چرا دولت‌ها در تامین مسکن ناکام می‌شوند؟
جایگزین یک میلیون خانه
نتايج يك تحقيق درباره «دستهبندي تقاضاي مسكن» و «سياست مناسب براي هر دسته»
بخش خصوصی با طرح یک پرسش کلیدی در بخش مسکن به نقد روش کلیشه‌‌ای دولت‌ها در ایران برای «تامین مسکن» خانوارها پرداخته و در عین حال راه مناسب برای تنظیم این بازار به نفع اقشار هدف را به سیاستگذار معرفی کرده است.
در این ارتباط، نتایج یک تحقیق جامع توسط یک کارشناس اقتصادی -با سابقه پژوهشی و مطالعاتی در حوزه اقتصاد شهری و اقتصاد مسکن- در اختیار «دنیای اقتصاد» قرار گرفته است که نشان می‌دهد، دولت‌ها طی همه این سال‌ها در ایران در تشخیص مشکل مسکن خانوارها دچار «خطای تشخیص» شده‌‌اند. سیاستگذار فکر می‌کند، مشکل بازار مسکن، «کمبود» است اما در واقعیت این‌طور نیست؛ مشکل به «نگاه سرمایهای به زمین و مسکن» و در پی آن، «رشد قیمت و از دسترس خارج شدن بازار مسکن برای تقاضای مصرفی» برمی‌گردد که باعث شده بخشی از تقاضای بالقوه در دوره‌های مختلف نتواند به عنوان تقاضای موثر وارد بازار شود. این تحقیق توسط سعید عابدین‌درکوش تحت عنوان «مسکن: مشکل حل‌نشده سال‌های اخیر نقاط شهری ایران» انجام شده که در بخش اصلی آن، راهکارهای مناسب سیاستی در مواجهه با سه دسته تقاضای مسکن شرح داده شده است. متن کامل تحقیق در زیر آمده است:
مجلس شورای اسلامی ایران در سال 1368 احداث شهرهای جدید در ایران را تصویب کرد و شرکت عمران شهرهای جدید، تاسیس و مامور احداث 28 شهر جدید شد. از جمله اهداف احداث شهرهای جدید، جلوگیری از حاشیه‌نشینی در شهرهای بزرگ و کاهش بهای تمام‌شده واحدهای مسکونی در شهرهای جدید به دلیل پایین بودن قیمت زمین است. تا سال 1385 احداث 17 شهر جدید با آستانه جمعیتی مشخص به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری کشور رسید. دولت نهم، طرح «مسکن مهر» را به عنوان طرح اصلی در تامین نیاز مسکن مردم عنوان کرد تا سالانه تعداد یک میلیون و 500 هزار واحد مسکونی با زمین در سطح کشور واگذار شود. هدف این طرح خانه‌دار کردن قشرهای کم‌درآمد است، دولت یازدهم طرح «مسکن اجتماعی» و دولت سیزدهم طرح «نهضت ملی مسکن» را با هدف زیرساخت 4 میلیون واحد مسکونی در مدت 4 سال ارائه کردند. هر دولت در آغاز فعالیت خود، حل مشکل مسکن را به عنوان یکی از اهداف اصلی دولت خود مطرح می‌کند. چرا با وجود اجرای تمام سیاست‌های فوق، هنوز مساله مسکن در ایران به عنوان یک مشکل اساسی کشور مطرح می‌شود؟ در این مقاله ابتدا تعریف مشکل مسکن مورد بررسی قرار می‌گیرد، سپس با توجه به ساختار اقتصاد مسکن در ایران، به راه‌حل‌‌ها و سیاست‌های مبارزه با مشکل مسکن در نقاط شهری ایران پرداخته می‌شود.
مشکل مسکن چیست؟
از نظر اقتصادی، مشکل مسکن در گران بودن آن تعریف می‌شود. به عبارت دیگر، مشکل از آنجا سرچشمه می‌گیرد که خانوارها توان پرداخت قیمت تعاونی مسکن را ندارند. در این رابطه باید بین تقاضای بالقوه برای مسکن که به عواملی از قبیل جمعیت، وضعیت ازدواج، تعداد افراد خانوار، فرهنگ خانواده و روابط اجتماعی در جامعه بستگی دارد و تقاضای موثر که به درآمد خانوارها، توزیع درآمد در جامعه، قیمت خانه و سیاست‌های اقتصادی و رفاهی حاکم بر جامعه وابسته است تمایز گذاشت. دولت‌ها مشکل مسکن را در کمبود مسکن از طریق عدم ارضای تقاضای بالقوه جامعه تعریف می‌کنند. تقاضای بالقوه می‌تواند، با توجه به تغییر عوامل ایجاد آن از قبیل جمعیت و فرهنگ حاکم بر روابط خانوادگی و اجتماعی، مشکل مسکن را در شهرها تشدید کند.
برای بررسی مشکل مسکن از دیدگاه تقاضای بالقوه (هر خانوار یک واحد مسکونی) جدول «شاخص‌های کمی مسکن» ارائه شده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود، شاخص‌های کمی نشان‌دهنده بهبود وضع مسکن در نقاط شهری ایران است. کمبود مسکن از یک میلیون واحد در سال 1375 به 634000 واحد در سال 1395 رسیده و شاخص خانوار در واحد مسکونی از 15/ 1 در سال 1375 به 036/ 1 در سال 1395 کاهش یافته است. بنابراین چرا مشکل مسکن در نقاط شهری ایران حادتر مطرح می‌شود؟ علت اصلی در عدم توجه مسوولان به مشکل مسکن از دیدگاه اقتصادی است. مشکل مسکن را می‌توان در بالا رفتن سریع قیمت‌های مسکونی و اجاره‌بهای آنها در نقاط شهری ایران (به‌ویژه در سال‌های اخیر) احساس کرد. تامین نقدینگی برای خرید یا احداث واحد مسکونی یکی از عوامل اصلی مشکل مسکن شهری ایران، به ویژه شهرهای بزرگ، به شمار میآید. علت عمده مشکل نقدینگی را می‌توان در فرآیند تبدیل شدن مسکن به کالای بادوام اقتصادی و در خاصیت غیر قابل انتقال بودن آن از مکانی به مکان دیگر جست‌وجو کرد.
درآمد خانوار از مهم‌ترین منابع تامین مالی برای تهیه واحد مسکونی به شمار میآید، و از دو طریق در این امر تاثیر میگذارد. اول، از طریق صرف مجموعه پس‌اندازهای دوران گذشته (قبل از خرید مسکن) و دوم، از طریق پرداخت اقساط وام در محل درآمدهای آینده. موسوم به «نسبت قیمت واحد مسکونی به هزینه سالانه خانوار» نشان می‌دهد که نسبت قیمت یک واحد مسکونی با زیربنای 100 مترمربع به هزینه سالانه خانوار در شهر تهران از عدد 11 در سال 1375 به عدد 1/ 27 در سال 1399 رسیده است. به عبارت دیگر اگر فرض کنیم یک خانوار حدود 35 درصد هزینه خود را به مسکن اختصاص دهد، بنابر این یک خانوار با درآمد متوسط (اقشار دهکهای درآمدی 5 و 6) در شهر تهران در سال 1399 باید 77 سال پس‌انداز یا اقساط واحد مسکونی را پرداخت کند. این قیمت‌ها در شهرها با یکدیگر متفاوت است، و این تفاوت هم به اندازه شهر و هم به موقعیت اقتصادی-سیاسی (مرکز استان بودن) آن شهر بستگی دارد.
ساختار اقتصاد مسکن
ارائه راه‌حل و سیاست‌های موثر برای مبارزه با مشکل مسکن در هر جامعه‌ای، بدون شناخت ساختار اقتصاد مسکن و شرایط اقتصادی-اجتماعی آن جامعه امکان‌پذیر نیست. مسکن یک کالای ناهمگن است. اختلاف در مکان، اندازه، عمر و مشخصات داخلی هر واحد مسکونی با واحد مسکونی دیگر موجب می‌شود که متقاضی برای هر واحد مسکونی قیمت متفاوتی پرداخت کند. مسکن غیر‌قابل جابه‌جایی از یک مکان به مکان دیگر است. مسکن کالای بادوام و سرمایهای است و برای خانوارها نه فقط سرپناه، بلکه نوعی دارایی است. مسکن گران است و خانوارها برای تهیه آن نیاز به انواع وام دارند.
تامین نقدینگی برای احداث واحد مسکونی یکی از عوامل اصلی مشکل مسکن شهری ایران، به ویژه شهرهای بزرگ، به شمار میآید. علل عمده مشکل نقدینگی را می‌توان در فرآیند تبدیل شدن مسکن به کالای بادوام اقتصادی و در خاصیت غیر قابل انتقال بودن آن از مکانی به مکان دیگر جست‌وجو کرد. بهای مسکن نیز مانند سایر کالاها با توجه به عرضه و تقاضا برای آن تعیین می‌شود، ولی مسکن از یک مشخصه متفاوت با سایر کالاهای بادوام هم برخوردار است که عبارت است از وابستگی به کالای بادوام دیگری به نام زمین که ساختمان‌روی آن بنا می‌شود. بهای زمین شهری به علت محدود بودن عرضه، با روند صعودی رو‌به‌رو است. افزایش مداوم قیمت زمین و خاصیت بادوامی آن موجب شد که به عنوان نوعی دارایی نگریسته شود. بنابراین در جوامعی که بهای زمین را عرضه و تقاضا تعیین می‌کند، بورس‌بازی روی زمین شهری به عنوان نوعی دارایی، امری رایج است. قیمت تمام شده هر واحد مسکونی، علاوه بر قیمت زمین به هزینه ساخت آن نیز بستگی دارد که مستقل از قیمت زمین تغییر می‌کند. به این ترتیب مشاهده می‌شود که قیمت تمام شده مسکن همواره تحت تاثیر دو عامل، بهای زمین (با روند صعودی) و هزینه ساخت در حال افزایش است. این روند افزایش قیمت تمام شده مسکن با توجه به خاصیت دارایی بودن زمین و مسکن، دست کم با نرخ تورم جاری در کشور هماهنگ است.
برای بررسی دهکهای درآمدی برای تامین مسکن خانوار در شهرهای مختلف، استفاده از جداول آماری ارائه‌شده در آمارگیری هزینه - درآمد خانوارها توسط مرکز آمار ایران به‌تنهایی مناسب نیست. زیرا از یک طبقه‌بندی یکسان در تعریف دهکهای درآمدی - هزینه خانوارهای شهری استان‌ها - با وجود تفاوت در هزینه زندگی - استفاده شده است. برای تعریف گروه‌های درآمدی از نظر توان مالی خرید مسکن، در استفاده از جداول آماری دهکهای درآمدی - هزینه خانوارهای شهرستان‌ها، متوسط قیمت خرید زیربنای واحد مسکونی در آن شهر در نظر گرفته شده است. دیگری نیز در این گزارش، چگونگی گروه‌های درآمدی و میزان وام مورد نیاز در هر شهر را با قیمت‌های سال 1399 نشان می‌دهد. بدیهی است که در سال 1400 و 1401 میزان وام‌‌های مورد نیاز خانوار باید با توجه به افزایش متوسط قیمت زیربنا در هر شهر اضافه شود.
خانوارهای کم‌درآمد آنهایی هستند که به هیچ عنوان قادر به تامین مسکن خود نیستند. خانوارهای با درآمد متوسط (از نظر خرید مسکن) به دو گروه خانوارهای با درآمد متوسط به پایین و خانوارهای با درآمد متوسط به بالا دسته‌بندی شده‌‌اند. همان‌طورکه در جدول موسوم به «خانوارهای با درآمد کم و متوسط از دیدگاه تامین مسکن» نشان داده شده است، سهم خانوارهای با درآمد متوسط به پایین در 6 شهر نمونه، که از نظر جمعیت و موقعیت جغرافیایی و اقتصادی در شرایط متفاوت هستند، بیشتر از 40درصد است. این گروه خانوارهایی هستند که با مشکل اساسی در تامین مسکن خود مواجهند.
چه باید کرد؟
بازار مسکن در ایران به سه نوع بازار مسکن برای اقشار کم‌درآمد، اقشار با درآمد متوسط و اقشار با درآمد بالا قابل‌تفکیک است. تغییر قیمت در هریک از این بازارها در سایر بازارها نیز تاثیر میگذارد، ولی سیاست مبارزه با مشکل مسکن در هریک از آنها با دیگری متفاوت است.تقاضای مسکن در بازار مسکن اقشار با درآمد بالا در دو گروه، تقاضا برای مسکن به عنوان سرپناه و تقاضای سرمایه‌گذاری در بخش مسکن دسته‌بندی می‌شود. روشن است که مشکل مسکن به عنوان سرپناه برای این گروه از اقشار اجتماعی وجود ندارد و تقاضای آنان برای سرمایه‌گذاری در این بخش مسکن عامل اصلی حرکت نوسانی قیمت مسکن، به‌ویژه در شهر تهران است. هنگامی که حجم نقدینگی در کشور افزایش یابد و سود انتظاری در بخش مسکن (در مقایسه با میزان ریسک‌پذیری) بیشتر از سایر بخش‌های اقتصادی کشور باشد، سرمایه‌های مالی به طرف این بخش حرکت می‌کنند و تقاضاهای مسکن و همچنین تقاضاهای زمین مسکونی از جانب تولید‌کنندگان مسکن افزایش می‌‌یابد و در نهایت قیمت مسکن و قیمت زمین مسکونی هم بالا میرود.
وضع مالیات بر عایدی سرمایه مالی ناشی از تملک مسکن با هدف کنترل نوسانات مسکن و نه کسب درآمد برای دولت، مناسب‌ترین و شاید تنها راه‌حل کاهش سود انتظاری در فعالیت‌های بورس‌بازی در بخش مسکن است که اجرای صحیح آن نیازمند شناخت دقیق امکانات و محدودیت‌های اجرایی کشور در بخش مسکن است. خانوار مالی کم‌درآمد که نسبت آنها در هر شهر متفاوت است، قادر به تامین مسکن خود نیستند. تنها راه‌حل تامین مسکن برای این اقشار اجتماعی، سیاست مسکن استیجاری است. دولت باید منابع محدود اقتصادی خود (از جمله زمین مسکونی شهری) را متمرکز بر اجرای سیاست مسکن استیجاری کند. اجرای این سیاست نیاز به مطالعه و امکانات اجرایی دقیقی دارد، به گونه‌ای که بتوان بازار مسکن استیجاری را از بازار آزاد مسکن در هر شهر جدا کرد.
پروژه‌های مسکن مهر، مسکن استیجاری و مسکن نهضت ملی به دلیل اینکه هدف اصلی خود را متمرکز بر تعداد احداث واحد مسکونی کرده و به شرایط اجتماعی و فرهنگ مسکونی و نیاز نقاط شهری هر استان توجه چندانی نکرده‌‌اند، در مقایسه با هزینه اقتصادی دولت (تحویل زمین مسکونی مجانی یا ارزان قیمت) موفق نخواهند بود. توجه به این نکته ضروری است که احداث ساختمان‌های مسکونی چند طبقه، نیاز به پرداخت شارژ ماهانه قابل توجهی دارد، که در توان مالی اقشار با درآمد پایین و متوسط به پایین نیست.
بنابراین نرخ استهلاک احداث ساختمان‌های چندطبقه در پروژه‌های مسکن مهر، اجتماعی و نهضت ملی بسیار بالا خواهد بود. از طرف دیگر، چند درصد از کسانی که در روز اول در این پروژه‌ها ثبت نام کردند، در آنها سکونت می‌کنند؟ به‌عبارت دیگر بررسی اینکه چند بار یک قرارداد مسکونی در پروژه‌های مزبور به‌طور وکالتی جابه‌جا شده است، نشانه این نکته است که هدف کسانی که در روز اول در این پروژه‌ها ثبت‌نام کرده‌اند استفاده از رانت قیمت زمین بوده است، نه لزوما سکونت در آن واحد مسکونی. همان‌طورکه در جدول مربوطه نشان داده شده است، بین 70 تا 80 درصد اقشار اجتماعی از نظر تامین مسکن، در گروه‌های درآمد متوسط به پایین و متوسط به بالا قرار دارند. این اقشار اجتماعی هستند که باید مسکن خود را از طریق بازار آزاد مسکن یا با کمک دولت (از طریق وام و با کمک به کاهش هزینه ساخت) یا بدون کمک دولت تهیه کنند. بنابر این دولت برای ارائه هر نوع سیاست تامین مسکن باید به نکات زیر توجه کند.
بازار مسکن در اختیار بخش خصوصی است. بخش خصوصی کالای خود را با قیمت تعادلی بازار به‌فروش می‌‌رساند. با توجه به اینکه مسکن قابل‌جابه‌جایی از یک شهر به شهر دیگری نیست، لذا سیاست‌های مبارزه با مشکل مسکن در هر شهر با شهر دیگر فرق می‌کند. بنابر این نمی‌توان یک نوع سیاست حمایتی مسکن را برای تمام شهرها اعمال کرد. مسکن به عنوان یک نوع دارایی برای خانوارهای ایرانی مهم است. بنابر این میزان نقدینگی در کل کشور و چگونگی نرخ سود انتظاری در بازارهای دیگر (با توجه به میزان ریسک‌پذیری) بر قیمت مسکن تاثیر میگذارد.
یکی از روش‌های مبارزه با مشکل نقدینگی اقشار با درآمد متوسط، احداث واحدهای مسکونی به صورت انبوه است. انبوهسازان مسکن، علاوه بر اینکه با احداث انبوه واحدهای مسکونی امکان استفاده از تکنولوژی پیشرفته ساختوساز را فراهم می‌‌آورند و میزان هزینه ساخت را به ازای هر مترمربع کاهش می‌دهند، این امکان را هم برای خانوارهای با درآمد متوسط ایجاد می‌کنند که با پس‌انداز درآمدهای بعدی خود، مسکن موردنیازشان را تامین کنند. در زمینه احداث واحد مسکونی به صورت انبوه، این سوالات مطرح است: چرا این نوع واحدهای مسکونی ساخته می‌شوند؟ چه کسانی آنها را می‌سازند؟ برای چه کسانی می‌سازند؟ چه کسی از احداث آنها منفعت می‌‌برد؟ با چه کیفیتی ساخته می‌شوند؟ و در چه مکانی احداث می‌شوند؟ پاسخ به این پرسش‌‌ها برای انبوهسازان از منظر میزان سود‌دهی طرح و میزان نقدینگی مورد نیاز و برای برنامه‌‌ریزان مسکن کشور از نظر حمایت لازم برای اجرای طرح اهمیت دارد.
مسوولان برنامه‌ریزی مسکن کشور با توجه به پاسخ‌ها می‌توانند بررسی کنند که آیا انبوهسازان بخش خصوصی تمایلی به اجرای طرح انبوه‌سازی مسکن برای اقشار با درآمد متوسط در یک شهر معین دارند، و اگر جواب مثبت است با چه ابزارهای حمایتی می‌توانند انگیزه انبوهسازان بخش خصوصی را افزایش دهند. چنانچه جواب منفی باشد، دولت باید تصمیم بگیرد چه میزان از منابع مالی بخش مسکن خود را به اجرای طرح انبوه‌سازی در آن شهر معین تخصیص دهد. برای جذب منابع مالی بخش خصوصی در جهت تولید مسکن انبوه (اجتماعی) مساله اطمینان به بازگشت اصل سرمایه و کسب سود بسیار مهم است.
در اقتصاد ایران، با توجه به اینکه خانوارها مسکن را یک نوع دارایی تلقی می‌کنند، سیاست‌های جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی از طریق کاهش خطر‌پذیری و اطمینان به بازگشت اصل سرمایه و کسب سود، باید در جهت تولید و فروش واحدهای مسکونی انبوه باشد. واگذاری اراضی مسکونی مجانی یا با قیمت بسیار کم - که حتی هزینه آماده‌سازی و خدمات اجتماعی مورد نیاز را پوشش ندهد - از دیدگاه منافع اقتصادی اجتماعی نامناسب‌ترین فروش است. گرچه انبوهسازان به دلیل استفاده از رانت زمین بسیار استقبال می‌کنند. دولت می‌تواند از طریق پرداخت تسهیلات بانکی به انبوهساز خصوصی (به میزان حداکثر وام پرداختی برای هر واحد به صورت انفرادی) خطر سرمایه‌گذاری را با توجه به نکات زیر کاهش دهد:
- زمین باید با قیمتی که حداقل کلیه هزینه‌های آماده‌سازی و زیرساخت‌های لازم از نظر خدمات اجتماعی را فراهم کند، توسط انبوهساز پرداخت شود.
- میزان وام پرداختی برای هر واحد مسکونی در هر شهر معادل 70درصد هزینه ساخت (بعد از قیمت زمین) باشد. میزان وام باید با توجه به افزایش هزینه ساخت (در اثر تورم) اضافه شود.
- انبوهساز می‌تواند واحدهای مسکونی را با تسهیلات بانکی برای هر واحد پیش‌فروش کند. در این‌صورت خریدار از هنگام پیش‌خرید واحد، اقساط ماهانه را پرداخت می‌کند.
- نرخ سود تسهیلات بانکی و نحوه پرداخت اقساط (مدت بازپرداخت وام) در هر شهر با توجه به توان مالی خانوار در آن شهر تعیین می‌شود.
- در صورتی که انبوهساز احداث واحد مسکونی را طبق برنامه زمانی توافق شده به پایان برساند، مسوولیتی برای پرداخت سود تسهیلات بانکی ندارد. بانک در صورت تمایل می‌تواند واحد مسکونی ساخته‌شده را به قیمت روز خریداری کند.
همان‌طورکه در پیشنهاد فوق مشهود است، دولت به جای اینکه ثروت ملی (اراضی مسکونی) را به‌طور رایگان و با قیمت بسیار ناچیز در اختیار انبوهسازان قرار دهد، از طریق ارائه سیاست‌های تامین وام ساخت و انتقال مسوولیت بازپرداخت آن به خریدار یا خود بانک و دولت (به‌صورت خرید واحدهای فروش‌نرفته به قیمت روز)، ریسک انبوهسازان را کاهش داده و انگیزه ساختوساز در بخش خصوصی فراهم می‌شود. از طرف دیگر دولت با تعیین میزان وام و نرخ سود، مدت بازپرداخت وام در هر شهر (نقاط شهری هر استان)، با توجه به هزینه ساخت واحد مسکونی و درآمد خانوارها درآن نقاط شهری، موجب افزایش توان خرید اقشار با درآمد متوسط برای تهیه مسکن می‌شود. مسوولان باید آگاه باشند که در ارائه هر طرح تامین مسکن، عدم توجه به توان مالی اقشار با درآمد متوسط در تامین مسکن در نقاط شهری هر استان، موجب افزایش حاشیه‌نشینی در آن استان خواهد شد. بنابراین طرح آمایش سرزمین در ایران و طرح‌های مجموعه شهری کلان‌شهرها از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بدیهی است که راه‌حل پایدار مشکل مسکن در ایران، نرخ رشد اقتصادی دورقمی (حداقل برای 10 سال آینده) همراه با توسعه اقتصادی است، به گونه‌ای که سهم اقشار با درآمد متوسط از درآمد ملی افزایش یابد.
