نگاهی به اصلاحات مالی در میانه دو جنگ جهانی
تحول ساختارها
دکتر میلسپو و همکارانش در وزارت مالیه
مجلس شورا در جلسه چهارم مرداد ماه ۱۳۰۱ در زمان ریاست‌الوزرایی قوام‌السلطنه لایحه پیشنهادی دولت درباره استخدام هیات مستشاری آمریکا را به تصویب رساند. به موجب قانون مذکور دکتر میلسپو با سمت ریاست کل مالیه ایران برای مدت پنج سال به استخدام دولت ایران درآمد. رئیس‌کل مالیه موظف شد زیر نظر وزیر مالیه به‌کار پردازد و تهیه بودجه و اصلاح تشکیلات وزارت مالیه و تمام شعب آن و ادارات دیگر دولتی را که به صورت مستقیم با جمع و محاسبه و پرداخت وجوه عمومی ارتباط دارند برعهده گیرد. میلسپو با حمایت رضاخان، که ابتدا وزیر جنگ بود و سپس به سمت نخست‌وزیری رسید و بعد پادشاه ایران شد، برنامه خود را با کمک هیات مستشاری که به همراه آورده بود پیش برد. در پایان دوره خدمت میلسپو تحولات زیر در مالیه کشور مشهود بود:
- درآمد دولت افزایش یافته بود و با کنترل مخارج، میزان صرفه‌جویی نیز افزایش یافته بود.
- عواید دولت به تدریج صرف اموری می‌شد که باعث توسعه اقتصادی و رفاه جامعه می‌شد.
- کسری بودجه دائمی و اجتناب‌ناپذیر و عادت استقراض از میان رفته بود.
- پرداخت و تسویه مطالبات مختلف شروع شده بود.
- اعتبارات دولت افزایش یافته بود.
- فساد موجود در امور اداری تا حدی کاهش یافته بود.
- قوانین مختلف اجرا شده بود.
- مجلس دو اصل توازن بودجه و تامین مخارج اضافی از راه افزایش مالیات را، تایید کرده بود.
در مجلس چهارم در سال ۱۳۰۱ به پیشنهاد میلسپو قانونی به تصویب رسید که به موجب آن تا پایان قرارداد وی با دولت ایران، خزانه‌دار کل ایران باید یک نفر آمریکایی منتخب او باشد. مجلس پنجم مشروطه در دوره نخست‌وزیری رضاخان برای هماهنگی در تنظیم برنامه‌های اقتصادی و عمرانی مملکت، کمیسیونی با عضویت ۷ نفر از وکلا به ریاست حسن تقی‌زاده به نام «کمیسیون اقتصادیات» تشکیل داد که اولین کار آن تنظیم برنامه بلندمدت برای امور راهسازی و پیشنهاد مالیات‌های جدید برای انجام این برنامه‌ها بود. دولت وقت این اقدام مجلس را تایید کرد، در این کمیسیون میلسپو همراه وزیر مالیه شرکت می‌کردند (میلسپو، ۲۰۹:۱۳۵۶). بعد از میلسپو در زمان وزارت مالیه تقی‌زاده و علی‌اکبر داور تشکیلات وزارت مالیه تغییر کرد و قوانین جدید مالیاتی به تصویب رسید. در سال ۱۳۰۹ قانون مالیات بر شرکت‌ها و تجارت به تصویب رسید و این قانون نخستین قانون اخذ مالیات از درآمدها بود. در سال ۱۳۱۵ قانون تعرفه گمرکی تصویب شد، این قانون برای حمایت از صنایع داخلی اهمیت بسیار داشت. در آبان ۱۳۱۶ قانون مالیات بر ارث و نقل‌وانتقالات بلاعوض تصویب شد و این نخستین قانون مالیات بر ارث است که در ایران وضع شده است (یکتایی، ۱۸۶:۱۳۵۲).
شکل‌گیری شورای اقتصاد
از عوارض منفی دیکتاتوری رضاشاه این بود که او به تمرکز و هماهنگی کارهای عمرانی اعتقادی نداشت و سعی می‌کرد تمام کارهایی را که در راه اصلاحات صنعتی و اقتصادی در کشور انجام می‌شود، به ابتکار و دستور شخص خودش باشد (ابتهاج، ۱۳۷۵: ۳۰۴). ابتهاج چند نمونه از تصمیمات شتاب‌زده و غیرکارشناسی دولت را درباره سرمایه‌گذاری‌های صنعتی و کشاورزی برای اثبات ضرورت طرح و نقشه اقتصادی بیان کرده است. به گفته او انعقاد قرارداد احداث ذوب‌آهن با کروپ آلمان بدون تعیین منابع مالی چنین طرحی، احداث سد کرخه برای مهار و توزیع آب رودخانه کرخه- که قبل از احداث سد نیز در مزارع توزیع می‌شد- و احداث کارخانه قند شاهی در مازندران که برای کشت چغندر قند نامناسب بود، نمونه‌ای از اتلاف منابع اقتصادی به دلیل نبود برنامه منسجم اقتصادی است. هیات وزیران در جلسه یازدهم فروردین ماه ۱۳۱۶ برحسب پیشنهاد شماره ۵۹۵ اداره کل تجارت، اساسنامه شورای اقتصاد را تصویب کرد. طرح و تصویب این پیشنهاد بیانگر آگاهی هیات وزیران از بی‌نظمی و تداخل وظایف دستگاه‌ها در اقدام‌های عمرانی بود. در اساسنامه شورای اقتصاد نکات مهم زیر گنجانیده شده بود:
- برای تمرکز مطالعات اقتصادی و برای اینکه کلیه مسائلی که در زندگانی اقتصادی کشور موثر است با استفاده از نظریات و اطلاعات اشخاص بصیر و با صلاحیت مورد بررسی کامل واقع شده و طبق برنامه معین جریان یابد، هیاتی به نام شورای اقتصادی تشکیل می‌یابد که ریاست آن با رئیس‌الوزرا خواهد بود.
- کلیه وزارتخانه‌ها و ادارات مستقل مکلفند نسبت به مسائل اساسی که مستقیما مربوط به امور اقتصادی بوده یا در امور اقتصادی کشور موثر باشد، قبل از اتخاذ تصمیم و پیشنهاد به هیات دولت نظریات شورای اقتصادی را کسب کرده و گزارش شورا را نسبت به مسائل مزبور، توام با پیشنهاد خود به اطلاع هیات دولت برسانند. به گفته ابتهاج وظایف شورای اقتصادی به قرار زیر بوده است:
- مطالعه تمام طرح‌های اقتصادی که وزارتخانه‌ها و ادارات مربوطه آن را تهیه می‌کنند.
- اظهارنظر در تمام لوایح قانونی و نظام‌نامه‌های مربوط به امور اقتصادی کشور.
- طرح نقشه‌های اقتصادی و ارائه روش اجرای آنها.
- موافقت با اقدام‌های اقتصادی که وزارتخانه‌ها، ادارات و موسسات مختلف انجام می‌‌دهند.
- انجام هر وظیفه دیگر اقتصادی که از طرف دولت محول می‌شود (همان: ۲۹۹).
ابتهاج به ریاست دبیرخانه شورا برگزیده شد و پس از دهمین جلسه شورای اقتصادی که در اول تیرماه سال ۱۳۱۶ در حضور رضاشاه برگزار شد، شورا تصمیم گرفت برای تهیه نقشه اقتصادی تلاش بیشتری انجام دهد (همان: ۳۰۳-۳۰۲). اما این تدابیر با مخالفت وزیر مالیه مواجه شد. با توجه به خلق و خوی شخصی رضاشاه و عدم اعتقاد او به برنامه‌ریزی و مخالفت وزیر مالیه، فکر تهیه برنامه برای کارهای کشور از بین رفت و شورای اقتصاد هم دیگر تشکیل نشد. در آبان ماه ۱۳۱۸ احمد متین‌دفتری مامور تشکیل کابینه شد. در دوم آذر ۱۳۱۸ ابوالحسن ابتهاج نامه‌ای به نخست‌وزیر نوشت و در آن علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را نداشتن برنامه و نبود مرکزیت در کارهای اقتصادی عنوان کرد. وی درباره لزوم تهیه نقشه اقتصادی چنین استدلال کرد:
«با تهیه نقشه اقتصادی دولت خواهد توانست کلیه کارهایی را که باید در طول مدت نقشه انجام شود به ترتیب اهمیت تعیین و هزینه هر یک را معین نماید به طوری که معلوم گردد مدت انجام هر یک از تاسیسات و مجموع هزینه برنامه چیست. سپس آن قسمت از درآمد دولت در مدت نقشه که باید به مصرف سرفصل‌های مختلف برنامه برسد، تعیین شده و معلوم خواهد شد که انجام تمام نقشه با درآمد دولت امکان‌پذیر می‌باشد یا نه و اگر درآمد کافی نیست آیا باید از برنامه کاست یا آنکه کسری را به وسایلی فراهم کرد» (همان: ۳۰۶).
دکتر متین‌دفتری نامه را به شاه نوشت، ولی از دفتر مخصوص جوابی به وی داده نشد.
با آغاز جنگ جهانی دوم، دولت ایران به‌‌رغم اعلام رسمی سیاست بی‌طرفی، به توصیه‌های متفقین درباره فاصله گرفتن از سیاست‌های آلمان نازی عمل نکرد و در شهریور ۱۳۲۰ کشور به اشغال نیروهای متفقین درآمد و طومار سلطنت رضاشاه در هم پیچید و به نقطه پایان خود رسید.
تحول برنامه‌ریزی در دوره ۱۳۳۴-۱۳۲۰ و تدوین و اجرای برنامه هفت‌ساله اول
حضور متفقین در ایران و تبعید رضاشاه، خلأ قدرتی در کشور به وجود آورد و در این فضای جدید، احزاب و گروه‌های متعددی شکل گرفتند و با استفاده از ضعف دولت به فعالیت پرداختند. جنگ سبب اختلال در تجارت خارجی کشور شد و انباشت سرمایه در کشور مختل شد. تضعیف ارزش پول ملی به دلیل انتشار اسکناس برای رفع نیازهای ریالی نیروهای اشغالگر موجب تورم افسارگسیخته و وخیم‌تر شدن توزیع درآمد در کشور شد. شاخص هزینه زندگی در سال‌های ۱۳۲۰، ۱۳۲۱ و ۱۳۲۲ به ترتیب ۹، ۵۰/ ۹۵ و ۷/ ۱۱۰ درصد رشد کرد (خاوری‌نژاد، ۱۳۸۱: ۳۳). میزان تولید گندم که در سال ۱۳۱۸ در حدود ۲۳۱۱ هزار تن بود، در سال ۱۳۲۱ به ۱۴۰۰ هزار تن کاهش یافت. هرچند در سال ۱۳۲۴ تولید گندم به ۲۱۰۰ هزار تن رسید، اما تا سال ۱۳۳۰ به سطح سابق خود نرسید (مرکز آمار ایران، ۱۳۵۳: ۱۰۲). کاهش تولید قند و شکر نیز درخور توجه بود. تورم بالا و کمبود کالاهای اساسی، مردم را به ورطه فقر و مصیبت انداخته بود.
در این دوره، از قدرت حکومت مرکزی کاسته شده بود، شهرهای بزرگ کشور کانون فعالیت سیاسی اقشار مختلف مردم شده بود، اما روستاها که تحت‌سیطره بزرگ مالکان اداره می‌شد کم‌و‌بیش از این تحولات دور ماندند. مبارزات مردم که از یک‌سو در ضدیت با دیکتاتوری دربار و برای برقراری دموکراسی در کشور و ازسوی‌دیگر در مخالفت با سلطه انگلیس بر منابع نفتی کشور بود، شکل مبارزات ملی را به‌خود گرفته بود. فقر و نکبتی که در اثر جنگ دامن‌گیر کشور شده بود نیز بر توقعات مردم از دولت برای بهبود وضعیت معیشت آنها می‌افزود. در ۲۳ مردادماه سال ۱۳۲۳ پس از شکست آخرین ماموریت میلسپو در دولت محمد ساعد، دوباره شورای‌عالی اقتصاد مطابق الگوی سال ۱۳۱۶ برپا شد. این شورا مرکب از ۲۴ نفر بود که ۱۸ نفر به انتخاب هیات‌وزیران و ۶ نفر بعدی را ۱۸ نفر مذکور انتخاب می‌کردند و ریاست شورا بر عهده نخست‌وزیر بود. در ماده (۹) اساسنامه شورا، وظیفه اصلی آنها «تهیه برنامه اقتصادی» برای مقاصد ذیل عنوان شده بود:
- تثبیت نرخ‌ها (تثبیت قیمت‌ها)
- تثبیت ارزش پول کشور، تعدیل نشر اسکناس و برگشت اسکناس به بانک ملی ایران که در آن زمان نقش بانک مرکزی را ایفا می‌کرد.
- تشویق تولید و افزایش محصولات کشاورزی و صنعتی
- مطالعات کامل در کشاورزی و آبیاری کشور از روی اصول فنی و تهیه نقشه‌های سودمند
- سازگار کردن اداره کارخانجات دولتی با اصول بازرگانی
- تقویت و تکثیر نفوس و ازدیاد نیروی کار و تربیت اقتصادی افراد
- تامین حداقل هزینه زندگی و تعمیم بهداشت
- اصلاح وضع عمومی تجارت داخلی و خارجی
- تکمیل وسایل باربری داخلی و تنظیم امور راه و ارتباطات
- جلب سرمایه‌های لازم برای استفاده از منابع زیرزمینی
- اجرای برنامه‌های بیمه و ایجاد رابطه بین کار و سرمایه
- بازگرداندن کشور به وضع عادی پس از خاتمه جنگ.
با مرور وظایف محول به شورای‌عالی اقتصاد مشخص می‌شود که دخالت گسترده دولت برای ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی، تقویت سرمایه انسانی، تشویق تولید داخلی و تثبیت اقتصاد به‌عنوان دیدگاه اقتصادی حاکم در آن زمان، پذیرفته شده بود. اما در عمل دولت‌های آن زمان به‌دلیل بی‌ثباتی سیاسی در کشور و دخالت بیگانگان نتوانستند گام‌های موثری برای تحقق آرزوهای فوق بردارند. در ۸ فروردین ۱۳۲۴ در کابینه بیات در اساسنامه شورای اقتصاد تجدیدنظر شد ولی کاری از پیش نرفت. با این حال در اسفندماه همان سال کمیسیونی در بانک ملی برای تهیه برنامه تشکیل شد و رئیس بانک، ابوالحسن ابتهاج پیشنهاد کرد کمیسیون مشابهی در وزارت مالیه نیز تشکیل شود.
