گریز سرمایه از مرز

یکی از اجزای مهم تقاضای کل در اقتصاد کلان، سرمایه‌گذاری است که نوسانات آن می‌تواند موجب عدم ثبات در محیط کلان اقتصادی شود. سرمایه‌گذاری به‌عنوان موتور رشد و توسعه اقتصادی در تمام کشورهای جهان به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. «فرار سرمایه» پدیده‌ای ‌است که تعریف آن در ادبیات اقتصادی مصادیق مختلفی را در بر می‌گیرد. هرگاه اختلاف بین نرخ بهره در داخل و خارج یک کشور زیاد شود یا چشم‌انداز کاهش شدید در ارزش پول ملی یا چشم‌انداز افزایش در ریسک فعالیت اقتصادی در یک کشور وجود داشته باشد، بسیاری از بازیگران اقتصادی ترجیح می‌دهند سرمایه خود را از مرزهای اقتصاد کشور خارج کنند تا سرمایه خود را از آثار سوء‌التهاب و بی‌ثباتی حفظ کنند. فرار سرمایه در کوتاه‌‌مدت نه تنها از طریق تغییر ترکیب پرتفوهای داخلی به نفع دارایی‌های نقدشونده خارجی بلکه از طریق تغییر در اعتبارات تجاری انجام می‌پذیرد. به عقیده کارشناسان خروج سرمایه را می‌توان نشانه‌ای از وجود ضعف در ساختار سیاسی-اقتصادی یک کشور دانست. ضعف‌هایی که منجر به افزایش ریسک حفظ سرمایه در داخل مرزهای یک کشور می‌شود و در نتیجه آن، پدیده «فرار سرمایه» بروز پیدا می‌کند. البته فرار سرمایه لزوما به معنای خروج سرمایه از محدوده جغرافیایی یک کشور نیست، بلکه در برخی موارد شهروندان ترجیح می‌دهند به واسطه ریسک بالای اقتصاد، سرمایه خود را به جای چرخه اقتصادی به گاوصندوق‌های امن خود منتقل کنند. وضعیتی که اثرات آن بر اقتصاد تفاوت چندانی با فرار سرمایه از مرز ندارد. البته در برخی از تعاریف فرار سرمایه علاوه بر سرمایه فیزیکی شامل سرمایه انسانی نیز می‌شود. بنابراین بررسی پدیده فرار سرمایه به این بستگی دارد که از چه زاویه دیدی به پدیده خروج سرمایه نگاه می‌شود.

 نرخ بالای خروج

بررسی آمارهای حساب سرمایه بانک مرکزی نشان می‌دهد که در یک دهه گذشته حدود ۱۸۰ میلیارد دلار از چرخه اقتصادی کشور خارج شده‌است. البته این رقم تنها برآوردی از خروج سرمایه از کشور است چرا که کمی‌سازی فرار سرمایه با توجه به گسترش تعاریف و دشواری ثبت تمامی مصادیق فرار سرمایه در صورت‌های حسابداری در عمل ناممکن به نظر می‌رسد. از جمله مصادیق این فرار سرمایه پنهان می‌توان به قاچاق، تراکنش‌ها در قالب پولشویی و کم‌اظهاری صادرات و بیش‌اظهاری واردات در اثر وجود مکانیزم‌های کنترل فرار سرمایه اشاره کرد. با وجود این اقتصاددان‌ها معمولا از تفاضل بین میزان ورود ارز به کشور و مصارف ارزی ثبت شده در طول یک مدت زمان مشخص به‌عنوان معیاری برای تخمین فرار سرمایه استفاده می‌کنند. این معیار به‌صورت حاصل جمع چهار جزء «تغییر در مانده بدهی خارجی» (تعدیل شده با نوسانات نرخ ارز)، «خالص سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی»، «مازاد حساب جاری» و «تغییر در ذخایر خارجی» محاسبه می‌شود. معیاری که نشان می‌دهد طی یک دهه گذشته ۱۸۰ میلیارد دلار سرمایه از چرخه اقتصاد ایران خارج شده‌است. برای درک بزرگی این رقم می‌توان میزان خروج سرمایه از کشور را با درآمد نفتی سالانه کشور مقایسه کرد. این رقم تقریبا برابر با مجموع صادرات نفت و میعانات گازی در نیمه نخست ریاست جمهوری حسن روحانی است. بنابراین به نظر می‌رسد بخش قابل توجهی از درآمدهای ارزی کشور در قالب‌های مختلف از چرخه اقتصاد کشور خارج می‌شود. وضعیتی که به خصوص در شرایط تنگنای ارزی می‌تواند بر چالش‌های مدیریت اقتصادی کشور بیفزاید و با کاهش نرخ سرمایه‌گذاری در کشور ظرفیت‌های رشد اقتصادی را به شدت کاهش دهد. بررسی‌های «احمد حسن‌زاده»، استاد دانشگاه تبریز و همکارانش در بررسی رابطه بین سرمایه‌گذاری و فرار سرمایه در کشورهای منطقه خاورمیانه نشان می‌دهد که در ازای فرار یک واحد سرمایه، میزان سرمایه‌گذاری داخلی در این کشورها حدود ۸/ ۰ واحد کاهش می‌یابد. با فرض صحت این فرضیه طی ۱۰ سال گذشته، عوامل موثر بر تصمیم بازیگران اقتصادی به خروج سرمایه از چرخه اقتصادی، اقتصاد ایران را از سرمایه‌گذاری ۱۴۰ میلیارد دلاری محروم کرده‌است. البته این به این معنا نیست که فرار سرمایه مستقیما منجر به چنین محرومیتی شده باشد، بلکه عوامل افزایش‌دهنده ریسک سرمایه‌گذاری در ایران، باعث شده است که بازیگران اقتصادی در فرآیند طبیعی ریسک‌گریزی سرمایه خود را از چرخه اقتصاد خارج کنند. اگرچه سیاست‌گذاران طی مقاطع مختلف و عموما در قالب اجبار به بازگرداندن درآمد ارزی تلاش کرده‌است که از فرار سرمایه جلوگیری کند، اما این دستورالعمل‌ها اثر چندانی بر نرخ فرار سرمایه از ایران نداشته‌است. این در حالی است که بسیاری از کشورها مساله فرار سرمایه را با راه‌‌حل دیگری پاسخ داده‌اند.

 تکمیل چرخه ارزی

خروج یا فرار سرمایه پدیده‌ای است که اغلب کشورها طی برهه‌های زمانی مختلف با آن درگیر بوده‌اند. بررسی‌های پژوهشگران دانشگاه «ام‌ای‌تی» نشان می‌دهد که نرخ سالانه فرار سرمایه در کشورهای مختلف گستره عددی وسیعی را در بر می‌گیرد و در کشورهایی نظیر کویت به بیش از ۶۰ درصد تولید ناخالص داخلی این کشور می‌رسد. پس از بحران مالی سال ۲۰۰۸، حتی کشورهایی که دارای حساب سرمایه باز بودند تنظیم قواعد برای کنترل دبی ورود و خروج سرمایه را در دستور کار قرار دادند. این کشورها البته لزوما کشورهایی نبودند که حساب سرمایه آنها ارقام منفی را نشان می‌داد، بلکه کشورهای استقراض‌گیرنده به واسطه انباشت سرمایه خارجی بیشتر از سایر کشورها در معرض ریسک ناشی از تغییر معادلات سرمایه‌گذاری (نرخ بهره نسبی و ریسک سرمایه‌گذاری) قرار داشتند. می‌توان گفت اکثر اقتصادهای نوظهور پس از فروکش کردن بحران مالی سال ۲۰۰۸ در معرض جریان ورودی سرمایه خارجی قرار گرفته‌اند. هر گونه تغییر در شرایط اقتصادی این کشورها در اثر عوامل درونی یا بیرونی می‌تواند با معکوس کردن جریان سرمایه، موجب تهدید ثبات اقتصادی این کشورها شود. نکته قابل توجه این است که در چنین شرایطی همزمان با خروج سرمایه و در یک چرخه فرساینده، التهاب اقتصادی بیشتر و بیشتر شده و انگیزه برای فرار سرمایه بیشتر می‌شود.

افزایش احتمال بازگشت درآمدهای ارزی به چرخه اقتصاد نیز یکی از مهم‌ترین راه‌حل‌های کاهش جریان خروج سرمایه از اقتصاد یک کشور است. به همین دلیل سیاست‌های ثبات‌ساز در کشورهای مختلف همگی به‌نحوی تلاش می‌کنند چارچوبی برای بازگرداندن ارز حاصل از صادرات پیاده‌کنند. می‌توان این سیاست‌ها را به دو دسته «تشویقی» و «تنبیهی» تقسیم کرد؛ در مکانیزم تنبیهی سیاست‌گذار با الزام صادرکنندگان به بازگشت ارز تخطی از این چارچوب را جریمه خواهد کرد. این در حالی است که در مکانیزم تشویقی، صادرکنندگان در ازای بازگرداندن ارز حاصل از صادرات مشوق‌های مالیاتی دریافت می‌کنند. نگاه به مکانیزم‌های ناظر بر بازگشت ارز نشان می‌دهد طی دهه‌های اخیر بسیاری از کشورها از هندوستان و چین گرفته تا زیمباوه، همزمان با دستیابی به فرمول ثبات بخشی به اقتصاد مکانیزم تشویقی را جایگزین الزامات کرده‌اند.

تجربه بحران مالی آمریکای جنوبی نشان می‌دهد که در شرایط با ثبات اقتصادی مزیت‌هایی چون نیروی کار ارزان و ظرفیت‌های بالقوه فراوان باعث جذب سریع سرمایه خارجی به این کشورها شد. اما با ملتهب شدن شرایط اقتصادی و برهم خوردن معادلات سود نسبی، جریان سرمایه در این کشورها بالعکس شد. وضعیتی که با ایجاد یک شوک اقتصادی برای بیشتر از نیم‌دهه کشورهایی مانند شیلی، مکزیک و آرژانتین را با چالش‌های عمیقی مواجه کرد. در داستان بحران این کشورها بسیاری از سرمایه‌گذارانی که از نیروی کار و هزینه تولید پایین در این کشورها نفع می‌بردند، با شروع نوسان اقتصادی سرمایه خود را از این کشورها خارج کردند. تجربه این کشورها نشان داد در صورت ‌بروز بی‌ثباتی در اقتصاد، چارچوب‌های دستوری نمی‌توانند اثر چندانی بر نرخ خروج ارز از چرخه اقتصاد داشته باشند. کشورهایی مانند مکزیک و شیلی اگرچه در روزهای اوج‌گرفتن بحران از مکانیزم‌های دستوری برای تکمیل چرخه ارز صادراتی استفاده کردند، اما اثر سوء این مکانیزم کنترلی بر چرخه بهینه‌ساز بازار باعث شد تا پس از روزهای بحرانی «الزام صادرکنندگان به بازگشت ارز حاصل از صادرات» در این کشورها کنار گذاشته شود. بررسی تجربه کشورهایی مانند ترکیه و چین هم نشان می‌دهد که سیاست‌گذاران در مقاطعی اقدام به الزام صادرکنندگان به بازگرداندن ارز کرده‌اند. اما به واسطه اثر سو این سیاست بر هارمونی تجاری این کشورها، این سیاست کنار گذاشته شد. برای مثال در ترکیه و تا پیش از فوریه ۲۰۰۸ صادرکنندگان موظف به بازگرداندن ارز صادراتی خود به بانک‌های ترکیه‌ای بودند. اما این سیاست در سال ۲۰۰۸ به دلیل محدودکردن درجه آزادی بازار کنار گذاشته‌شد. البته در سپتامبر سال گذشته میلادی و پس از بروز تنش در بازار ارز ترکیه این قوانین محدودکننده به شکلی جدید در ترکیه به اجرا گذاشته‌شد. به این نحو که صادرکنندگان باید ارز حاصل از صادرات خود را به بانک‌های این کشور بفروشند، اما هر یک از این صادرکنندگان متناسب با میزان ارز تسلیم شده، می‌توانند بخشی از ارز تسلیم شده به شبکه بانکی را باردیگر بخرند.

 پاسخ موقت به شرایط پرالتهاب

شاید بتوان گفت مهم‌ترین عامل در کاهش انگیزه خروج سرمایه کاهش ریسک نگهداری سرمایه در داخل مرزهای کشور است. ریسکی که نماینده مجموعه از متغیرها و شرایط سیاسی، اجتماعی و اقتصادی است. بنابراین کاهش چنین ریسکی مهم‌ترین راه‌حل برای کاهش احتمال خروج سرمایه از یک کشور است. بررسی‌های مرکز تحقیقات اقتصادی «لایپنیتز» (ZBW) نشان می‌دهد که عمده کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه از «مشوق‌های مالیاتی» برای اطمینان از بازگشت درآمد ارزی صادرکنندگان استفاده می‌کنند. چنین راهکاری به خصوص در کشورهایی که از سازوکارهای برون‌سپاری بخشی از زنجیره تولید استفاده می‌کنند از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این در حالی است که برخی کشورها از طریق مکانیزم‌های اجباری مانند «پیمان‌سپاری» ارزی صادرکنندگان را ملزم به بازگرداندن ارز حاصل از صادرات می‌کنند. سیاستی که طی دوره‌های مختلف در ایران نیز مورد استفاده قرار گرفته است اما به واسطه آثاری چون اثر فزاینده بر قاچاق، افزایش بوروکراسی اداری، کاهش انگیزه صادرات و افزایش فرصت فساد مورد نقد کارشناسان قرار گرفته است.

بسیاری از کارشناسان عقیده دارند شوک در زمینه خروج سرمایه (به معنای افزایش ناگهانی آن) به مراتب مخرب‌تر از وجود روندی مستمر در خروج سرمایه است. به همین واسطه شاید بتوان گفت مهم‌ترین سیاست مورد استفاده در کشورهای مختلف و به‌خصوص کشورهای در حال توسعه برای کاهش تهدید فرار سرمایه، ثبات‌بخشی به اقتصاد است. به عبارتی استفاده از قاعده مالی، کاهش تورم و واقعی‌سازی نرخ ارز در تناسب با تورم نسبی و تراز حساب تجاری را می‌توان به‌عنوان مهم‌ترین سیاست‌ها در ایجاد ثبات اقتصادی معرفی کرد.

با این‌وجود و به واسطه حضور همیشگی احتمال بروز شوک در اقتصاد تحت‌تاثیر عوامل درونی و بیرونی، وجود ابزار مناسب برای کاهش تهدید فرار سرمایه در شرایط پرتنش اقتصادی اهمیت ویژه‌ای دارد. در حال حاضر برخی از کشورها به‌خصوص کشورهای آمریکای جنوبی که بیشتر با پدیده قاچاق مواجه هستند، اعمال محدودیت بر خرید و فروش و انتقال ارز یکی از راه‌هایی است که در شرایط پرتنش اقتصادی مورد استفاده قرار می‌گیرد. به واسطه اثر سوء چنین مکانیزم‌هایی بر تجارت بین‌المللی معمولا محدودیت در خرید و فروش ارز تنها در بازه زمانی کوتاهی مورد استفاده قرار می‌گیرد و در کشورهایی مانند آرژانتین و شیلی این محدودیت‌ها متناسب با بهبود شرایط رقیق‌تر می‌شوند. اعمال مالیات بر خرید و فروش ارز به‌صورت تصاعدی را می‌توان به‌عنوان راه‌حل آلترناتیو ایجاد محدودیت بر خرید و فروش ارز معرفی کرد. سیاستی که در بحران مالی جنوب‌شرقی آسیا در کشورهایی مانند تایلند مورد استفاده قرار گرفت. سیاست‌گذاران تایلند در پاسخ به بحران خروج سرمایه در میانه سال ۱۹۹۷ تصمیم به اعمال محدودیت بر نقل و انتقال ارز در این کشور گرفتند، اما این سیاست در نهایت نتوانست اثر قابل ملاحظه‌ای بر جریان خروج سرمایه این کشور بگذارد. در نتیجه تایلندی‌ها همزمان با اعمال این محدودیت‌ها نرخ سود بانکی خود را نیز افزایش دادند. سیاستی که پس از دو ماه جریان خروج سرمایه از این کشور را کندتر کرد تا جایی که سیاست‌گذاران تصمیم به از بین بردن این محدودیت‌ها گرفتند. چنین سیاستی همزمان با بحران مالی جنوب شرقی آسیا با شدت بیشتری در مالزی نیز مورد استفاده قرار گرفت. در اواخر سال ۱۹۹۷ افزایش نرخ سود در این کشور تا حدی جریان خروج سرمایه را کندتر کرده بود تا اینکه در سپتامبر سال ۱۹۹۸ کلیه معاملات ارزی در این کشور ممنوع شد و یک بازه زمانی معین به‌عنوان زمان انتظار برای تبدیل «رینگیت» به سایر ارزها، برای افراد خارجی شاغل در این کشور در نظر گرفته‌ شد. البته استفاده از چنین محدودیت‌هایی تنها به کشورهای آسیایی محدود نمی‌شود. در اوج بحران مالی سال ۲۰۰۸، سه بانک بزرگ ایسلند ورشکسته شدند. به واسطه تکیه این بانک‌ها بر محور مالی خارجی، خروج سرمایه در این کشور شدت گرفت به نحوی که تمام نظام بانکی این کشور در معرض فروپاشی بود. در چنین شرایطی «محدود کردن تبدیل کرونا ایسلند به ارز خارجی در خارج از مرزهای این کشور»، «اعمال سقف برای حجم خرید روزانه ارز» و «اعمال مالیات بر خرید و فروش ارز» کمک شایانی به کنترل شرایط کرد. اجرای سیاست‌های مشابه در اوج بحران مالی در اوکراین نیز در دستور کار قرار گرفت اما این راه‌حل موقت نتوانست در این کشور منجر به کاهش دامنه بحران شود و در نهایت بانک مرکزی اوکراین با خرج نیمی از منابع ارزی خود توانست بازار آشفته آن روزها را آرام کند. اما چرا ارائه راه‌حل مشابه در اوکراین و ایسلند اثر متفاوتی بر نرخ خروج سرمایه داشت؟

 نیروی اصطکاک فرار سرمایه

بانک جهانی در گزارشی به بررسی علل چنین تفاوتی پرداخته است. شاید ابتدا این‌گونه تصور شود که راه‌حل‌هایی مانند اعمال محدودیت در حضور نرخ بالای خروج سرمایه مختص اقتصادهای توسعه‌نیافته است، اما بررسی بانک جهانی نشان می‌دهد که برخلاف تصور، این راه‌حل در اقتصادهایی که شاخص‌های محیط کلان اقتصادی آنها در وضعیت بهتری قرار دارد احتمال موفقیت بیشتری دارد. بانک جهانی در گزارشی با عنوان «بررسی اثر محدودیت‌های خروج سرمایه بر نرخ خروج سرمایه» نشان می‌دهد که احتمال موفقیت چنین مکانیزمی تنها در شرایطی که نرخ تورم پایین باشد، نرخ کسری بودجه در سطح پایینی باشد و کیفیت حکمرانی و سطح توسعه نهادی در وضعیت مطلوبی قرار داشته‌باشد، بالا خواهد بود. افزون بر این بررسی‌های بانک جهانی نشان می‌دهد که رابطه تنگاتنگی بین احتمال موفقیت راهکارهای محدودکننده جریان خروجی سرمایه و عمق بازار سرمایه وجود دارد. یافته‌های حاصل از رویکردهای ۳۷ اقتصاد نوظهور و در حال توسعه نشان می‌دهد کشورهایی که پیش از وقوع بحران خروج سرمایه، اقدام به تعیین چارچوب برای کنترل سرمایه در شرایط خاص کرده‌اند در موسم تنگنای ارزی موفقیت بیشتری در کنترل میزان خروجی سرمایه داشته‌اند. بانک جهانی این پیش‌شرط‌ها را به‌عنوان مهم‌ترین پشتیبان‌های برنامه محدودیت خروج سرمایه در شرایط افزایش نرخ خروج سرمایه معرفی کرده ‌است. پیش‌شرط‌هایی که خلأ آن سیاست‌های محدودکننده ارزی را به ابزارهایی بی‌اثر تبدیل خواهد کرد. سناریوی آشنایی که طی دوره‌های مختلف در اقتصاد ایران تکرار شده‌است. تجربیات جهانی و بررسی‌های نهادهای بین‌المللی نشان می‌دهد که محدودیت‌های موقت تنها در بستری از پیش آماده شده توانایی اثرگذاری بر جریان سرمایه را خواهد داشت. حال باید سیاست‌گذاران از خود این سوال را بپرسند که آیا این شرایط در وضعیت فعلی اقتصاد ایران حضور دارند یا خیر؟ بدون‌شک در صورتی که پاسخ به این سوال منفی باشد، سیاست‌گذاران باید در ابزار مورد استفاده برای تنظیم جریان خروج و ورود سرمایه به کشور تجدید نظر کنند.