درس جهانی از «۵۰ سال سیاستگذاری مسکن»؛ چرا خانه به ابزار «سفته‌بازی» تبدیل شد و کمدرآمدها از «سرپناه مناسب» محروم ماندند؟
۱۶ فرمان سراسری تامین مسکن
- دولت‌ها اغلب در دو سر طیف سیاستگذاری مسکن قرار داشتند؛ ظهور در نقش «سازنده انحصاری» یا «رهاسازی نیاز مسکن کمدرآمدها»
- هنر سنگاپور در تنظیم بازار مسکن چه بوده است؟
نیلوفر ادیب‌نیا: طی نیم‌قرن گذشته، دولت‌های سراسر جهان رویکردهای گوناگونی را برای پاسخ به معضل مسکن آزموده‌اند؛ از ورود مستقیم حاکمیت به عرصه ساخت‌وساز و اعطای یارانه‌ها گرفته تا تکیه بر سازوکارهای بازار، تشویق مالکیت فردی و تسهیلات مالی بخش خصوصی. با این همه، بحران جهانی مسکن نه‌تنها فروکش نکرده، بلکه عمیق‌تر و پایدارتر از گذشته رخ نموده است؛ چنان‌که امروزه میلیاردها انسان در چهارگوشه جهان همچنان با شکاف‌هایی عمیق در زمینه توان مالی، استانداردهای شایسته سکونت و دسترسی عادلانه به سرپناه دست‌به‌گریبانند.
آن‌گونه که در ارزیابی‌های جامع «برنامه اسکان بشر ملل متحد»(هبیتات) بازتاب یافته، بازخوانی تجربه پنج دهه اخیر حامل یک آموزه کلیدی و بنیادین است: مسکن را هرگز نمی‌توان صرفا کالایی تجاری یا دارایی مالی برای سرمایه‌گذاری و سوداگری پنداشت. هر جا که دولت‌ها بیش از اندازه به نیروهای بازار و الگوی مالکیت شخصی دلخوش کردند، سیاست‌های مسکن از حمایت از خانوارهای کم‌درآمد و اقشار آسیب‌پذیر بازماند و در عمل، به مالی‌شدن اقتصاد مسکن، رشد سفته‌بازی و تعمیق نابرابری‌های اجتماعی انجامید. در سوی دیگر میدان، طرح‌های انبوه‌سازی صرفا دولتی نیز گرهی از کار نگشودند؛ به‌ویژه در مواردی که این مجتمع‌ها فرسنگ‌ها دورتر از کانون‌های اشتغال، شبکه‌های کارآمد حمل‌ونقل و امکانات پایه شهری احداث شده و در نهایت به جزایری جداافتاده و فاقد حیات شهری بدل شدند.
این تجارب تاریخی به‌روشنی گواهی می‌دهند که مقوله مسکن، پیوندی ناگسستنی با شأن، کرامت و حقوق بنیادین بشر دارد. هرچند کشورها همواره در اسناد رسمی بر تعهد خود به «حق برخورداری از مسکن مناسب» تاکید کرده‌اند، اما تلخی واقعیت‌هایی چون تخلیه‌های اجباری، احساس ناامنی در سکونت و مالکیت، بی‌خانمانی و زیست در شرایط نازل همچنان بر چهره جوامع سنگینی می‌کند. از این رو، سیاستگذاری مسکن نباید در آمارسازی و شمارش صرف واحدهای ساخته‌شده خلاصه شود، بلکه باید امنیت تصرف، استطاعت‌پذیری مالی، دسترسی عادلانه، قابلیت سکونت شایسته، همخوانی با هویت و نیازهای فرهنگی و دسترسی به خدمات ضروری زندگی را به‌طور همزمان تضمین کند. بر این اساس، پرسش محوری پیش‌روی تصمیم‌گیران امروز دیگر این نیست که «آیا دولت باید در بازار مسکن مداخله کند یا خیر؟»؛ بلکه مساله اساسی این است که مداخله عمومی چگونه باید سامان یابد، منابع و سرمایه‌های محدود به کدام سمت هدایت شوند و حاکمیت چطور اقدامات خود را در پیوندی هماهنگ و موثر با مدیریت‌های محلی، نهادهای مدنی و ظرفیت‌های بخش خصوصی پیش ببرد.
دولت‌ها تاکنون چه کرده‌اند؟
براساس این گزارش، سیاستگذاری در حوزه مسکن طی نیم‌قرن گذشته فرازوفرودهای متعددی را از سر گذرانده است. در دهه‌های نخست، دولت‌ها خود به‌طور مستقیم آستین بالا زده و بار اصلی ساخت و تامین مسکن را به دوش می‌کشیدند. اما این رویکرد به‌مرور جای خود را به الگویی داد که بعدها «رویکرد توانمندساز» نام گرفت؛ چرخشی که بر اساس آن، دولت دیگر سازنده نبود، بلکه موظف شد بسترهای لازم را برای ایفای نقش بازار و پیشتازی بخش خصوصی فراهم سازد. این دگرگونی بنیادین، ماهیت مسکن را از «فرآیندی پویا، پایدار و اجتماعی‌ـ‌اقتصادی» به یک «کالای صرف و محصولی نهایی» فروکاست. با تفویض تدریجی مسوولیت‌ها به بخش خصوصی، «مالکیت فردی» در راس اهداف کلان جای گرفت. در کشورهای توسعه‌یافته و پردرآمد، پیوند عمیق مسکن با تسهیلات بانکی و وام‌های رهنی، پدیده‌ای به نام «مالی‌شدن مسکن» را رقم زد؛ جریانی که بازار مسکن را در برابر چرخه‌های ویرانگر سوداگری به‌شدت آسیب‌پذیر کرد.
سرانجام، بحران مالی سال ۲۰۰۸ شکنندگی این ساختار متکی به تسهیلات رهنی را برملا ساخت. پیامد این رخداد، اعمال سیاست‌های ریاضت اقتصادی در کشورهایی چون ایالات متحده، اسپانیا، یونان، پرتغال و قبرس بود؛ امری که دقیقا در اوج نیاز اقشار جامعه به مسکن مقرون‌به‌صرفه، به افت شدید سرمایه‌گذاری‌های عمومی انجامید. در کشورهای در حال توسعه نیز که بازارهای مالی و ساختارهای رسمی وام مسکن در آنها هنوز بلوغ نیافته بودند این نسخه‌های بازارمحور بحران‌زا شدند. هجوم سرمایه‌گذاران بزرگ و اوج‌گیری سفته‌بازی بر سر اراضی شهری، جوامع فرودست، ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های بومی را با تهدیدهایی نظیر تملک زمین، جابه‌جایی‌های ناگزیر و رانده‌شدن به حاشیه روبه‌رو ساخت.
با آغاز دهه ۲۰۱۰، درک آشکار این آسیب‌ها سبب شد تا دولت‌ها بار دیگر به کانون مدیریت مسکن بازگردند. یارانه‌ها افزایش یافت، سرمایه‌گذاری‌های دولتی احیا شد و کلنگ طرح‌های انبوه‌سازی بر زمین خورد. با وجود این، این مداخله مجدد به معنای احیای نظام‌های جامع «مسکن حمایتی » به سبک دهه‌های پس از جنگ جهانی دوم نبود، بلکه در بیشتر موارد تنها به تزریق نقدینگی و تولید حجیم و فیزیکی سرپناه محدود ماند. نتایج این دور تازه از اقدامات نیز ناهمگون و پرمساله بود. پروژه‌های گسترده در کشورهایی چون مصر، هند، مکزیک، آفریقای جنوبی، اتیوپی و آنگولا نشان داد که «افزایش صرف ارقام و آمار ساخت»، کلید گشایش بحران مسکن نیست. یکی از خطاهای مکرر در این برنامه‌ها، پدیده «پیرامونی‌سازی مسکن» (گسترش مسکن به مناطق پیرامونی شهر) بود؛ به این معنا که واحدهای نوساز، فرسنگ‌ها دورتر از کانون‌های کار و اشتغال، شبکه‌های حمل‌ونقل و زیرساخت‌های پایه شهری احداث شدند. این جداماندگی و فقر زیرساختی، ارزش کاربردی و حتی استطاعت‌پذیری واقعی این واحدها را از میان برد.
به بیانی روشن‌تر، تولید آجر و بتن به‌تنهایی نمی‌تواند بر بحران مسکن غلبه کند. مسکنی که شاید روی کاغذ ارزان به نظر برسد، اما دسترسی به محل کار و خدمات در آن دشوار باشد، بار سنگینی از هزینه‌های سرسام‌آور حمل‌ونقل، اتلاف زمان در ترددهای طولانی و انزوای گزنده اجتماعی را بر دوش خانوارها می‌گذارد. به این ترتیب، حاصل نیم‌قرن تجربه تاریخی، ناکارآمدی دو سر طیف سیاستگذاری را پیش چشم می‌گذارد: از یک‌سو، نظام‌های بازارمحور هرگاه مسکن را صرفا ابزاری برای انباشت دارایی و سوداگری ببینند، شکاف‌های طبقاتی را تعمیق می‌کنند و از سوی دیگر، برنامه‌های دولتی نیز اگر به جای پیوند مسکن با تاروپود جامع شهری، تنها به انبوه‌سازی کمّی و شمارش واحدها بسنده کنند، در آزمون تامین سرپناه شایسته ناکام خواهند ماند.
دولت‌ها چه باید بکنند؟
آموزه‌های برآمده از تحلیل‌های «برنامه اسکان بشر ملل متحد» نشان می‌دهد که دولت‌ها برای برون‌رفت از بحران کنونی باید به دورانی از انفعال پایان دهند و نقشی به‌مراتب مقتدرانه‌تر و راهبردی‌تر را بر عهده گیرند. حاکمیت باید زمام هدایت و نظارت بر بازار زمین و مسکن را بازپس گیرد، منابع مالی را بسیج کند و اطمینان یابد که نظام اسکان در خدمت رفاه عمومی و عدالت اجتماعی قرار دارد، نه در انحصار امواج ویرانگر سوداگری. البته این امر هرگز به معنای آن نیست که دولت خود به سازنده‌ای انحصاری تبدیل شود و تمام بار فیزیکی ساخت‌وساز را بر دوش کشد، بلکه رسالت راستین حاکمیت، فراهم‌آوردن بسترهای حقوقی، مالی و مقرراتی پایداری است که امکان هم‌افزایی و مشارکت موثر همه بازیگران را در تامین مسکن شایسته محقق سازد.
در این مسیر، هدایت درازمدت بازار زمین و اعمال نظارت عمومی بر آن ضرورتی گریزناپذیر است. نهادهای حاکمیتی می‌توانند با مهار سفته‌بازی لجام‌گسیخته، تسهیل دسترسی به اراضی باقیمت مناسب و هدایت هوشمندانه سرمایه‌گذاری‌ها به‌سوی اقشار کم‌درآمد، تعادل را به بازار بازگردانند. در امتداد این رویکرد، نظام تامین مالی عمومی نیز باید چنان منعطف و فراگیر بازطراحی شود که فراتر از کانال‌های رسمی بانکی حرکت کند و سازندگان خرد، طرح‌های جامعه‌محور و الگوهای ساخت تدریجی را زیر چتر حمایت خود بگیرد؛ به‌گونه‌ای‌که منابع مالی به‌جای تمرکز صرف بر مدل‌های وام‌محور و تملک فردی، در خدمت ارتقای بافت‌ها، رونق مسکن استیجاری و تقویت ابتکارات مردمی قرار گیرد.
همزمان با این دگرگونی در شیوه تامین مالی، سیاست‌های مسکن باید از دام تقلیل‌گرایانه «مالکیت‌محوری» رهایی یابند. مسکن استیجاری، مسکن حمایتی، الگوهای جمعی و تعاونی و حتی شیوه‌های غیررسمی اما پایدار تصرف، همگی اجزای مشروع و کارآمد یک نظام جامع سکونت به شمار می‌روند. از این رو، ارتقای عرضه مسکن نباید تنها در ساخت واحدهای نوساز برای فروش خلاصه شود. در همین پیوند، اولویت‌بخشی به دارایی‌های مسکونی موجود همپای احداث بناهای جدید اهمیتی مضاعف می‌یابد. بازکاربری هوشمندانه سازه‌های متروکه و نوسازی محلات موجود نه‌تنها ظرفیت‌های مسکن را افزایش می‌دهد، بلکه از زیرساخت‌های شهری آماده بیشترین بهره را می‌برد. در چنین بستری، سکونتگاه‌های غیررسمی نیز نباید مناطقی برای تخریب و تسطیح پنداشته شوند، بلکه رویکرد خردمندانه، بهسازی در‌جا و ادغام ارگانیک آنها در ساختار شهر است؛ چراکه شریان‌های بقا و معیشت ساکنان با موقعیت این محلات پیوندی ناگسستنی دارد و کوچاندن اجباری آنان، هرچند ظاهر فیزیکی سرپناه را دگرگون کند، شبکه اقتصادی و پیوندهای اجتماعی خانواده‌ها را از هم می‌گسلد.
از سوی دیگر، شایستگی یک مسکن را نمی‌توان صرفا با اتکا به کیفیت کالبدی و مصالح آن سنجید، بلکه موقعیت جغرافیایی و دسترسی عادلانه آن به کانون‌های اشتغال، مدارس، مراکز خدمات درمانی و ناوگان حمل‌ونقل عمومی، اهمیتی هم‌سنگ با خود بنا دارد. بنابراین، پروژه‌های جدید باید در پیوند مستقیم با بافت زنده شهری شکل گیرند، نه آنکه با رانده‌شدن به بیابان‌های حاشیه‌ای، انزوای مضاعف را به ساکنان تحمیل کنند. تحقق چنین یکپارچگی فضایی نیازمند اصلاح ساختار حکمرانی و بازتعریف توازن قدرت میان دولت مرکزی و مدیریت‌های شهری است. از آنجا که سرنوشت زیست روزمره شهروندان در بطن محلات رقم می‌خورد، هرگاه شهرداری‌ها از استقلال عمل، اختیارات تصمیم‌گیری و توان مالی کافی محروم باشند، مترقی‌ترین برنامه‌های ملی نیز در ورطه اجرا ناکام خواهند ماند؛ امری که ضرورت یک نظام حکمرانی چندسطحی، هماهنگ و دارای اختیارات شفاف را اجتناب‌ناپذیر می‌سازد.
در نهایت، موفقیت پایدار این راهبردها در گرو مشارکت فعال جوامع محلی، نهادهای مدنی و بخش خصوصی در سراسر فرآیند سیاستگذاری است. از آنجا که بخش درخورتوجهی از سرپناه اقشار کم‌درآمد به‌صورت خودجوش و تدریجی توسط خود خانواده‌ها و سازوکارهای بومی تولید می‌شود، سیاستگذاری زمانی کارآمد خواهد بود که این واقعیت‌های اجتماعی را ببیند و در تدوین راهکارها با آنان همراه شود. سنگ‌بنا و روح حاکم بر تمام این اقدامات، استقرار یک رویکرد اصیل و «حق‌محور» به مساله مسکن است؛ نظمی قانونی که با جلوگیری از تخلیه‌های قهری، تامین امنیت تصرف، تضمین دادرسی عادلانه و استقرار سازوکارهای شفاف پاسخگویی، نظام‌های حقوقی و مالی را در راستای تعهد بنیادین دولت‌ها به صیانت از کرامت انسانی و تحقق «حق بر مسکن مناسب» بازتعریف کند.
پایان انبوه‌سازی کور
یکی از بارزترین درس‌های نیم‌قرن گذشته در حوزه برنامه‌ریزی شهری این است که «انبوه‌سازی کمّی» هرگز هم‌معنا با یک سیاستگذاری کارآمد و موفق در بخش مسکن نیست. طرح‌های بزرگ متعددی در جهان توانستند با هدایت منابع و تمرکز بر ساخت کالبدی، آمار عرضه مسکن را به‌سرعت بالا ببرند؛ اما به سبب غفلت از موفه‌های بنیادینی چون مکان‌یابی سنجیده، استطاعت‌پذیری واقعی، شبکه‌های حمل‌ونقل و پیوند با کانون‌های معیشتی، ناخواسته بستر بحران‌هایی تازه را رقم زدند.
به‌عنوان نمونه، در آمریکای لاتین و مناطق مشابه، توسعه‌های شتاب‌زده در پیرامون شهرها پهنه‌های مسکونی وسیعی پدید آوردند که از زیرساخت‌های پایه‌ای زندگی و دسترسی به خدمات شهری محروم ماندند؛ پروژه‌هایی عظیم که فرسنگ‌ها دورتر از بازارهای فعال کار بنا شدند. این تجربه گران‌سنگ نشان می‌دهد که دولت‌ها نباید کارنامه موفقیت خود را صرفا با سنجه تعداد واحدهای تحویل‌شده بسنجند. یک برنامه می‌تواند هزاران واحد مسکونی را به سرانجام برساند؛ اما همزمان هزینه‌های سنگین رفت‌وآمد، فرسایش زمان و رنج انزوای اجتماعی را بر دوش خانوارها تحمیل کند. بنابراین، جهت‌نمای سیاستگذاری باید به‌سوی خلق «مسکنی مقرون‌به‌صرفه، دارای مکان‌یابی کارآمد و متصل به شبکه شهری» تغییر یابد.
تحقق این هدف مستلزم آن است که دولت‌ها نگاه خود را بیش از پیش به ظرفیت‌های بالقوه درون شهرها معطوف کنند؛ بهره‌گیری از توسعه‌های درون‌بافتی، بازکاربری هوشمندانه سازه‌های بلااستفاده، ارتقای کیفی محلات و نوسازی بافت‌های فرسوده در کنار احداث بناهای جدید، راهبردهایی هستند که نیاز به گسترش افقی و لجام‌گسیخته شهرها را مهار می‌کنند. از این رو، آموزه اصلی این دوران «کاستن از حجم ساخت‌وساز» نیست، بلکه ضرورت گنجاندن امر ساخت در دل یک استراتژی جامع است؛ راهبردی سنجیده که جانمایی، تنوع در شیوه‌های تصرف، استطاعت مالی، تامین زیرساخت‌ها و دسترسی به فرصت‌های زیستی را همتراز با کمیت واحدها به نظاره می‌نشیند.
تجربه سنگاپور
سنگاپور نمونه‌ای درخشان و الهام‌بخش از نتایجی است که می‌توان در سایه مداخله مستمر و هدفمند دولت به‌دست آورد؛ به‌ویژه آنجا که سیاست مسکن در تاروپود مدیریت زمین، نظام تامین مالی، طراحی شهری و برنامه‌ریزی اجتماعی تنیده می‌شود. از دهه۱۹۶۰ میلادی، «هیات مسکن و توسعه» سنگاپور موسوم به «اچ‌دی‌بی»، سنگ‌بنای تامین فراگیر مسکن عمومی را بنا نهاد؛ ساختاری چنان گسترده که امروزه نزدیک به ۸۰درصد از ساکنان این کشور در این مجموعه‌ها زندگی می‌کنند و حدود ۹۰درصد از این خانوارها نیز مالک واحدهای خود هستند. این نظام هرچند در آغاز پاسخی اضطراری به کمبود حاد سرپناه بود، اما به‌مرور به الگویی چندوجهی برای گره‌زدن مسکن، حس تعلق مالکیت و ثبات پایدار اجتماعی تکامل یافت.
حاکمیت در این فرآیند، نقشی پیش‌برنده و محوری را در دو حوزه برنامه‌ریزی شهری و مدیریت مالی ایفا می‌کند. یارانه‌های دولتی هدفمند، اعطای کمک‌هزینه برای خرید نخستین خانه و اتکا به سازوکار «صندوق پس‌انداز مرکزی» (CPF)، بستر مالی توانمندسازی خانوارها را فراهم آورده‌اند. واحدها معمولا در قالب قراردادهای اجاره بلندمدت ۹۹ساله واگذار می‌شوند و این نظام از رهگذر تعیین سقف‌های درآمدی، چتری فراگیر برای شمول بخش عمده‌ای از طبقات جامعه گسترانده است.
نکته اساسی اینجاست که هنر سنگاپور صرفا در احداث شمار زیادی آپارتمان خلاصه نمی‌شود؛ «برنامه‌ریزی یکپارچه» قلب تپنده این مدل است. شهرک‌های اچ‌دی‌بی در قالب جوامعی خودکفا جانمایی شده‌اند که در آنها مسکن در همجواری مستقیم با سامانه‌های کارآمد حمل‌ونقل، فضاهای آموزشی، خدمات شهری و فرصت‌های اشتغال قرار دارد. علاوه بر این، دولت از سازوکارهای تخصیص مسکن برای تقویت اختلاط و انسجام اجتماعی بهره جسته است؛ راهکاری که با تنوع‌بخشی به ابعاد واحدها، اعمال سهمیه‌بندی‌های قومی و ادغام هدفمند واحدهای استیجاری در کنار واحدهای ملکی، مانع از شکل‌گیری گتوهای طبقاتی و نژادی می‌شود.
این چرخه با اجرای برنامه‌های منظم بهسازی، ارتقا و نگهداری همراه است تا کیفیت کالبدی موجودی مسکن با گذر زمان فرسوده نشود. به این ترتیب، سنگاپور تفاوت بنیادین میان «انبوه‌سازی خام» و «عرضه راهبردی و یکپارچه مسکن عمومی» را به تصویر می‌کشد. مقیاس تولید در این کشور ستودنی است؛ اما آنچه به این بنا استحکام بخشیده، تسلط حاکمیت بر عرصه زمین، دوراندیشی در برنامه‌ریزی، تضمین تامین مالی عمومی و توسعه متوازن محله‌محور است. با این همه، نباید از یاد برد که مدل سنگاپور نسخه‌ای حاضر و آماده برای تکثیر در دیگر کشورها نیست.
این سازوکار پیوندی عمیق با ساختار نهادی ویژه، نظارت و مالکیت تقریبا انحصاری دولت بر اراضی، توانمندی‌های مالی کم‌نظیر و نگاه خاص به حقوق شهروندی در این دولت‌شهر دارد؛ هرچند اتکای شدید آن به الگوی مالکیت، پرسش‌هایی جدی را درباره دوام و استطاعت‌پذیری بلندمدت این الگو پیش کشیده است. از این رو، ارزش واقعی تجربه سنگاپور نه در تقلید صوری از نتایج، بلکه در درک و به‌کارگیری اصولی بنیادین چون تعهد پایدار حاکمیت، یکپارچگی در برنامه‌ریزی، هدایت مدبرانه منابع و اراضی، تنوع در شیوه‌های تامین و سرمایه‌گذاری پیوسته در حفظ و بهسازی بافت‌های موجود تبلور می‌یابد.
