تصمیمهای سخت و پرهزینه لازم است؛
مردی برای بحران
در نخستین روزهای شهریور ۱۳۲۰، زمانی که نیروهای شوروی از شمال و ارتش بریتانیا از جنوب و غرب وارد ایران شدند، حکومتی که نزدیک به دو دهه بر اقتدار و فرمانبرداری استوار شده بود، ناگهان در برابر بحرانی بزرگ قرار گرفت. راههای ارتباطی مختل شد، نگرانی از تجزیه کشور بالا گرفت و رضاشاه که بسیاری از رجال باتجربه را از اطراف خود رانده بود، ناچار شد بار دیگر به یکی از همان افراد روی آورد، او محمدعلی فروغی بود که در پنجم شهریور ۱۳۲۰، پس از حدود ۶ سال دوری از سیاست، مامور تشکیل کابینه شد. حکومت در روزهای اقتدار، اهل تخصص و تجربه را کنار زده بود، اما در لحظه خطر به کسی نیاز داشت که هم زبان دیپلماسی را بداند، هم از مناسبات قدرت سر درآورد و هم بتواند انتقالی کمهزینهتر را در بالاترین سطح سیاسی مدیریت کند. الگوی بازگشت فروغی را میتوان یکی از روشنترین نمونههای تاریخی فراخواندن تکنوکراتها در روزهای بحران دانست که بعدها نیز به صورتهای مختلف در تاریخ سیاسی ایران تکرار شد. نیروهای تکنوکرات ممکن است در دورههای عادی به حاشیه رانده شوند، اما هنگامی که بحران شدت میگیرد و روشهای رایج از کار میافتد، دوباره به یاد آنها میافتند. بااینحال، تجربه امروز ایران این پرسش را پیش میکشد که آیا صرف بازگرداندن متخصصان همچنان برای عبور از بحران کافی است؟
محمدعلی فروغی، مشهور به ذکاءالملک، با تصویری که امروز از یک سیاستمدار حرفهای داریم تفاوت داشت. او ادیب، مترجم، مدرس، فیلسوف و از چهرههای موثر در شکلگیری نهادهای جدید ایران بود. در دارالفنون تحصیل کرد، زبانهای خارجی آموخت، به تدریس پرداخت و همراه پدرش در کار ترجمه و انتشار متون علمی و تاریخی مشارکت داشت.
فروغی در کنار فعالیتهای فرهنگی و علمی، وارد سیاست شد و مسوولیتهای متعددی بر عهده گرفت. نمایندگی و ریاست مجلس، وزارت مالیه، وزارت خارجه، وزارت جنگ و نخستوزیری. در کنفرانس صلح پاریس نیز حضور داشت و از نزدیک با مناسبات دیپلماتیک جهان پس از جنگ جهانی اول آشنا شد. اهمیت فروغی در توانایی تبدیل دانش به تصمیم سیاسی بود. همین ویژگی او را برای رضاشاه مفید و درعینحال بالقوه نامطلوب میکرد. فروغی در سال ۱۳۱۴، پس از ماجرای مسجد گوهرشاد و مغضوبشدن محمدولی اسدی، نایبالتولیه آستان قدس و از بستگان او، از قدرت کنار گذاشته شد. این خانهنشینی تا شهریور ۱۳۲۰ ادامه یافت. تهاجم متفقین، محاسبات سیاسی را بهکلی تغییر داد. ایران بیطرفی خود را در جنگ جهانی دوم اعلام کرده بود، اما موقعیت جغرافیایی کشور، راهآهن سراسری، نگرانی بریتانیا و شوروی از حضور اتباع آلمانی و نیاز متفقین به مسیر انتقال تجهیزات به شوروی، ایران را به هدف اشغال نظامی تبدیل کرد. دولت علی منصور توان مدیریت وضعیت را نداشت و رضاشاه را به سراغ فروغی فرستاد. روایتهای تاریخی از بیماری و ناتوانی جسمی فروغی در آن روزها حکایت دارند که باعث شد او این مسوولیت را نپذیرد. نیروهای خارجی وارد کشور شده بودند، ارتش انسجام خود را از دست داده بود و سرنوشت سلطنت نیز درهالهای از ابهام قرار داشت. ماموریت فوری فروغی، توقف مخاصمه و جلوگیری از تشدید خسارت بود. او مذاکرات با نمایندگان متفقین را آغاز کرد و فرمان ترک مقاومت صادر شد. اما دشوارترین ماموریت فروغی، مدیریت کنارهگیری رضاشاه و انتقال سلطنت به محمدرضا پهلوی بود. در ۲۵ شهریور ۱۳۲۰، رضاشاه از سلطنت استعفا کرد و ولیعهد جوان به پادشاهی رسید. در شرایطی که کشور در اشغال نیروهای خارجی بود و امکان فروپاشی نظم سیاسی وجود داشت، انتقال سلطنت بدون جنگ داخلی یا گسست کامل دستگاه دولت انجام شد. فروغی چند ماه بعد پیمان اتحاد سهجانبه میان ایران، بریتانیا و شوروی را نیز پیش برد. بر اساس این پیمان، متفقین استقلال و تمامیت ارضی ایران را به رسمیت شناختند و تعهد کردند نیروهای خود را حداکثر ۶ ماه پس از پایان جنگ خارج کنند. این تعهد در عمل با چالشهایی روبهرو شد. البته او نتوانست اشغال ایران را پایان دهد، بحران اقتصادی را مهار کند یا از بروز قحطی، کمبود، تورم و آشفتگی سیاسی جلوگیری کند. اساسا ابزار چنین کارهایی در اختیار دولت او نبود. افزایش حضور نیروهای خارجی، اختلال در حملونقل و تجارت، تامین نیازهای متفقین و گسترش حجم پول، اقتصاد ایران را در سالهای بعد با فشارهای سنگینی مواجه کرد. کار اصلی فروغی محدودکردن دامنه خسارت و حفظ حداقلی از تداوم دولت در لحظهای بسیار خطرناک بود.
چرا فروغی توانست؟
بخشی از موفقیت نسبی فروغی به ویژگیهای فردی او از جمله تجربه طولانی، شناخت دستگاه دولت، تسلط بر حقوق و دیپلماسی و توان گفتوگو با بازیگران داخلی و خارجی بازمیگشت. اما توضیح بازگشت و عملکرد او صرفا با اشاره به شایستگیهای فردی کامل نمیشود. شهریور ۱۳۲۰ توازن نیروها را بهشدت تغییر داده بود. رضاشاه که در سالهای اقتدار میتوانست رجال مستقل را حذف کند، در روزهای بحران دیگر امکان سابق را برای مقاومت در برابر تغییر نداشت. در چنین شرایطی، فروغی از ماموریتی نسبتا روشن برخوردار بود. او باید برای توقف درگیری، حفظ ساختار دولت و مدیریت انتقال سلطنت مذاکره میکرد. هنگامی که بقای نظم سیاسی در خطر قرار گرفت، بخشهایی از ساختار قدرت پذیرفتند که اداره امور را به فردی باتجربه بسپارند. به بیان دیگر، فقط حضور فروغی نبود که اهمیت داشت، میزان اختیار و فضای سیاسیای که بحران برای تصمیمگیری او ایجاد کرد نیز تعیینکننده بود. این نکته، تفاوت مهم میان وجود متخصص و توانمند کردن متخصص را نشان میدهد. تکنوکرات زمانی میتواند نقشی موثر ایفا کند که علاوه بر دانش، از اختیار، حمایت سیاسی، دستگاه اجرایی منسجم و امکان مقابله با نیروهای مخالف تغییر برخوردار باشد. اگر متخصص به دولت فراخوانده شود اما ابزار تصمیمگیری از او گرفته شود، حضورش بیش از آنکه به اصلاح منجر شود، ممکن است به پوششی کارشناسی برای ادامه وضع موجود تبدیل شود.
تکنوکراتهای خلع سلاحشده
اقتصاد ایران اکنون با مجموعهای از بحرانهای انباشته روبهروست. تورم مزمن، کسری بودجه، ناترازی بانکها، کمبود انرژی، فرسودگی زیرساختها، بحران صندوقهای بازنشستگی، کاهش سرمایهگذاری و افت رشد اقتصادی. مساله اصلی در بسیاری از موارد، ناشناختهبودن راهحل نیست؛ مساله، ناتوانی در اجرای راهحلهایی است که منافع گروههای مختلف را به خطر میاندازد. دههها سیاستگذاری نادرست فقط شاخصهای اقتصاد را تخریب نکرده، بلکه پیرامون سیاستهای موجود شبکههایی از منافع به وجود آورده است. ارز چند نرخی برای گروههایی رانت ایجاد میکند؛ انرژی ارزان و توزیع نامتوازن آن برندگان بزرگی دارد؛ تعرفهها و محدودیتهای تجاری از برخی بنگاههای غیررقابتی حفاظت میکند؛ تسهیلات تکلیفی و دسترسی نابرابر به منابع بانکی برای گروههایی امتیاز میسازد و معافیتهای مالیاتی، انحصارها و قیمتگذاریهای دستوری نیز هرکدام ذینفعانی دارند. آنها میتوانند هزینه اصلاح را بالا ببرند، تصمیمها را به تعویق بیندازند، سیاستها را در مراحل اجرایی تغییر دهند یا با ایجاد نگرانیهای سیاسی و اجتماعی، سیاستگذار را به عقبنشینی وادار کنند. به همین دلیل، تکنوکرات امروز ممکن است برخلاف فروغی در شهریور ۱۳۲۰، به قدرت فرا خوانده شود اما نتواند ماموریت خود را پیش ببرد.
تجربه فروغی یادآور این واقعیت است که کشورها در روزهای سخت به دولتمردان باتجربه و نیروهای متخصص نیاز پیدا میکنند؛ اما درس مهمتر آن است که تخصص بهتنهایی قدرت تولید نمیکند. متخصص بدون اختیار، حمایت سیاسی و ائتلافی که هزینه اصلاح را بپذیرد، توان چندانی برای تغییر مسیر ندارد. ممکن است بحران بار دیگر تکنوکراتها را به قدرت بازگرداند، اما اگر سازوکارهای ایجاد کننده بحران و شبکههای منتفع از آنها دستنخورده باقی بمانند، بازگشت افراد لزوما به بازگشت عقلانیت در سیاستگذاری منجر نخواهد شد. پرسش اصلی این شماره تجارت فردا از همینجا شکل میگیرد. اینکه تکنوکراسی چگونه جایگاه خود را از دست داد و کدام گروهها تکنوکراتها را خلع سلاح کردند؟
