تحلیلی تاریخی از زمینه‌های پیدایش برنامه‌ریزی توسعه‌ای و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران (دوره پهلوی ۱۳۲۷- ۱۳۰۴ ه. ش)
دگرگونی عظیم
رکود گسترده‌ای که اندکی پس از جنگ جهانی اول با نوسان در اغلب کشورهای جهان رخ داد، به تدریج به یک بحران تبدیل شد که هیچ‌کس برای آن راه چاره‌ای نمی‌یافت.عمیق‌ترین و گسترده‌ترین بحران اقتصادی قرن بیستم که با سقوط وال‌استریت از آمریکا شروع شد و با سرایت به دیگر کشورها، جهان را به سمت فقر درمانده‌کننده‌ای سوق داد که تنها اتحاد شوروی با افزایش تولید صنعتی خود از آن مستثنی بود (گرنویل، ۲۷۷:۱۳۷۷).اگرچه برنامه‌ریزی دولتی استالین در عمل سختی‌هایی بزرگ‌تر از آنچه در غرب اتفاق افتاده بود، تحمیل کرد (همان)، اما بحران بزرگ زمینه افزایش طرفداران سوسیالیست‌ها را در دهه ۱۹۳۰ فراهم آورد (هانت، ۳۴۸:۱۳۸۱) و هواداران مکتب مارکس را نسبت به تحقق نظریات وی امیدوار ساخت (استوارت، ۱:۱۳۶۹).کسادی بزرگ ترس و نگرانی را بر جهان سرمایه‌داری مستولی کرد تا آنجا که نظام سیاسی و ساختار قدرت در چندین کشور فرو ریخت (همان، ۱).بحران عظیم با توجه به پیش‌بینی کارل مارکس بنیان‌گذار کمونیسم، این تصور را موجب شد که زمان فروپاشی نظام اقتصاد سرمایه‌داری و انقلابات کارگری در کشورهای سرمایه‌داری فرا رسیده است (موسوی‌جهرمی، ۲۶۷:۱۳۸۹).
تلاش جهان سرمایه‌داری برای خروج از بن‌بست کسادی بزرگ و از سوی دیگر ناتوانی اقتصاددانان کلاسیک در پاسخگویی و حل مشکلات پیش‌آمده تحولی عظیم را در نظام اقتصاد جهان رقم زد.جان مینارد کینز، اقتصاددان بزرگ بریتانیایی با انتشار کتاب «نظریه‌های عمومی اشتغال، بهره و پول» انقلابی عظیم را در اقتصاد سرمایه‌داری به‌وجود آورد.از آنجا که عقاید کینز جهان را از بحران اقتصادی نجات داد، وی را بنیان‌گذار علم اقتصاد جدید دانسته‌اند.او طی همین دوران در پی‌ریزی و اجرای سیاست احیای اقتصادی آمریکا معروف به نیودیل به روزولت مشورت داد (تفضلی، ۴۴۸:۱۳۹۳).آنها در همین راستا برنامه طرح توسعه منطقه وسیع دره رودخانه تنسی را به‌منظور کاهش آثار مخرب بحران بزرگ در یکی از عقب‌مانده‌ترین و فقیرترین مناطق آمریکا، که قسمت‌های زیادی از هفت ایالت آن کشور را در برمی‌گرفت، به اجرا گذاشتند.
جدا از مذاکرات اقتصادی کینز با ایالات‌متحده، وی به تدارک مقدمات قرارداد پولی برتن وودز و تشکیل صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی ترمیم و توسعه پرداخت (استوارت، ۱۳:۱۳۶۹؛ تاریخ مختصر عقاید اقتصادی، ۳۵۰:۱۳۵۲).انگاره‌های جدید کینز به سرعت مورد قبول بیشتر اقتصاددانان معروف قرار گرفت (هانت، ۳۶۴:۱۳۸۱).انقلاب کینز نقش اقتصادی دولت را تا حد زیادی گسترش داد. زین‌پس دولت‌ها در چارچوب یک اقتصاد بازار مسوولیت تثبیت فعالیت‌های کلی اقتصادی را از طریق سیاست‌های پولی و مالی با هدف برقراری اشتغال کامل بدون تورم به عهده گرفتند (تودارو، ۴۷۹:۱۳۷۸).
اصلاحات اقتصادی و فراز و فرود ایده برنامه‌ریزی در ایران قبل از جنگ جهانی دوم
وخامت اوضاع سیاسی و اقتصادی ایران طی جنگ جهانی اول و پس از آن، علاوه بر اینکه برای مدتی ساختار دیوان‌سالاری نوپای مشروطیت را از هم گسیخت نیاز به اصلاحات گسترده اقتصادی را هرچه بیشتر برای هیات حاکمه و خصوصا جامعه ایران نمایان ساخت؛ بنابراین همچنان که ساختار سیاسی کشور تحولی سترگ را تجربه می‌کرد، نیاز به اصلاح امور مالی و اقتصادی نیز بیشتر نمایان می‌شد. میلسپو می‌نویسد: «ایرانیان می‌دانستند که اصلاحات مالی شرط قبلی هرگونه پیشرفت داخلی و ترقی کشور است»(میلسپو، ۲۵:۱۳۷۰).مجلس اصلاح کلاف سردرگم نظام مالی ایران (شوستر، ۷۳:۱۳۸۵) را ضمن توجه به رقابت‌های استعماری دول خارجی در آبان ماه ۱۲۸۹ ش با استخدام مستشار مالی از آمریکا جهت سامان بخشیدن به اوضاع آشفته خزانه‌داری «قرون وسطایی» کشور مورد توجه قرار داده بود (همان، ۵۱).ضرورت اصلاحات مالی و جلوگیری از حیف و میل اموال عمومی در بیانیه رهبر سیاسی کودتای سوم اسفند که در واقع اولین برنامه دولتی در دوره قاجار محسوب می‌شود نیز مورد تاکید قرار گرفته است (خلیلی‌خو، ۱۲۹:۱۳۷۳).
همچنین توجه نمایندگان مردم به اصلاحات اقتصادی در مجلس پنجم منجر به تشکیل کمیسیون شش نفره اقتصادیات برای حل مسائل و مشکلات اقتصادی بعضا با حضور مسوولان اقتصادی کشور شده بود.(مجموعه قوانین موضوعه و مصوبات دوره پنجم قانون‌گذاری، ۴۷۱:۱۳۵۰؛ مرکز اسناد ملی، ش- ب ۱۰۲۲۱/ ۲۴۰:۱-۳).دیکتاتوری رضا شاه روند اصلاحات اقتصادی را دگرگون ساخت. برنامه‌های اقتصادی رضاشاه با هدف تبدیل ایران از فروپاشی به سوی امنیت و استحکام (کمالی، ۱۵۱:۱۳۸۱) فرآیند اصلاح و نوسازی را به شکلی اقتدارگرایانه و از بالا در ابعاد گسترده‌تری ادامه داد.تاسیس وزارت اقتصاد ملی در دوره رضا شاه در همین راستا قابل ارزیابی و مداقه است (خلیلی‌خو، ۱۸۱:۱۳۷۳).هر چند تبعات اجتماعی اصلاحات اقتصادی وی از جهاتی برای توسعه اجتماعی- سیاسی کشور بیش از توسعه اقتصادی آن اهمیت داشت (کمالی، ۱۵۱:۱۳۸۱)، رضاشاه هنگام افتتاح مجلس هشتم اظهار امیدواری کرده بود که پارلمان جدید اقتصادی خواهد بود (دیگار، ۹۵:۱۳۷۷).نخستین سابقه برنامه‌ریزی توسعه در ایران، که به‌زعم بسیاری به‌دنبال تامین نسبی امنیت در کشور و توجه ویژه رضاشاه و وزرای مالیه او به اصلاحات اقتصادی صورت گرفت (غنی‌نژاد، ۲۳۹:۱۳۹۵)، تنظیم یک برنامه عمرانی هفت‌ساله برای کشور و ارائه آن در کتابی مشتمل بر مجموعه مقالات اقتصادی است.
مهندس علی زاهدی نخستین اندیشمندی است که یک برنامه هفت‌ساله را با آغازی در سال ۱۳۱۱ برای ایران پیشنهاد کرد (زاهدی، ۵۵:۱۳۴۲).وی می‌نویسد: «به‌طور خلاصه نهضت صنعتی ایران امروز محتاج یک پروگرام جامعی است که خطوط برجسته مالی، فنی و اداری صنایع را رسم، از اقدامات متشتت و بی‌اساس و بی‌رویه جلوگیری کند و باعث شود با قلیل استعداد مالی که ما داریم منتهای نتیجه عملی را پس از چند سال به‌دست آوریم» (همان، ۱۸).در اینجا آنچه لازم به مداقه است نحوه ارائه ایده برنامه‌ریزی از سوی زاهدی است؛ زیرا به‌رغم آنکه زاهدی بعدها پس از تشکیل نخستین شورای اقتصاد عضو این شورا بود (مرکز اسناد ملی، ش ب ۱۳۲۳۸/ ۱:۲۴۰)؛ اما وی اندیشه خود را صرفا به‌صورت یک پیشنهاد علمی ارائه کرده و موردتوجه و امعان نظر هیچ‌یک از مقامات و مسوولان وقت قرار نگرفته و در شورای اقتصاد نیز مطرح نشد (عظیمی‌‌آرانی، ۱۵۸:۱۳۹۳).به این ترتیب امکان تحلیل و ارزیابی عکس‌العمل دستگاه حاکمه در خصوص طرح زاهدی وجود ندارد.در سال ۱۳۱۶ نخستین اقدام جدی و عملی در راستای برنامه‌ریزی تاسیس شورای اقتصاد به پیشنهاد اداره کل تجارت بود که وظیفه طرح نقشه‌های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آن را به عهده داشت (توفیق، ۲۳:۱۳۸۵).شورای اقتصاد به‌رغم تشکیل چندین جلسه و بررسی برخی مسائل کشور نظیر کمبود کارگر برای توسعه صنایع و کشاورزی، موارد بهداشتی و مسائل عمرانی کارون (مرکز اسناد ملی، ش ب ۱۳۵۳۸/ ۲۴۰: ۱-۳) در این زمان دولت مستعجل بود و اندکی بعد، جدا از اینکه موافقت رضاشاه را در بادی‌امر کسب کرده بود، بدون آنکه موفق به تنظیم برنامه‌ای شود با شکست مواجه شد.
ابوالحسن ابتهاج که ریاست دبیرخانه شورای اقتصاد را بر عهده داشت، علت شکست آن را عدم اعتقاد محمود بدر، وزیر مالیه وقت به برنامه‌ریزی و از همه مهم‌تر عدم اعتقاد رضاشاه به تمرکز کارهای عمرانی می‌داند و یادآور می‌شود: «به عقیده او [رضاشاه] کلیه کارهایی که در راه اصلاحات صنعتی و اقتصادی ایران لازم بود به‌عمل آید باید به ابتکار و دستور او باشد» (ابتهاج، ۳۰۴:۱۳۷۱).ابتهاج همچنین در سال ۱۳۱۸ پیشنهاد خود مبنی بر تمرکز کارهای اقتصادی و داشتن برنامه را به نخست‌وزیر وقت احمد متین‌دفتری ارائه کرد، لکن جوابی دریافت نکرد.بعدها متین‌دفتری عدم دریافت پاسخ از دفتر رضاشاه را دلیل بدون جواب ماندن نامه ابتهاج بیان کرده بود (همان، ۳۰۷).به‌این ترتیب متاثر از طرز عمل دیکتاتوری رضاشاه، که تجلی این‌گونه افکار را در قالب نهادهای مستقل برنمی‌تافت، هرگونه فکر برنامه‌ریزی طی این دوران به مقصود نرسیده و با شکست مواجه می‌شد.
تحولات منجر به استقرار نظام برنامه‌ریزی و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران
ضرورت اصلاح مالی و اقتصادی در ایران پس از کناره‌گیری رضاشاه از سلطنت همچنان احساس می‌شد، امری که مردم و جامعه ایران نیز به آن واقف بودند.چنان‌که به قول میلسپو: «خود ایرانی‌ها معمولا جزو اولین کسانی هستند که به نابسامانی‌های مالی و اداری خود اقرار می‌کنند» (میلسپو، ۳۸:۲۵۳۶).نابسامانی‌های مالی که استخدام مستشار به منظور اصلاح اوضاع مالی ایران را ضروری می‌کرد پس از ۱۵سال دوباره میلسپو را به ایران آورد.به‌رغم اینکه طی این دوران افراد تحصیلکرده و متخصصی در کشور وجود داشتند که قادر به گرداندن چرخ لنگ اقتصاد ایران بودند اما سابقه خوب میلسپو و شاید هم اعمال نفوذ آمریکا که درآن موقع به‌دلیل کمک‌های بی‌دریغ خود به متفقین سمت سروری داشت، دوباره دولت ایران را قانع کرد تا میلسپو را برای اداره امور مالی استخدام کند (همان، ۱۶).این ماموریت میلسپو در راستای ارائه برنامه‌ای برای مدیریت اقتصاد ایران در این زمان، تاثیر مثبتی از خود برجای نگذاشت (بالدوین، ۵۳:۱۳۹۴).روزنامه اطلاعات در مرداد ماه ۱۳۲۳ در سلسله مقالاتی تحت عنوان «اقتصاد بعد از جنگ و ایران» به قلم دکتر علی‌اکبر اخوی ضمن انتقاد عدم توجه به اقتصادیات و نبود سودای شایستگی در امور اقتصادی به تلاش مکرر خویش در گوشزد کردن نتایج شوم «بی‌نقشگی و بی‌توجهی به اصول اقتصادی» توجه می‌دهد (اطلاعات، س ۱۹، ش ۵۵۳۸، یکشنبه ۲۲ مرداد ۵:۱۳۲۳).
پانزدهم فروردین ماه ۱۳۲۵ همین روزنامه در مقاله‌ای دیگر ضمن اشاره به تکرار موضوع برنامه‌ریزی در گذشته، نخستین شرط اجرای اصلاحات اساسی در کشور را داشتن برنامه و هدف و تاکتیک از سوی دولت بیان می‌کند (اطلاعات، س ۲۰، ش ۶۰۱۸، یکشنبه ۱۵ فروردین ۵:۱۳۲۵). همچنین چند روز بعد در بیست و دوم همین ماه روزنامه اطلاعات در مقاله‌ای تحت‌عنوان «نقشه پنج‌ساله» نوشت: «از مدت‌ها پیش ما هر وقت درباره اصلاحات کشور بحث نمودیم متذکر شدیم که برای اصلاحات نقشه و برنامه عمل چندساله لازم است و بدون نقشه و برنامه ممکن نیست که بتوان اصلاحاتی را که لازم است در این کشور اعمال کرد و مردم را از فقر فاقه و مشکلات گوناگون مادی و معنوی نجات داد.» (اطلاعات، س۲۰، ش ۶۰۲۷، پنج‌شنبه ۲۲ فروردین‌ماه ۱۳۲۵: ۴). بنابراین به تدریج توجه به موضوع برنامه‌ریزی برای ترسیم آینده اقتصادی و اجتماعی از میان روشنفکران و افراد تحصیلکرده به میان عامه مردم نیز آمده و به یک مساله فراگیر تبدیل شده بود. چنان‌که یکی از موضوعات مهم روزنامه‌ها شده و جراید به آن پرداخته بودند.طی قرن بیستم متاثر از تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بین‌المللی، روند توسعه فکر برنامه‌ریزی و نهادسازی در راستای برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی در ایران نیز تشدید شد (مک‌لئود، ۱۳۷۷: ۹-۱۱). اگرچه در ایران مکتب اقتصادی کلاسیک و تئوری دست نامرئی بازار هیچ گاه حاکم نبود و دولت همواره نقش مستقیم در اقتصاد داشت (رزاقی، ۱۳۷۰: ۱۴۱-۱۴۰)؛ اما شکل‌گیری و گسترش دیدگاه‌های کینز در نظام سرمایه‌داری تحولات اقتصادی ایران را نیز متاثر ساخت.
همچنان که فرمانفرمائیان می‌گوید: «تز سازمان برنامه و ما این بود که به وسیله دولت می‌توانیم در مکانیزم بازار دخالت کنیم و با این سرعت می‌توانیم مملکت را خیلی سریع‌تر پیش ببریم.» (فرمانفرمائیان، ۱۳۸۱: ۲۰۰) در دوران مورد بحث به‌رغم بهبود درآمدهای ارزی کشور، اوضاع اقتصادی رو به وخامت گذاشت (افشاری، ۱۳۸۹: ۲۲۴؛ رزاقی، ۱۳۷۵: ۱۶۵). لذا اصلاحات اقتصادی جهت بهبود سطح زندگی و موقعیت سیاسی ایران ضروری به‌نظر می‌رسید؛ بنابراین در ۲۳ مرداد ۱۳۲۳هـ.ش در کابینه ساعد با تشکیل مجدد شورای اقتصاد دوباره طرح برنامه‌های اقتصادی به‌منظور تثبیت وضعیت اقتصادی کشور آغاز شد. این شورا که این بار شورای عالی اقتصاد خوانده شد، مرکب از ۲۴ نفر شامل ۱۸ نفر از افراد مطلع و بصیر در امور اقتصادی به پیشنهاد نخست‌وزیر بود که توسط هیات‌وزیران برای مدت ۳ سال و ۶ نفر دیگر با اکثریت دو ثلث آرای ۱۸ نفر مزبور برای همان مدت تعیین می‌شدند. ریاست عالیه شورا نیز با شخص نخست‌وزیر بود (اطلاعات، س۱۹، ش ۵۵۳۹، دوشنبه ۲۳ مرداد ۱۳۲۳: ۵)؛ اما شورای عالی اقتصاد نیز مانند شورای اقتصاد پیشین دستاورد چندانی نداشت (بوستاک، ۱۳۹۵: ۱۴۷).
در این زمان بهبود وضع کارخانه‌های دولتی توسط بانک صنعتی و معدنی پیگیری می‌شد (رزاقی، ۱۳۷۵: ۱۶۶)؛ بنابراین می‌توان گفت این بانک عملا وظایف سازمان برنامه بعدی را انجام می‌داد. همچنان که رضا نیازمند می‌گوید: «در مراجعت از آمریکا متوجه شدم که بنگاه صنعتی و بانک صنعتی همه تعطیل شده و به جای آن سازمانی به نام سازمان برنامه تشکیل شده است.» (سعیدی، ۱۳۹۲: ۵۹). شمیم نیز یادآور می‌شود: «پس از تصویب لایحه برنامه هفت‌ساله اول سازمان برنامه به وجود آمد و وظایف بانک صنعتی و معدنی ایران بر عهده سازمان برنامه گذاشته شده.» (شمیم، ۱۳۴۶: ۶۲).طی همین دوران ابتهاج که سال‌ها مشوق و هوادار اصلی برنامه‌ریزی بود و در پشت صحنه غالب افت‌و‌خیزهای استقرار برنامه‌ریزی در ایران حضور داشت، در نامه‌ای به نخست‌وزیر وقت محسن صدر (صدر الاشراف) لزوم تهیه برنامه را به‌منظور بهبود اوضاع کشور گوشزد کرد (ابتهاج، ۱۳۷۱: ۳۰۷). آن‌گونه که ابتهاج می‌گوید این نامه نیز با کارشکنی محمود بدر وزیر دارایی سرانجامی نیافت (همان، ۱۳۷). نخست‌وزیری قوام در بهمن‌ماه ۱۳۲۴ قدمی تازه به سمت برنامه‌ریزی بود. ابتهاج مجددا اهمیت برنامه‌ریزی را برای قوام و سهام‌السلطان بیات وزیر مالیه بیان کرد.
ارسال نظر