بازنگری در حکمرانی داراییهای عمومی + فایل صوتی
این تفاوت در واژهگزینی، به نظر نگارنده، صرفا یک تفاوت ادبی یا ناشی از مسامحه در تدوین قانون اساسی نیست، بلکه بازتاب یک پارادایم فقهی و تاریخی است که ریشههای آن را میتوان در صدر اسلام جستوجو کرد و آثار آن را در ساختار حقوقی و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران نیز مشاهده کرد. پس از غزوه بدر، میان مسلمانان درباره نحوه تقسیم غنایم جنگی اختلاف پدید آمد. در پاسخ به این اختلاف، سوره مبارکه انفال نازل شد و نخستین آیه آن اعلام کرد که انفال متعلق به خدا و رسول اوست. اگرچه مقصود از انفال در این آیه غنایم جنگی بود، اما در فقه امامیه مفهوم انفال به تدریج توسعه یافت و علاوه بر غنایم جنگی، منابع طبیعی، ثروتهای عمومی و برخی اموال دیگر را نیز دربرگرفت. این توسعه مفهومی بعدها در اصل۴۵ قانون اساسی نیز انعکاس یافت.
به نظر میرسد همین برداشت فقهی، در اندیشه بنیانگذار جمهوری اسلامی نیز حضوری پررنگ داشته است. شاید نخستین تجلی عملی این نگرش را بتوان در حکم مورخ ۹اسفند۱۳۵۷ آیتالله خمینی خطاب به شورای انقلاب مشاهده کرد. در این حکم، دستور تشکیل بنیاد مستضعفان صادر شد و اموال منقول و غیرمنقول خاندان پهلوی و وابستگان آنان به این بنیاد منتقل شد. همچنین دولت از هرگونه دخل و تصرف در این داراییها منع شد. این اقدام را میتوان نخستین نمونه نهادی تفکیک بخشی از داراییهای عمومی از دولت و سپردن آنها به نهادی خارج از ساختار متعارف دولت دانست.
چندی بعد، با تصویب قانون اساسی، اصل۴۵ جایگاه حقوقی این نگرش را تثبیت کرد. افزون بر آن، اصل۴۹ نیز دولت را موظف به استرداد ثروتهای نامشروع کرد. در عمل، بخشی از داراییهای ناشی از اجرای این اصول، خارج از نظام بودجه عمومی و خزانهداری کل کشور و تحت مدیریت نهادهایی قرار گرفت که مستقیما جزئی از دولت محسوب نمیشدند. در اردیبهشت۱۳۶۸ نیز با صدور فرمان تشکیل ستادی برای مدیریت بخشی از این اموال، دامنه این رویکرد گسترش یافت. هرچند فعالیت اقتصادی گسترده این نهاد در سالهای بعد شکل گرفت؛ اما در مجموع میتوان آن را ادامه همان پارادایمی دانست که میان «انفال» و «اموال دولت» تمایز قائل است. البته اصل تعلق منابع طبیعی و ثروتهای عمومی به حکومت، امری منحصر به جمهوری اسلامی ایران نیست. تقریبا در همه کشورهای جهان، منابع طبیعی، اموال بلاصاحب، ارث بدون وارث و بسیاری از اموال ناشی از مصادرههای قانونی در اختیار حکومت قرار میگیرد. از این جهت، اصل وجود انفال یا مالکیت عمومی بر این داراییها محل اختلاف نیست،
آنچه محل بحث است، نحوه اداره و نظارت بر این داراییهاست. در بسیاری از نظامهای حقوقی، همه داراییهای عمومی، صرفنظر از منشأ آنها، در چارچوب بودجه عمومی، خزانه واحد و نظامهای نظارتی واحد اداره میشوند. در نتیجه، درآمدها، هزینهها و نحوه بهرهبرداری از این اموال تحت نظارت نهادهای قانونی و افکار عمومی قرار دارد. به نظر میرسد در ایران، برداشت خاص از مفهوم «حکومت اسلامی» در اصل۴۵، به تدریج زمینه شکلگیری ساختاری متفاوت را فراهم کرده است؛ ساختاری که در آن بخشی از داراییهای عمومی خارج از بودجه عمومی، خزانهداری کل و سازوکارهای متعارف نظارتی اداره میشوند. این وضعیت، فارغ از انگیزههای اولیه شکلگیری آن، در شرایط امروز با پرسشهایی درباره شفافیت مالی، پاسخگویی، کارآیی اقتصادی و نحوه تخصیص منابع روبهرو است.
واقعیت آن است که طی چهار دهه گذشته، اقتصاد ایران نسبت به سالهای نخست انقلاب به مراتب پیچیدهتر شده است. امروزه مدیریت داراییهای عمومی، علاوه بر مشروعیت حقوقی، نیازمند حداکثر شفافیت و پاسخگویی نیز هست. تجربه بسیاری از کشورها نشان میدهد که تمرکز اطلاعات مالی در قالب بودجه واحد، خزانه واحد و حسابرسی یکپارچه، احتمال اتلاف منابع، تعارض منافع و ناکارآمدی را کاهش میدهد. از این منظر، شاید زمان آن فرا رسیده باشد که بدون تغییر در مبانی فقهی اصل۴۵ و بدون خدشه به مفهوم انفال، در شیوه اداره این داراییها بازنگری صورت گیرد. بازنگری در اینجا به معنای نفی اصل انفال نیست، بلکه به معنای اصلاح سازوکار حکمرانی آن است.
پارادایمها، هر اندازه نیز که ریشهدار باشند، هنگامی که در عمل با پیامدهای ناخواسته مواجه شوند، قابلیت بازاندیشی دارند. اگر تفکیک میان «حکومت اسلامی» و «دولت» در مدیریت بخشی از داراییهای عمومی، امروز موجب کاهش شفافیت یا دشوار شدن نظارت مالی شده باشد، میتوان بدون عدول از مبانی حقوقی و شرعی، سازوکارهای جدیدی برای اداره این داراییها طراحی کرد. در نهایت، پیشنهاد این نوشتار آن است که تمام داراییهای عمومی کشور، صرفنظر از منشأ تملک یا نهاد متولی، در چارچوب نظام واحد بودجهای، خزانهداری واحد و نظام نظارتی یکسان اداره شوند. چنین تغییری نه تنها با فلسفه حفظ اموال عمومی منافاتی ندارد، بلکه میتواند در جهت تحقق بهتر همان هدفی باشد که اصل۴۵ بر آن تاکید کرده است؛ یعنی اداره این ثروتها بر پایه «مصالح عامه».
* صاحبنظر اقتصادی
سرمقاله امروز روزنامه دنیای اقتصاد را بشنوید:
