بررسی زمینه‌های پیدایش برنامهریزی توسعه‌ای و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران (دوره پهلوی ۱۳۲۷-۱۳۰۴ ه.ش)
پاسخ به یک ضرورت
عكس: ابوالحسن ابتهاج
تلاش در تدوین نخستین برنامه و استقرار نظام برنامهریزی در این زمان چهار سال به طول انجامید. طی این دوره استفاده از دانش تخصصی شرکت‌های مشاوره‌ای آمریکا دنبال شد. به‌رغم توسعه زمینه‌ها و گرایش به برنامهریزی در داخل، به‌زعم بسیاری از منابع برنامهریزی اقتصادی در ایران تلاشی آگاهانه از سوی دولت به منظور بهبود اوضاع اقتصادی نبود، بلکه باید برنامهریزی اقتصادی طی این دوران را ابزار مدرن سرمایه‌داری غرب در راستای استعمار و استمرار روند استثمار اقتصادی در کشورهای در حال توسعه تلقی کرد. به این ترتیب، این‌گونه دیدگاه‌ها، نظام برنامهریزی و استفاده از دانش تخصصی شرکت‌های آمریکایی در استقرار آن و تشکیل سازمان برنامه در ایران را در جهت برنامه‌های استعماری نظام سرمایه‌داری غرب خصوصا آمریکا می‌دانند که بخشی از طبقه وابسته به استعمار در ایران- که فاتح جنگ و ارباب جدید و قوی خود را در استعمار آمریکایی می‌دید- به همکاری با آن پرداخت. مهم‌ترین اقدام برای تسلط بر اقتصاد ایران، تشکیل سازمان برنامه و برنامه‌های عمرانی بود تا جهت حرکت اقتصاد ایران به صورت منظم و دقیق از سوی استعمار سرمایه‌داری تعیین و به اجرا گذاشته شود (رواسانی، بی‌تا: ۱۴۹). برخی دیگر انگیزه سیاسی تشکیل سازمان برنامه را به مثابه یک وزنه متقابل در برابر تبلیغات مطبوعات علیه شاه و دولت‌های خارجی که تصور می‌شد شاه را برای تامین مقاصد خود در قدرت نگه داشته‌اند، ارزیابی کرده‌اند (آوری، بی‌تا: ۳۳۷).
پیترآوری،مورخ و ایران شناس ضمن اینکه برنامه عمرانی هفت‌ساله را به‌دلیل فراهم نبودن بودجه، بی‌موقع به‌حساب می‌آورد، از آن به‌عنوان یک حرکت سیاسی سودمند در جلب موافقت مجلس برای تصویب قرارداد الحاقی نفت یاد می‌کند (همان، ۳۳۶). به این ترتیب با نظر به منافع بریتانیا تصویب قرارداد الحاقی نفت می‌توان تحلیل کرد که آوری به نقش بریتانیا در پیدایش نظام برنامهریزی نیز معتقد است. البته همراهی بریتانیا با منافع ایالات‌متحده دور از نظر نیست، چه آنکه برنامه‌های ایران در این زمان هم‌جهت با دیدگاه‌های بریتانیا در چارچوب سیاست‌های اقتصادی بود که کشورهای خاورمیانه باید برای افزایش سطح عمومی زندگی، در مناطقی که در خط مقدم مقابله با نفوذ کمونیسم حضور داشتند، به اجرا می‌گذاشتند. حتی سفیر بریتانیا در تهران ماموریت یافته بود تا علاقه کشورش را برای کمک به ایران اعلام کند (بوستاک، ۱۵۲:۱۳۹۵). سوای اینکه برخی منابع نیز ابوالحسن ابتهاج، مبتکر اصلی برنامهریزی را دست‌نشانده معلوم الحال انگلیس معرفی کرده‌اند (آرامش، ۱۹۲:۱۳۶۹).
این در حالی است که بالدوین برخورد سفارت بریتانیا را عاقلانه‌تر و بی‌تفاوت‌تر ارزیابی کرده و می‌نویسد: «آنها (بسیاری از ایرانیان) به درستی متوجه شده بودند که این سازمان در شیوه‌های سنتی کسب‌وکار در ایران مداخله کرده و هرگونه تغییری احتمالا خلاف منافع اقتصادی بریتانیا خواهد بود» (بالدوین، ۵۲:۱۳۹۴). اوج توجه به نقش آمریکا در برپایی نظام برنامهریزی در ایران این بود که اقتصاد ایران پیشرفت پس ازجنگ خود را از طریق برنامهریزی و با کمک ایالات‌متحده آغاز کرده بود (دیگار، ۱۵۷:۱۳۷۷). برخی معتقدند که در این هنگام توسعه و عمران بیشتر به صورت یک شعار درآمده بود تا یک حقیقت و آن را افسونی می‌دانند که به‌وسیله آن بتوان سیل دلارها را به ایران جاری کرد (آوری، بی‌تا: ۳۳۸). شاه در خصوص کمک‌های خارجی در این زمان می‌گوید: «در سال ۱۳۲۷ برای پیشرفت و توسعه اقتصادی کشور برنامه هفت سال اول را با مشورت متخصصان آمریکایی و تصویب مجلس شورای ملی ایران به مورد اجرا گذاشتم.
عزم من آن بود به آمریکا و دنیا ثابت کنم که کشور ایران هرگونه کمکی را دریافت کند به مصارف سودمند و نافع خواهد رساند» (پهلوی، بی‌تا: ۱۵۹). در حالی‌که شاه از نقش خود در اجرای برنامه هفت ساله اول سخن رانده، همچنین جای دیگر در توجه ویژه‌اش به برنامهریزی چنین می‌گوید: «باید دید به چه کیفیت می‌توان دموکراسی اقتصادی منظور را با سرعت در کشور مستقر ساخت. قدم اول برای حصول این منظور تهیه نقشه و برنامه است؛ زیرا در دنیای کنونی اقتصادی کشور جز با تهیه طرح‌های جامع و اساسی پیشرفت نخواهد کرد» (همان، ۲۵۳). اما مجیدی در خاطرات خود از عدم توجه محمدرضا پهلوی به برنامه تا برنامه سوم سخن گفته و می‌نویسد: «شاه اصلا اعتقاد نداشت به برنامهریزی به آن معنایی که ما فکر می‌کردیم» (مجیدی، ۸۱:۱۳۸۲). رواسانی اکثر متخصصان و مهندسان ایرانی را که در اداره سازمان برنامه نقش اساسی داشتند، به طور عمده از کسانی می‌داند که در رابطه مستقیم با استعمار سرمایه‌داری قرار داشته و جزئی از طبقه حاکم وابسته بودند (رواسانی، بی‌تا: ۱۵۰). به این ترتیب وی استخدام در سازمان برنامه را نیز در راستای اهداف استعمار ارزیابی کرده است.
آوری نیز برنامهریزی عمرانی را زمینه‌ای برای جذب و استخدام افراد حرفه‌ای ناراضی در سازمان برنامه می‌داند که دستگاه فربه دولت قادر به جذب و استخدام آنان نبود (آوری، بی‌تا: ۳۲۷). دیدگاهی دیگر استقرار نظام برنامهریزی در ایران را در راستای برنامه اصل چهار ترومن تحلیل کرده و اقدامات این سازمان را عملا کارهایی دانسته که اداره اصل چهار قصد داشت صورت دهد (بهنود، ۱۳۷۴: ۴۴۹). ترومن چهار اصل معروف خود را در ژانویه ۱۹۴۹/ دی‌ماه ۱۳۲۷ زمانی که برای بار دوم به ریاست‌جمهوری انتخاب شد به کنگره اعلام کرد و چهارمین اصل آن را کمک به قابل‌دسترسی کردن پیشرفت علمی و صنعتی و کمک مالی و اقتصادی به منظور تسریع رشد کشورهای در حال توسعه قرار داد تا به این وسیله این کشورها را از افتادن در دام کمونیسم شوروی دور نگه دارد. بنابراین اصل چهار ترومن زمانی اعلام شد که برنامه هفت‌ساله در ایران تصویب و سازمان برنامه شکل گرفته بود.
همچنین نخستین موافقت‌نامه هیات آمریکایی برای کمک فنی به ایران نیز در ۲۷ مهر ۱۳۲۹ به امضای گریدی سفیر آمریکا و رزم‌آرا نخست‌وزیر ایران رسید که تا پایان فعالیت اصل چهار در ایران تحت عناوین هیات عملیات اقتصادی آمریکا در ایران، اداره همکاری فنی آمریکا برای ایران و کمیسیون مشترک ایران و آمریکا فعالیت می‌کرد (اسنادی از اصل چهار ترومن در ایران، ۱۳۸۲: ۷). البته آنچه در این خصوص لازم به مداقه است اینکه در بهمن ماه ۱۳۲۹ از سوی نخست‌وزیر، سازمان برنامه به عنوان مرکز اصلی اداره امور مربوط به اصل چهار و هماهنگ‌کننده اداره اصل چهار و دستگاه‌های دولتی قرار می‌گیرد (همان، ۸۱) که به نظر می‌رسد از مسوولیت تعریف شده برای سازمان برنامه در برنامه هفت‌ساله اول نشات گرفته باشد. در میان دیدگاه‌هایی که زمینه استفاده از نظام برنامهریزی در ایران را در راستای اهداف نظام سرمایه‌داری و خصوصا ایالات‌متحده می‌دانند آنچه بیشتر قابل مداقه است مقابله با نفوذ کمونیسم از آغاز جنگ سرد در سال ۱۹۴۶م است.
موضوعی که برخی تحقیقات جدید با نادیده گرفتن تلاش‌های نخستین ایرانیان در امر برنامهریزی، تحولات جهانی پس از جنگ جهانی دوم، کسب آگاهی سیاسی توسط کشورهای توسعه‌نیافته، تلاش این کشورها در جهت توسعه و رقابت دو بلوک قدرت برای جذب کشورهای توسعه‌نیافته را زمینه‌ساز ظهور برنامهریزی در ایران دانسته‌اند (عظیمی آرانی، ۱۳۹۳: ۱۵۸). سوای اینکه ایالات‌متحده طی جنگ جهانی دوم در راستای استراتژی مقابله با آلمان نازی اصلاحات گسترده‌ای در نظام حمل و نقل ایران و در تجهیزات شرکت نفت ایران و انگلیس به عمل آورد و کارخانه‌هایی برای مونتاژ هواپیما، کامیون و بشکه نفت ساخت (گازیورسکی، بی‌تا: ۹۳). طی همین دوران نیز در جلوگیری از تلاش‌های شوروی برای به دست آوردن امتیاز نفت و افزایش نفوذ خود در آذربایجان در سال ۱۹۴۴م/ ۱۳۲۳ه‌ش از هیچ کوششی فرو گذار نکرد (همان، ۹۴). جنگ سرد نیز که نتیجه رویارویی دو قدرت بزرگ جهانی آمریکا و شوروی بود، تمامی معادلات سیاسی و اقتصادی نظام بین‌الملل را به خود معطوف کرد. ایران نیز در این رویارویی نقش مهمی داشت و سیاست قدرت‌های بزرگ طی این دوران در قبال ایران عمدتا براساس قواعد جنگ سرد تدوین و اجرا می‌شد. در واقع می‌توان شکل‌گیری حکومت‌های خودمختار کردستان و آذربایجان در ایران را نخستین نمود جنگ سرد دانست که از ایران شروع شد و ایالات‌متحده را متوجه خطر نفوذ کمونیسم در ایران کرد. موضوعی که از سال‌های قبل از جنگ جهانی اهمیتی فوق‌العاده یافته بود.
جالب آنکه انعقاد قرارداد با شرکت موریسن نودسن که نخستین حضور کارشناسی غرب در استقرار نظام برنامهریزی در ایران بود، پنج روز پس از نجات آذربایجان در آذرماه ۱۳۲۵ صورت گرفت (شمیم، ۱۳۴۶: ۶۲). همان‌گونه که اشاره شد خاستگاه تاریخی برنامهریزی، نظام کمونیستی و کشور روسیه بود که این کشور را از کسادی بزرگ مصون نگه داشت. از سوی دیگر تحولات بین‌المللی و گسترش اندیشه دخالت دولت در اقتصاد، گرایش به برنامهریزی در حوزه سرمایه‌داری با هدف اشتغال کامل را نیز موجب شده بود. به این ترتیب تحولات اقتصادی بین دو جنگ و پس از آن تا پایان جنگ جهانی دوم، شکل‌گیری دو شیوه برنامهریزی کمونیستی و غربی با ویژگی‌های خاص هر یک را به دنبال داشت. بنابراین قرن بیستم، اوج توجه به مفهوم و نقش برنامهریزی محسوب می‌شود و تبلور تمایل به دنبال کردن توسعه اقتصادی، در پذیرش تقریبا عام برنامهریزی به عنوان مطمئن‌ترین و مستقیم‌ترین راه دست یافتن به پیشرفت اقتصادی بود (تودارو، ۱۳۷۸: ۴۴۳). چنان‌که طی این دوران بیش از هر زمان دیگری شاهد تاکید و امعان نظر در کاربرد برنامهریزی به‌منظور توسعه اقتصادی و اجتماعی هستیم. پس از آنکه کشورهای در حال توسعه به منظور بهبود اوضاع اقتصادی به برنامهریزی روی آوردند، ناچار یکی از دو شیوه فوق را الگو قرار دادند.
تجربه موفق شوروی در برنامهریزی موجب شد تا برنامهریزی در بسیاری از کشورها از جمله ایران هواخواهانی بیابد. در این میان بلوک غرب و تکیه‌گاه اصلی ایدئولوژیک آن یعنی ایالات‌متحده در راستای مبارزه با نفوذ کمونیسم برنامهریزی اقتصادی در ایران را که از سال‌ها قبل میان روشنفکران جوانه زده و به تدریج همگام با تحولات بین‌المللی در میان سایر اقشار جامعه نیز طرفدارانی یافته بود تحت کنترل درآوردند. رواسانی می‌نویسد: «مساله این بود که این برنامه‌ها در جهت احتیاجات استراتژی جهانی آمریکا و در مبارزه علیه جنبش‌های ضداستعماری و توسعه نفوذ دولت شوروی تنظیم و به دست عوامل استعمار یا نمایندگان مستقیم سرمایه‌های خارجی اداره شوند» (رواسانی، بی‌تا: ۱۴۹). در واقع کوشش کشورهای توسعه‌یافته خصوصا آمریکا در برخورد با پدیده توسعه‌نیافتگی برآمده از فضای پس از جنگ جهانی دوم در راستای ممانعت از پذیرش نظام سوسیالیستی توسط کشورهای توسعه نیافته قرار داشت (رزاقی، ۱۳۷۰: ۲۲).
اعتقاد دین آچسون، وزیر امور خارجه ایالات‌متحده آن بود که توسعه اقتصادی بهترین امید ایران برای حفظ استقلال سیاسی خود است و سیاست اعلام شده ما برای ارائه کمک اقتصادی باید به طور کامل به اجرا درآید (بوستاک، ۱۳۹۵: ۱۵۲). به نظر می‌رسد که در اینجا مقصود آچسون ممانعت از توسعه نفوذ کمونیسم در ایران بود. در نهایت گرچه نمی‌توان از نقش بسیاری از عوامل خارجی در تسریع و تا حدودی هدایت روند استقرار نظام برنامهریزی در ایران چشم پوشید، اما آغاز این فرآیند کاملا ایرانی بود. با این همه می‌توان گفت برنامهریزی و سازمان برنامه اهدافی نبودند که متعاقب خواست، اراده و فشار عوامل بیگانه به ایران تحمیل شده باشند (بالدوین، ۱۳۹۴: ۵۲).
