گلوگاههای تغییر
در اقتصاد سیاسی، وتوپوینتها نقاطی هستند که در آنها تغییر، نیازمند عبور از چند لایه از حق وتو، ملاحظات نهادی، تعارض منافع و سازوکارهای غیرشفاف تصمیمگیری است. در ایران، این وتوپوینتها فقط به دولت یا مجلس محدود نمیشوند، بلکه در شبکهای از نهادهای موازی، شرکتهای شبهدولتی، بوروکراسی، سازوکارهای بودجهای غیرشفاف و محدودیتهای سیاست خارجی بازتولید میشوند. نتیجه آن است که سیاست اقتصادی نه بهمثابه یک برنامه منسجم، بلکه بهصورت مجموعهای از مصالحههای کوتاهمدت و غالبا متناقض پیش میرود.
منطق «وتوپوینت» در اقتصاد سیاسی
در ادبیات تطبیقی، بهویژه در کارهای مربوط به اقتصاد سیاسی نهادی، هرچه تعداد بازیگران دارای حق جلوگیری از تغییر بیشتر باشد، اصلاحات ساختاری دشوارتر میشود. این منطق در کشورهایی که از نظامهای تصمیمگیری چندکانونی رنج میبرند، با شدت بیشتری دیده میشود. در چنین محیطی، سیاستگذار ظاهرا اختیار دارد، اما در عمل هر تصمیم مهم باید از فیلترهای متعدد بگذرد: نهادهای رسمی، نهادهای موازی، منافع سازمانیافته و حتی بازارهای غیررسمی که از وضعیت موجود سود میبرند.
در ایران، این مساله را میتوان در سه سطح دید؛ سطح نهادی: تداخل وظایف، چندپارگی تصمیمگیری و نبود زنجیره فرماندهی روشن. سطح اقتصادی: وجود بنگاههای بزرگ شبهدولتی و رانتهای ساختاری که از هر اصلاحی زیان میبینند. سطح سیاسی-اجتماعی: هراس از هزینههای کوتاهمدت اصلاح که باعث میشود تصمیمهای درست بهتعویق بیفتند یا ناقص اجرا شوند.
این سه سطح، یکدیگر را تقویت میکنند. هرچه اقتصاد رانتیتر باشد، مقاومت در برابر اصلاح بیشتر میشود و هرچه مقاومت بیشتر شود، سیاستگذار بهجای اصلاح بنیادی، به مُسکنهای مقطعی روی میآورد.
چرا سیاستهای اقتصادی بیاثر میشوند؟
مساله فقط «کیفیت سیاست» نیست، بلکه قابلیت اجرا است. بسیاری از برنامههای اقتصادی در ایران روی کاغذ منطقی بهنظر میرسند: اصلاح یارانهها، انضباط مالی، مهار ناترازی بانکی، واقعیسازی قیمتها، یا هدفمندکردن حمایتها. اما هنگامی که این سیاستها وارد میدان میشوند، با سه نوع وتوپوینت برخورد میکنند.
نخست، وتوپوینت بودجهای: بودجه در بسیاری از موارد نه ابزار تخصیص کارآمد منابع، بلکه سندی برای توزیع رانت و حفظ تعادلهای سیاسی است. هر اصلاحی که بخواهد هزینههای پنهان را آشکار کند، با مقاومت ذینفعان مواجه میشود.
دوم، وتوپوینت پولی و ارزی: سیاست پولی در اقتصاد ایران بارها زیر فشار کسری بودجه، تکالیف اعتباری و مداخلات سیاسی خنثی شده است. وقتی بانک مرکزی استقلال عملی ندارد، مهار تورم به یک شعار فنی تبدیل میشود، نه یک سیاست پایدار.
سوم، وتوپوینت نهادی-تنظیمی: حتی وقتی قانون یا برنامهای تصویب میشود، دستگاه اجرایی یکدست و هماهنگ نیست. تداخل مقررات، دستورالعملهای متناقض و تغییرات پیدرپی باعث میشود فعال اقتصادی بهجای برنامهریزی، در حال تطبیق با عدمقطعیت دائمی باشد.
تطبیق بینالمللی
تجربه کشورها نشان میدهد که مساله اصلی، صرف وجود اصلاح نیست، بلکه طراحی معماری اجرای اصلاح است. در کشورهای موفقتر، اصلاحات اقتصادی زمانی نتیجه دادهاند که یا تعداد وتوپوینتها کاهش یافته، یا ائتلاف سیاسی پایدار برای عبور از آنها شکل گرفته است. در آلمان پس از جنگ و در دورههای بعدی اصلاح نهادی، نظم تصمیمگیری و تقسیم روشن مسوولیتها اجازه داد سیاست صنعتی، پولی و مالی در یک چارچوب نسبتا منسجم عمل کند. در کرهجنوبی نیز توسعه اقتصادی نه صرفا محصول «دولت قوی»، بلکه نتیجه دولتی بود که توانست بر شبکههای مقاوم منافع غلبه کند و سیاستهای صنعتی را با انضباط نهادی پیش ببرد. در ترکیه، هرگاه هماهنگی میان سیاست مالی، پولی و قواعد سرمایهگذاری بههم خورده، بیثباتی و تورم تشدید شده است؛ یعنی حتی در اقتصادهایی با نهادهای دموکراتیکتر، تعدد وتوپوینتها میتواند اصلاح را فرسوده کند. در مقابل، کشورهایی که در آنها چندمرکزیِ تصمیمگیری با ابهام نهادی همراه بوده، معمولا به سیاستهای ناپایدار رسیدهاند: اصلاحاتی که اعلام میشوند اما نیمهراه رها میگردند یا برنامههایی که با اولین مقاومت جدی، به نسخهای ضعیف و بیاثر تبدیل میشوند.
ویژگی ایران
آنچه ایران را متمایز میکند، صرفا تعداد وتوپوینتها نیست، بلکه همپوشانی چند نوع وتو است. در بسیاری از کشورها، یک نهاد یا یک پارلمان قدرتمند میتواند سیاست را متوقف کند. در ایران، اما مساله پیچیدهتر است: یک نهاد میتواند اصلاح را بپذیرد، اما نهاد دیگر اجرای آن را محدود کند. یک بخش از دولت ممکن است به انضباط مالی نیاز داشته باشد، اما بخش دیگر برای جبران کسریها به خلق پول متوسل شود. یک سیاست اعلام میشود؛ اما بنگاههای بزرگ و شبکههای ذینفع از طریق قیمتگذاری، مجوزدهی، تخصیص ارز یا معافیتهای خاص آن را دور میزنند. این وضع باعث میشود سیاست اقتصادی در ایران غالبا به جای «اصلاح ساختار»، به «مدیریت بحران» تقلیل یابد. مدیریت بحران البته لازم است؛ اما وقتی جایگزین اصلاح ساختاری شود، خود به بخشی از بحران بدل میشود.
خروج از دام
اگر مساله اصلی وتوپوینتهای ساختاری است، راهحل هم نمیتواند صرفا فنی باشد. چند اصل در اینجا حیاتی است: کاهش پراکندگی تصمیمگیری و شفافسازی زنجیره مسوولیت؛ تقویت استقلال عملی نهادهای سیاستگذار، بهویژه در حوزه پولی و نظارتی؛ شفافسازی بودجه و حذف امتیازهای رانتی که اصلاح را در نطفه خفه میکنند. ایجاد ائتلاف اجتماعی برای اصلاح تا هزینههای کوتاهمدت بر دوش یک گروه خاص نیفتد. پرهیز از سیاستهای نمایشی و جایگزینکردن آنها با اصلاحات مرحلهبندیشده اما معتبر. بهعبارت دیگر، اگر معماری قدرت بهگونهای طراحی شده باشد که هر تغییر مهمی را به بنبست برساند، سیاستگذار نمیتواند تنها با «قصد خوب» یا «برنامه بهتر» موفق شود. باید خود معماری اصلاح شود. در نهایت اقتصاد ایران نه فقط با کمبود منابع، بلکه با زیادیِ وتوپوینتها مواجه است. در چنین ساختاری، سیاست اقتصادی در میدان نیروهای متعارض فرسوده میشود و هر برنامهای پیش از آنکه به نتیجه برسد، از مسیر مصالحه، استثنا، تعویق یا خنثیسازی عبور میکند. بنابراین پرسش اصلی دیگر این نیست که «چه سیاستی بهتر است؟»، بلکه این است که «کدام سازوکار نهادی اجازه میدهد سیاست اصلا عمل کند؟»
* کارشناس اقتصاد سیاسی
