیمت بود.
امروز و در سال ۱۴۰۵ اقتصاد ایران شرایط کاملا متفاوتی دارد. امروز خانوار ایرانی فقط با یک بنزین ارزان مواجه نیست، بلکه با تورم بالا و کاهش قدرت خرید مواجه است. نااطمینانی بالا در زمینه اقتصاد در کنار تحریمها و ریسکهای جدی امنیتی و ژئوپلیتیک بزرگی بر اقتصاد ایران تحمیل شده است. در چنین شرایطی، افزایش قیمت بنزین یک شوک منفرد نیست، چرا که این افزایش قیمت میتواند از طریق هزینه حملونقل به قیمت بسیاری از کالاها و خدمات منتقل شود و با توجه به شرایط اقتصادی موجود، خانوارها توان جذب اثرات آن را مانند گذشته ندارند.
در سالهای اخیر پیشنهاد دیگری مطرح شده است که بر اساس آن بهجای اینکه یارانه بنزین به خودرو تعلق بگیرد، سهمیه به فرد داده شود. از نظر اقتصادی، این ایده مزایای قابلتوجهی دارد، از جمله تامین عدالت اقتصادی. به این صورت که اگر فردی خودرو نداشته باشد، میتواند سهمیه خود را بفروشد و از این طریق بخشی از یارانه انرژی را دریافت کند.
فرض مهم این رویکرد این است که فقرا سهم کمتری از یارانه بنزین دریافت میکنند، زیرا سرانه مالکیت خودروی کمتری دارند و بنابراین نتیجه این طرح در نهایت به سود این اقشار خواهد بود. اما اینجا یک نکته بسیار مهم نادیده گرفته میشود؛ فرض کنیم یک فرد بدون داشتن خودرو تمام سهمیه خود را بفروشد. طبیعی است که او از این بابت درآمدی به دست میآورد. اما همان فرد باید تاکسی بگیرد، از حملونقل عمومی استفاده کند یا برای خرید کالاهایی هزینه کند که هزینه حمل آنها افزایش یافته است. اگرچه منافع حاصل از فروش بنزین به نرخ بازار آزاد به فرد منتقل میشود، اما همه میدانیم که قیمتگذاری هزینههای حملونقل بر اساس قیمت بازار آزاد (هزینه فرصت بنزینهای سهمیهای با نرخ پایینتر) تعیین میشود که در نهایت خود را در افزایش قیمت بسیاری از کالاهای مصرفی و در نهایت افزایش هزینه خانوار نشان میدهد. بنابراین فرد از یک طرف سهمیه میفروشد، اما از طرف دیگر بخشی از درآمد خود را به دلیل افزایش هزینه زندگی از دست میدهد. بنابراین، سهمیه فردی میتواند مشکل توزیع اولیه یارانه را اصلاح کند، اما اثر تورمی افزایش قیمت انرژی را حذف نمیکند. مساله دیگری که در بحث سهمیهبندی باید جدی گرفته شود این است که خانوار کمدرآمد الزاما مصرفکننده کمتر بنزین نیست، بهویژه اینکه اقشار کمدرآمد، معمولا خودروهای فرسودهتری دارند که کارآیی مصرف بنزین آن پایینتر است. بنابراین، برای یک راننده تاکسی، وانت یا موتورسیکلت، بنزین و سوخت صرفا یک کالای مصرفی نیست؛ ابزار تولید درآمد نیز هست. اگر قیمت سوخت افزایش یابد، هزینه کار او بالا میرود. ممکن است سهمیه بیشتری دریافت کند و بخشی از این هزینه جبران شود، اما در عین حال با افزایش هزینه سایر کالاها و خدمات نیز مواجه خواهد شد. بنابراین نمیتوان با یک تقسیمبندی ساده گفت که «ثروتمندان بنزین بیشتری مصرف میکنند و فقرا کمتر». واقعیت اقتصادی ایران بسیار پیچیدهتر از این است.
سوال دیگری نیز در این زمینه وجود دارد: چند نفر واقعا فروشنده سهمیه خواهند بود؟ اگر فردی خودرو ندارد، الزاما به این معنا نیست که مصرفکننده حملونقل نیست. ایران هنوز از یک نظام حملونقل عمومی مدرن، گسترده و ارزان برخوردار نیست که بتواند جایگزین کامل خودرو شخصی شود. بنابراین فرد بدون خودرو ممکن است سهمیه خود را بفروشد، اما همان سهمیه را از طریق افزایش کرایه تاکسی، هزینه حمل کالا یا سایر هزینههای زندگی دوباره پس بدهد. به همین دلیل، سهمیه فردی بدون اصلاح حملونقل عمومی یک سیاست ناقص است.
نکته دیگر این است که نمیتوان فقط به بازار انرژی بدون توجه به بازارهای مرتبط، از جمله بازار خودرو توجه کرد. نمیتوان خودروهایی با مصرف سوخت بالا تولید کرد، واردات خودروهای کممصرف را محدود کرد، انتخاب مصرفکننده را کاهش داد و خودرو را با قیمت بسیار بالا به مردم فروخت، اما بعد به همان مردم گفت که مصرف بنزین بالا است. مصرف بالای انرژی فقط نتیجه رفتار مصرفکننده نیست، بلکه بخشی از آن نتیجه ساختار تولید خودرو و حملونقل کشور است.
در ایران امروز سه دیدگاه اصلی درباره بنزین وجود دارد. یک دیدگاه میگوید قیمت افزایش نیابد و مصرف با سهمیه کنترل شود. این دیدگاه در شرایط بحرانی قابل فهم است، اما در بلندمدت با مشکل مواجه میشود؛ زیرا تورم بهتدریج قیمت واقعی بنزین را کاهش میدهد و دولت را دوباره به نقطه اول بازمیگرداند.
دیدگاه دوم طرفدار افزایش تدریجی قیمت است. این دیدگاه به نظر من از نظر اقتصادی قابل دفاعتر است؛ بهخصوص اگر افزایش قیمت مستمر، قابل پیشبینی و همراه با اصلاحات دیگر باشد. البته یک انتقاد بسیار جدی به این دیدگاه وارد است مبنی بر اینکه در اقتصاد تورمی، اگر افزایش قیمت از تورم عقب بماند، شکاف قیمت همچنان باقی خواهد ماند.
دیدگاه سوم میگوید سهمیه باید به فرد داده شود و مازاد آن در بازار معامله شود. همانطور که در بالا بحث شد، این سیاست میتواند از نظر توزیعی جذاب باشد، اما بسیاری از فروض این سیاست، از جمله اینکه لزوما فقرا از این سیاست سود نمیبرند مورد تردید است و بسیار محتمل است که اثرات تورمی این سیاست در نهایت وضعیت فقرا و دهکهای پایینتر درآمدی را بدتر کند. علاوه بر این، بنزین و بهطور کلی سوخت، عامل تولید بسیاری از دهکهای پایین است که در بخش حملونقل فعالیت میکنند که افزایش قیمت ناشی از این طرح میتواند جریان درآمد آنها را نیز محدود کند.
اقتصاد ایران در شرایط بعد از ۱۳۹۰ وارد فاز متفاوتی شده است و این شرایط در بسیاری از مواقع اصلاحات اقتصادی ریاضتی را برای دولت ناگزیر میکند. بسیاری از اقتصاددانان در فضای سیاستگذاری کشور معتقدند که ایران باید اصلاحات اقتصادی ریاضتی را اجرا کند: قیمت انرژی افزایش یابد، یارانهها کاهش یابد، مالیات افزایش پیدا کند، کسری بودجه کنترل شود و اقتصاد به سمت بازار حرکت کند. استدلال آنها این است که اگر اقتصاد ایران در داخل قدرتمند شود، دولت نیز قدرت بیشتری برای مقابله با تحریم و موقعیت بالاتری در چانهزنی با قدرتهای جهانی کسب خواهد کرد. اگرچه بخشی از این استدلال صحیح است، اما مشکل اینجاست که قدرت مالی دولت با قدرت ملی یکسان نیست، بلکه قدرت ملی به تولید، سرمایهگذاری، فناوری، نیروی انسانی، بهرهوری، اعتماد اجتماعی و روابط خارجی نیز وابسته است و همه این عناصر را نمیتوان با اصلاحات صرفا اقتصادی بهدست آورد. از سوی دیگر، اصلاح داخلی لزوما کاهشدهنده اثرات تحریم نیست. حتی اگر دولت کسری بودجه خود را کاهش دهد، تحریم همچنان میتواند صادرات نفت را محدود کند، دسترسی ایران به ارز و نظام مالی جهانی را کاهش دهد، هزینه تجارت را بالا ببرد و سرمایهگذاری و انتقال فناوری را محدود کند و در نهایت قدرت ملی را کاهش دهد.
نکته مهم دیگری که باید در زمینه اصلاحات اقتصادی ریاضتی به آن توجه جدی کرد این است که مردم نیز باید در اصلاحات سهم داشته باشند؛ اما دولت هم باید سهم خود را بپردازد. اگر قرار است مردم قیمت واقعی انرژی را بپردازند، باید از دولت نیز انتظار اصلاح داشت. اگر قرار است یارانه کاهش یابد، تلاش دولت نیز باید این باشد که رانت را کاهش دهد؛ اگر قرار است مالیات افزایش یابد، باید نظام مالیاتی نیز عادلانهتر شود؛ اگر قرار است بنزین گران شود، باید بازار خودرو نیز اصلاح شود؛ اگر قرار است مردم کمتر از خودروی شخصی استفاده کنند، باید حملونقل عمومی نیز واقعا توسعه پیدا کند و در نهایت باید دولت نیز در جهت کاهش ریسکهای سیاسی و ژئوپلیتیک تلاش کند.
اصلاح قیمت انرژی اجتنابناپذیر است و ادامه وضعیت موجود نیز در بلندمدت ممکن نیست. مصرف بالای انرژی، قاچاق، اتلاف منابع و بار مالی یارانهها مشکلات واقعی اقتصاد ایران هستند. اما راهحل این مشکلات نمیتواند فقط یک افزایش ناگهانی قیمت باشد. ایران به یک بسته اصلاحی نیاز دارد که به نظر من باید دارای عناصر زیر باشد تا موفق شود: ۱. اصلاح تدریجی و مستمر قیمت انرژی؛ ۲. اصلاح بازار خودرو؛ ۳. توسعه حملونقل عمومی؛ ۴.اصلاح نظام مالیاتی؛ ۵. کاهش رانت و اتلاف منابع؛ ۶. شفافیت در نحوه مصرف منابع حاصل از اصلاح قیمت انرژی؛ ۷. کاهش ریسکهای خارجی.
در واقع سوال اصلی این است: «چه کسی هزینه اصلاح را میپردازد و در مقابل چه چیزی دریافت میکند؟»
اگر مردم احساس کنند که فقط آنها باید اصلاح شوند، احتمالا اصلاح با مقاومت مواجه خواهد شد. اما اگر مردم ببینند که دولت نیز همزمان حکمرانی خود را اصلاح میکند؛ خودرو اصلاح میشود؛ حملونقل عمومی بهتر میشود؛ رانت کاهش پیدا میکند؛ منابع حاصل از اصلاح شفاف هزینه میشود؛ و سیاست خارجی نیز در جهت کاهش ریسکها حرکت میکند، آنگاه اصلاح قیمت انرژی میتواند معنای دیگری پیدا کند و بخشی از یک قرارداد اجتماعی جدید باشد. تجربه سالهای ۱۳۷۷ تا ۱۳۸۳ نیز دقیقا از همین منظر قابل تامل است. در واقع اصلاح اقتصادی در محیطی از ثبات، رشد، کاهش نااطمینانی و تنشزدایی سیاسی، امکانپذیرش بسیار بیشتری دارد.
* دانشیار اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس
