مکانیزم حمایتی دولت‌ها در بخش کشاورزی آسیب‌شناسی شد
بیراهه دسترسی به غذای ارزان
«آیا سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران توانسته به هدف خود که همان «غذای ارزان» است دست یابد؟» پاسخ به این سوال در پژوهشی در فصلنامه مجلس و راهبرد مرکز پژوهش‌های مجلس منعکس شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که حمایت‌های صورت‌گرفته طی سال‌های اخیر نتوانسته دولت‌ها را به اهداف خود برساند.
هرچند تمرکز دولت‌ها بر غذای ارزان بوده و حمایت از بخش کشاورزی در رده دوم قرار گرفته است، اما در این میان بیشترین سود در این‌باره به توزیع‌کنندگان رسیده است، اما مصرف‌کننده قیمت غذای خود را بالاتر از متوسط قیمت جهانی تهیه کرده و تولیدکننده نیز کمتر از قیمت جهانی کالا را فروخته است. در این پژوهش اشاره شده است که برای عبور از این بحران، جهت سیاستگذاری‌ها باید به سمت حمایت از تولید سوق داده شود. در چنین حالتی و با توجه به آسیب‌شناسی انجام شده، پرداخت‌های نقدی مابه ازای تولید می‌تواند در دستور کار قرار گیرد. از طرف دیگر قیمت‌گذاری دستوری و بخشنامه‌های منع‌کننده صادرات محصولات کشاورزی باید از اولویت سیاستگذاری خارج شود. علاوه‌بر این اصلاح سیستم بازاریابی و بازاررسانی محصولات باغی در اولویت قرار گیرد و ممانعت از سرکوب نرخ ارز مد‌نظر سیاستگذار باشد.
ضرورت حمایت از تولید در کشاورزی
تولید کشاورزی یک فرآیند ریسکی است و تحت‌تاثیر عوامل مختلف طبیعی، اقتصادی و سیاسی قرار می‌گیرد. این عوامل با ایجاد نوسان در قیمت و در عملکرد تولید موجب بی‌ثباتی درآمد تولیدکنندگان بخش کشاورزی می‌شوند. ابزارهای مختلف حمایت از بخش کشاورزی آثاری را بر دریافتی کشاورزان دارد که باعث تشویق آنها به تولید بیشتر می‌شود، اما سطوح این حمایت‌ها در طول زمان نوساناتی دارد که تحت‌تاثیر طراحی سیاست‌ها، دوره‌های سیاسی کشور و بودجه است.
این نوسانات پایداری درآمدی مزارع را که اغلب از اهداف سیاست‌های کشاورزی است، تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. استدلالی که برای حمایت از بخش کشاورزی وجود دارد، تغییر نقش کشاورزی طی روند رشد اقتصادی است. با رشد اقتصادی اهمیت نسبی مخارج غذایی در بودجه خانوار و همچنین سهم تولید و اشتغال بخش کشاورزی کاهش می‌یابد؛ بنابراین مصرف‌کنندگان شهری نسبت به افزایش قیمت محصولات کشاورزی به دلیل اجرای سیاست‌های حمایتی واکنش کمتری نشان می‌دهند.
از سوی دیگر، با افزایش سهم کشاورزی در تولید ناخالص داخلی و کسب درآمدهای ارزی مطلوب، اهمیت این حوزه آشکار شده است و این بخش به‌عنوان مکمل سایر بخش‌های اقتصاد کلان از جایگاه ویژه‌‌‌‌‌‌‌‌ای برخوردار است. با توجه به اهمیت بخش کشاورزی در تولید، اشتغال و ایجاد امنیت غذایی، کشورهای مختلف جهان اعم از توسعه‌یافته یا درحال توسعه به روش‌های گوناگون در قالب تامین و توزیع نهاده‌ها، خرید تضمینی، تنظیم بازار، اعطای یارانه، تشویق سرمایه‌گذاری و دیگر زمینه‌های مرتبط این بخش را حمایت می‌کنند. هر یک از این ابزارها دارای اهداف خاصی بوده و برای بهره‌گیری در شرایط خاص طراحی شده‌اند، بنابراین سیاستگذاران و برنامه‌ریزان این بخش باید با در نظر گرفتن این ویژگی‌ها و شرایط و عوارض پیش‌روی هر محصول، از ابزار مناسب استفاده کنند.
دلایل اعمال سیاست‌های حمایتی را می‌توان به دو دسته عوامل اقتصادی و غیراقتصادی نسبت داد. از جمله دلایل اقتصادی اجرای این سیاست‌ها می‌توان به کم‌کشش‌بودن عرضه محصولات، حمایت از صنایع نوزاد، بهبود رابطه مبادله، فسادپذیری و محدود‌بودن ظرفیت و توان ذخیره‌سازی محصولات کشاورزی، افزایش توان رقابتی در بازارهای صادراتی، جلوگیری از کاهش درآمد کشاورزان و دامداران در مقایسه با دیگر بخش‌های اقتصاد، حفظ اشتغال و جلوگیری از مهاجرت روستاییان به شهرها، جلوگیری از انتقال درآمد از بخش کشاورزی به دیگر بخش‌های اقتصاد، ایجاد درآمد برای دولت و تمایل‌نداشتن بخش‌خصوصی به سرمایه‌گذاری در بخش‌های پشتیبانی و زیربنایی کشاورزی اشاره کرد. همچنین از دلایل غیراقتصادی که بیشتر مورد‌توجه سیاستگذاران است، می‌توان به ریسک بالاتر نسبت به سایر بخش‌ها، تامین امنیت غذایی، خودکفایی و قطع وابستگی به خارج اشاره کرد. در مجموع رسیدن به رشد و توسعه بخش کشاورزی و دیگر بخش‌های مرتبط با آن، از دلایل لزوم دخالت دولت‌هاست.
گرایش سیاستگذاران در ایران به‌طور عمده برای حمایت از مصرف‌کننده و کالاهای مصرفی اساسی بوده، در‌حالی‌که در کشورهای توسعه‌یافته به سمت حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی است. با اینکه حمایت از بخش کشاورزی وجود داشته، اما همواره تامین غذای ارزان برای مصرف‌کنندگان شهری اولویت بالاتری در نزد سیاستگذار داشته است. به همین دلیل اهمیت حمایت از تولید در بخش کشاورزی در درجه دوم بوده است، از این‌رو سیاست‌های حمایتی به‌کار گرفته شده موثر نبوده و با اهداف این سیاست‌ها فاصله دارد. بخش قابل‌توجهی از این چالش و نابسامانی‌ها ریشه در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی دارد که شناسایی و معرفی آنها، نیازمند آسیب‌شناسی است. با توجه به اینکه سیاست‌های حمایتی بار مالی سنگینی بر دوش دولت تحمیل می‌کند، هدفمندبودن و به نتیجه رسیدن این مخارج بسیار مهم خواهد بود.
حمایت از بخش کشاورزی در ایران
ایران به‌عنوان کشوری درحال‌توسعه با درآمد سرانه متوسط، اگرچه از یک‌سو به‌عنوان کشور صادرکننده نفت دارای منبع بیرونی درآمد است، اما از سوی دیگر این منبع آنقدر بزرگ نیست که درآمد سرانه بالایی را برای کشور ایجاد کند. کشاورزی در ایران به دلیل، اقلیم خشک و نیمه‌خشک نیازمند حمایت‌های گسترده است. حمایت بخش جدایی‌ناپذیری از ساختار اقتصاد کشاورزی در دنیاست و دستور کلی سیاستگذاران معطوف به انجام حمایت‌های گسترده از این بخش است.
آسیب‌شناسی سیاست‌های حمایتی
یکی از علل ناکارآیی نسبی سیاست‌های حمایتی بخش کشاورزی ایران، ساختار نامناسبی است که در اجرا وجود دارد. در یک نظرسنجی از خبرگان در این بخش مشخص‌شده است کمترین موفقیت در مورد سیاست‌های حمایتی از بخش تجاری حاصل شده است و مجموعه سیاست‌های این بخش، کمترین کارآیی و اثربخشی را داشته‌اند. همچنین موافقت اکثریت با حمایت از تولید بوده است. اگرچه میانگین نظرها در مورد توسعه زیرساخت‌ها، حمایت از تولید و تجارت بسیار به‌هم نزدیک هستند.
خبرگان در پاسخگویی به سوال «میزان موافقت شما با ادامه سیاست‌های اعمال شده برای آینده به چه میزان است؟» به اجماع دست یافتند. بر این اساس نظرات اتخاذ شده، ذخیره‌سازی کالاهای اساسی در طیف متوسط تا زیاد و قیمت‌گذاری دستوری برای فروش کالاهای کشاورزی در طیف کم تا متوسط قرار داشته است. خبرگان نسبت به «اعمال سیاست‌های حمایتی برای مدیریت منابع در آینده» خوشبین بودهاند و این سیاست‌ها رتبه یک بین مولفه‌ها را به خود اختصاص داده‌اند.
نظرخواهی از مجموعه خبرگان نشان می‌دهد با اینکه سیاست‌های اعمال شده موفقیت‌های متوسطی را کسب کرده‌اند، اما ادامه آن لازم است. ادامه این سیاست‌ها اولا باید در سمت توسعه زیرساخت‌ها و سپس حمایت از تولیدکننده باشد،؛ چراکه این دو شاخص بیشترین توجه خبرگان را جلب کرده بود.
جمع‌بندی نظرات خبرگان درباره تغییر ساختار حمایت‌ها از بخش کشاورزی نشان می‌دهد که در تغییر ساختار حمایت‌ها، جهت‌گیری سیاست‌ها باید به سمت مدیریت منابع، تجارت و حمایت از تولیدکننده باشد و حمایت از مصرف‌کننده در اولویت آخر قرار گیرد؛ چراکه حمایت از مصرف‌کننده بیشترین نقش را در انحراف سیاست‌های حمایتی ایفا کرده و آسیب قابل‌توجهی به تولیدات کشاورزی داشته است. با توجه به آنچه بیان شد و نتایج تحلیل جامعه خبرگانی، الزامات و پیش‌زمینه تغییر ساختار در سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی نیازمند توجه بیشتری است. آنان موفقیت سیاست‌های حمایتی را متوسط و کمتر از آن ارزیابی کرده‌اند؛ اما ادامه این سیاست‌ها را با رعایت الزامات آن بیشتر از متوسط توصیه می‌کنند. از طرف دیگر، میزان موافقت با تغییر ساختار سیاست‌های حمایتی بیش از متوسط بوده است. البته جامعه خبرگان معتقدند که تغییر ساختار سیاست‌های حمایتی باید از سمت مصرف به سمت تولید و مدیریت منابع انتقال داده شود.
پیشنهادات
این گزارش پیشنهاداتی را در حوزه سیاست‌های غذای ارزان، سیاست‌های مرتبط با محصولات باغبانی، سیاست‌های مرتبط با ارز، تغییرات ساختاری حمایت‌ها و حمایت از تولیدکننده ارائه کرده است.
چالش‌های سیاست «غذای ارزان»: بدون شک تامین امنیت غذایی یکی از دغدغه‌های سیاستگذاران و تصمیم‌گیران دولت‌ها به‌شمار می‌رود، اما برای ایجاد یک چرخه امنیت غذایی پایدار، روش‌های متفاوتی وجود دارد، به نحوی که افراد جامعه توان و تمایل کافی برای مصرف غذا داشته باشند و به میزان کافی هم در اختیار ایشان قرار گیرد. در ایران و چند دهه اخیر، یکی از سیاست‌‌هایی که به‌شدت از سوی تصمیم‌گیران دنبال شده، تامین غذا با قیمت یارانه‌ای بوده است. در چنین حالتی فرض بر این است که عده‌ای از افراد جامعه توان خرید با قیمت بازاری یک کالا را ندارند، از این‌رو دولت با دخالت خود در بازار، قیمت را به سود مصرف‌کننده پایین می‌آورد.
بر اساس این گزارش، این سیاست، نه کارآیی لازم را دارد و نه اثربخش خواهد بود، زیرا معمولا در چنین مواقعی غذای ارزان به گروه‌های هدف واقعی اصابت نکرده و حاشیه‌های قیمتی ایجاد شده به فساد اقتصادی دامن می‌زند. در چنین حالتی تولیدکننده نیز متضرر شده و بخشی از ارزش‌افزوده کشاورزی در نتیجه سرکوب قیمتی از دست می‌رود.
وجود همین سیاست و پیگیری آن باعث شده که مقدار «شاخص حمایت از مصرف‌کننده» برای بخش کشاورزی ایران مثبت باشد؛ در حالی که این شاخص برای کشورهای عضو سازمان توسعه اقتصادی، ترکیه و حتی چین منفی بوده است، بنابراین جهت سیاستگذاری‌ها باید به سمت حمایت از تولید سوق داده شود. در چنین حالتی و با توجه به آسیب‌شناسی انجام شده، پرداخت‌های نقدی مابه‌ازای تولید می‌تواند در دستور کار قرار گیرد. از طرف دیگر قیمت‌گذاری دستوری و بخشنامه‌های منع‌کننده صادرات محصولات کشاورزی باید از اولویت سیاستگذاری خارج شود.
محصولات باغبانی: سیاستگذاری در مورد حمایت از محصولات کشاورزی معطوف به یکی از طرف‌های مصرف یا تولید است؛ اما برآورد میزان حمایت از تولیدکننده و مصرف‌کننده محصولات باغبانی در ایران نشان می‌دهد که هم حمایت از تولید و هم حمایت از مصرف منفی است، از این‌رو دو طرف ابتدا و انتهای زنجیره تامین این محصولات مالیات غیرمستقیم پرداخته‌اند، به‌نحوی‌که نصیب هیچ‌یک نشده است.
در بازار این محصولات وجود حاشیه قیمتی قابل‌توجه باعث‌شده تا مصرف‌کنندگان قیمتی بالاتر از قیمت جهانی بپردازند و تولیدکنندگان قیمتی کمتر از قیمت جهانی دریافت کنند. در این میان سود قابل‌توجهی نصیب توزیع‌کننده شده است، بنابراین پیشنهاد می‌شود اصلاح سیستم بازاریابی و بازاررسانی محصولات باغی در اولویت قرار گیرد؛ چراکه ادامه این روند به‌شدت می‌تواند اقتصاد این بخش از تولیدات کشاورزی را تحت‌تاثیر قرار دهد.
آثار سرریز نرخ ارز: بدون‌شک یکی از چالش‌های اقتصاد کلان بی‌ثباتی نرخ ارز است. این نرخ ارز عاملی تعیین‌کننده در برآورد میزان حمایت از بخش کشاورزی است؛ چراکه تبدیل قیمت‌های جهانی به قیمت‌های داخلی برای انجام مقایسه، با این نرخ انجام می‌شود. سیاست سرکوب نرخ ارز از سال۱۳۸۱ تا ۱۳۹۰، به زیان قابل‌توجه تولیدکنندگان کشاورزی منجر شده است؛ چراکه تورم ناشی از تولید در این بازه زمانی، افزایش قیمت تمام‌شده را اجتناب‌ناپذیر کرده است، اما به علت ثبات نرخ ارز، همواره قیمت جهانی پایین‌تر از قیمت داخلی بوده است.
این امر انگیزه برای واردات را گسترش داده و در نهایت به زیان تولیدکننده تمام‌شده است، در مقابل افزایش نرخ ارز در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۷، تا حدود قابل‌توجهی از سقوط شاخص حمایت از تولیدکننده جلوگیری کرده و گاهی جهت آن را به سمت بهبود تغییر داده است، از این‌رو پیشنهاد اساسی برای حمایت واقعی از تولید، ممانعت از سرکوب نرخ ارز است؛ چراکه این پدیده در نهایت به زیان بخش تولیدی در اقتصاد و کشاورزی تمام خواهد شد و مصرف‌کنندگانی که برای ایشان نرخ ارز سرکوب شده است، بیشترین ضرر را از این ناحیه خواهند دید.
تغییر ساختار حمایت‌ها: چشم‌انداز اتخاذ سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی، بهبود رفاه اجتماعی افراد یک جامعه است، از این‌رو تدوین این سیاست‌ها باید به‌گونه‌‌‌‌‌‌‌‌ای باشد که ضمن حفظ و ارتقای امنیت غذایی به پایداری بیشتر محیط‌زیست کشاورزی منجر شود، بنابراین ایجاد یک نظام یکپارچه برای مدیریت و سیاستگذاری در حوزه سیاست‌های حمایتی به‌شدت موردنیاز است. تجربه کشورهای موفق و پیشرو نشان می‌دهد که آنها سیاست‌های حمایت از تولید را در دستورکار خود قرار داده‌اند.
آسیب‌شناسی ساختار سیاست‌های حمایتی در ایران و نظر خبرگان نشان می‌دهد جهت‌گیری ساختار حمایت‌ها باید به سمت حمایت از تولید و مدیریت منابع تغییر کند. در این میان توجه به بازاریابی محصولات کشاورزی و کاهش حاشیه قیمت‌های بازاری نقش اساسی دارند. همچنین در این تغییر ساختار، پرداخت‌های نقدی مستقیم به کشاورز، باغدار یا دامدار باید در ازای کاهش مصرف منابع یا مشارکت در طرح‌ها باشد.
حمایت از تولیدکننده: با توجه به نظرهای خبرگان در مورد تغییر ساختار حمایت از تولید در بخش کشاورزی سیاست‌های «تسهیلات بازاریابی»، «صندوق تثبیت قیمت»، «حمایت از کشاورزان جوان» و «سیاست خرید با قیمت اعتباری» دارای وفاق بیشتری بودهاند و در اولویت‌های بالاتر قرار گرفته‌اند، از این‌رو اولین راهکار برای حمایت از
تولید، توجه به قیمت تولیدکننده و افزایش سودآوری برای کشاورز است. در ادامه کاهش ریسک قیمتی از طریق سیاست «خرید با قیمت اعتباری» نیز جزو اولویت‌های تغییر ساختار بوده است.
