دست‌های نسبتا بسته کارگزار
آنچه در بامداد ۲۴ تیر و بامداد ۱۷ خرداد ذهن ظریف را به خود مشغول می‌کرد، مذاکرات تهران و واشنگتن در زمینه حساس‌ترین پرونده ایران در سیاست خارجی پس از پیروزی انقلاب بود. او و جان کری طی مذاکرات دو ساله‌شان توانسته بودند برخی از تابوها در سیاست خارجی کشورهای‌شان را زیر پا بگذارند. ۲۴ دی‌ماه ۱۳۹۳ بود که کری و ظریف پس از ۶ ساعت مذاکره دوجانبه تصمیم گرفتند در خارج از هتل ماندرین ژنو با یکدیگر قدم بزنند. عکس‌های منتشرشده از این پیاده‌روی تاریخی، آب شدن یخ‌های روابط تهران و واشنگتن را در ظاهر به نمایش می‌گذاشت و به ثمر رسیدن برجام در آخرین ساعات ۲۳ تیر ۹۴ از آینده‌ای روشن‌تر در دیپلماسی دوجانبه حکایت می‌کرد. پیروزی برجام برای لیبرال‌های ایرانی در پایتخت نیز نشانه‌ای مهم از آینده‌ای دلگرم‌کننده‌تر بود. پس از اعلام خبر توافق، نخبگان لیبرال سر از پا نمی‌شناختند. در آن لحظات احتمالا حسن روحانی نیز در کاخ پاستور دل‌مشغول روزها و ماه‌های پیش‌رو بود و اینکه آیا می‌تواند از دریچه چنین بهبودی‌ای در اوضاع جهان، اهداف خود را محقق کند؟
چند ماه پس از این رخداد باراک اوباما طی نامه‌ای به ایران از آمادگی آمریکا برای حل سایر مشکلات کشورش با تهران خبر داده بود. زمان تقریبی ارسال این نامه روزهای پایانی سال ۹۴ بود. شاید به همین دلیل هم بود که روحانی در پیام نوروزی‌اش برای سال ۹۵ از برجام ۲ خبر داد: «آنچه برای همه ملت ما مهم است، اشتغال پایدار است و این کار در سال آینده با برجام۲ شروع خواهد شد.» اما به یکباره همه آن آرمان و آرزوها با واقعیت سخت برخورد کرد و فرآیند بهبود روابط تهران و واشنگتن به ناگهان فریز شد. اما این سرنوشت مختص روحانی و دیپلمات ارشدش محمدجواد ظریف نبود، تقریبا پس از پیروزی انقلاب لیبرال‌ها همه این فرجام را از سر گذرانده‌اند. صرف‌نظر از این سرنوشت، همه این فراز و فرودها بیانگر یک روند زیگزاگی در حوزه سیاست خارجی ایران است. درواقع تکرار این ناکامی لیبرال‌ها ما را به یک قاعده رهنمون می‌کند که سیاست خارجی ایران تابعی از الگوی تداوم در استراتژی، اصول و اهداف و تغییر در تاکتیک‌ها و خط‌مشی‌ها است؛ به همین دلیل امکان شکل‌گیری روندهای بازگشت به گذشته فراهم می‌شود. از این حیث الگوی تغییر و تداوم دارای نشانه‌ها و نمادهای موثر در رفتارهای سیاست خارجی ایران است؛ حتی چنین قاعده‌ای را می‌توان در دوران دولت احمدی‌نژاد که به رویکردهای تهاجمی شهره بود، سراغ گرفت. سخنرانی احمدی‌نژاد در مورد هولوکاست در اول مهرماه ۸۶ در دانشگاه کلمبیای نیویورک موج سنگین سیاسی علیه ایران را آفرید و به پروسه اجماع‌سازی علیه تهران در پرونده هسته‌ای کمک شایان توجهی کرد. کارشناسان پیگیری این دستورکار تاریخی در سیاست خارجی ایران را به عنوان یکی از نشانه‌های سوگیری رادیکالیسم انقلابی جدید قلمداد می‌کردند. اما نکته غافلگیرکننده در همین دوران، انجام گفت‌وگوهای محرمانه ایران و آمریکا در مورد پرونده هسته‌ای بود؛ درواقع رادیکالیسم دوران ابتدایی و میانی دولت احمدی‌نژاد به عمل‌گرایی در برهه انتهایی این دولت و کابینه‌اش تبدیل شد.
علی‌اکبر صالحی، وزیر خارجه وقت ایران در مورد این گفت‌وگوهای محرمانه می‌گوید: «اواسط سال ۹۰ پس از دریافت نامه سلطان قابوس وقت ملاقات خصوصی از حضرت آقا گرفتم. ایشان در این دیدار بر بدعهدی‌ها و عداوت‌های آمریکا با ایران اشاره کردند. خدمت مقام معظم رهبری گفتم از باب اتمام حجت اجازه مذاکرات با آمریکا را صادر بفرمایید. مقام معظم رهبری هم بزرگواری کردند و فرمودند با مذاکرات مخالفتی ندارم. البته احمدی‌نژاد هم مانع مذاکرات محرمانه با آمریکا در اوایل تابستان ۹۱ نشد. دور دوم مذاکرات اوایل اسفند ۹۱ انجام شد و بیشتر از دو روز طول کشید.» چنین روند زیگزاگی در عمل آن دسته از تقسیم‌بندی گفتمانی از سیاست خارجی را که تغییرات را متناسب با جابه‌جایی حکومت‌ها تعریف و تبیین می‌کند، زیر سوال می‌برد. به‌دلیل اینکه این تداوم و تغییر یا روندهای زیگزاگی قابل بازتولید در یک دوره چهارساله از دولت‌های مختلف در تاریخ حیات سیاسی جمهوری اسلامی ایران است. در عین حال روندهای رفت و برگشتی یا زیگزاگی به رفتارهای سیاست خارجی ایران ماهیتی پیچیده و معماگونه بخشیده است. این ابهام آن‌چنان است که برخی اندیشمندان غربی از معمای ایرانی در مورد حوزه رفتارهای سیاست خارجی ایران سخن گفته‌اند. تاکنون تلاش‌های نظری بی‌شماری برای رفع این ابهام از سوی اندیشمندان علوم سیاسی و روابط بین‌الملل انجام شده است؛ به همین دلیل نیز سیاست خارجی ایران محل آزمون نظریات مختلف بوده است.
از واقع‌گرایی و آرمان‌گرایی تا نوواقع‌گرایی و نولیبرالیسم همه و همه بخشی از چارچوب‌های نظری بوده که تاکنون برای تحلیل و تبیین سیاست خارجی ایران مورد استفاده قرار گرفته است. با وجود این در دهه اخیر به‌دلیل رشد نظریات سازه‌انگارانه در روابط بین‌الملل کاربست چنین تئوری‌ای در حوزه سیاست خارجی ایران از اقبال بیشتری برخوردار بوده است. در این رهیافت اخیر متدولوژی ساختار-کارگزار به کمک می‌آید تا امکانی برای درک و فهم روندهای تغییر و تداوم به‌صورت توامان مستفاد شود. با این حال این رویکرد نیز به دلیل تاثیرپذیری از نظریه ساخت‌یابی گیدنز در مورد سیاست خارجی ایران دچار تقلیل‌گرایی می‌شود؛ چراکه در سازه‌انگاری از یک طرف شاهد دو سطح تحلیل هستیم یعنی در رفتار سیاست خارجی دولت‌ها، متغیرهای سیستماتیک نظام بین‌الملل و متغیرهای داخلی همزمان موثرند. درحالی که این همزمانی در رفتار سیاست خارجی ایران قابل استناد نیست. الگوهای رفتاری ایران نشان می‌دهد که در یک مقطع زمانی متغیرهای سیستمی نظام بین‌الملل تاثیرگذاری قابل توجهی داشتند و در مقطع زمانی دیگر متغیرهای داخلی. از طرف دیگر این همزمانی چالش دیگری را فراروی این دسته از نظریه‌پردازان قرار می‌دهد. پیگیری الگوهای همکاری در عین تجدیدنظرطلبی قابل اشاعه به همه مقاطع سیاست خارجی ایران نیست. مثلا فرود همکاری در دوره احمدی‌نژاد و فراز همکاری در دوره روحانی به عنوان دو پدیده ناهمزمان را چگونه می‌توان براساس این رویکرد تحلیل کرد؟ در عین حال این رهیافت نظری بیشتر بر عنصر تغییر پافشاری می‌کند تا تداوم. آن هم به‌دلیل اینکه گیدنز و ونت، کارگزار را عامل به وجودآورنده ساختار می‌دانند و به همین سان ساختار ماهیت ژله‌ای و انعطاف‌پذیر پیدا می‌کند. بر این اساس و به‌دلیل تاکید بر عنصر تغییر، منافع و اهداف دولت از نگاه سازه‌انگاران ثابت نیست و با تغییر هنجارها دگرگون می‌شود؛ به عبارت دیگر چون هویت دولت‌ها در حال تغییر و شدن است، منافع نیز شامل این قاعده می‌شود. حال آنکه تجربه ۴دهه‌ای از رفتارهای سیاست خارجی ایران کمتر اثبات‌‌کننده این نظر است که هویت در ایران پس از انقلاب همواره در حال شدن بوده و به همین دلیل تداوم اهداف و منافع بر تغییر آنها همواره غلبه داشته است.
همچنین الگوی تعاملی و قوام‌بخش گیدنز از ساختار و کارگزار کمتر انعکاس‌دهنده ماهیت دیالکتیک‌گونه رابطه ساختار و کارگزار در ایران است: این رابطه دیالکتیک حتی در درون ساختار و همچنین در سطح کارگزار قابل بررسی و تحلیل است. از طرف دیگر در چارچوب این رهیافت پژوهشگران، بسیاری از مولفه‌های ساختاری و نهادی را در قالب کارگزاری تعریف و تبیین کردند و در حوزه ساختار بیشتر به توزیع قدرت در سطح بین‌المللی و منطقه‌ای توجه نشان دادند. از همین رو تبیین و شناسایی عناصر تداوم و تغییر در سیاست خارجی اغلب ابتر مانده است؛ بنابراین کاربرد چارچوب‌های نظری مختلف و متنوع کمتر توانسته است گرهی از معمای پارسی در سیاست خارجی جمهوری اسلامی بگشاید. اما برای فهم واقعیت‌ها و محدودیت‌های ساختاری که ظریف در عمل با آنها مواجه بود و در بامداد ۱۷ خرداد نیز به بخشی از آنها اشاره کرد و در عین حال توجه به فاعلیت و اثر بخشی کارگزار که به نوعی در به ثمر رسیدن برجام خود را نشان می‌دهد، باید طرحی نو در انداخت. این طرح نو نه به جبریت ساختاری اصالت می‌دهد نه به اختیار تام کارگزاری و نه حتی به رویکرد گیدنزی. چرا که گیدنز نیز با وجود آشتی دادن ساختار با کارگزار و پذیرفتن تاثیر و تاثر این دو بریکدیگر از ساختار تعریف ژله‌ای و انعطاف‌پذیر ارائه می‌داد که فرجام آن پیروزی کارگزار بر ساختار بود: « ایده ساختار-کارگزار در هر مفهومی از قدرت محوریت دارد. از همین رو قدرت اساسا با اندیشه پیروزی کارگزار یا فاعل بر طرف دیگر (ساختار یا مفعول) مرتبط است.» پس چه باید کرد؟
شاید در اینجا تئوری واقع‌گرایی انتقادی روی باسکار و تلاش دیگرگونه او برای آشتی ساختار-کارگزار به کمک ما برای فهم رابطه میان ساختار و کارگزار در سیاست خارجی جمهوری اسلامی بیاید. این رویکرد که متعلق به روی باسکار است، درست در نقطه مقابل گیدنز قرار می‌گیرد. از نگاه واقع‌گرایی انتقادی او، کنش انسانی آفریننده ساختارهای اجتماعی نیست اما می‌تواند آن را حفظ کند و با محدودیت بی‌شمار تغییر دهد. بنابراین کارگزاران می‌توانند در بقای ساختارها موثر باشند نه در ایجادشان. بر این اساس، هر کارگزار انسانی تنها در رابطه با محیط‌های ازپیش‌شکل‌گرفته و عمیقا ساختمندشده معنا می‌یابد، ولی از طرف دیگر دامنه بالقوه انتخاب‌ها و راهبردها را هم مشخص می‌سازند. پس کُنشگران می‌توانند دست‌کم به طور جزئی ساختارها را تغییر دهند. اما در این تغییرات همه کنشگران یکسان نیستند؛ چراکه آنها منابع و فرصت‌هایی برای افراد قدرتمند فراهم می‌آورند و در عین حال فرد ضعیف را محدود می‌کنند. چنین خصلتی قابل‌اطلاق به سطح کارگزاری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران نیز هست. ساختار در ایران هیچگاه امکانات برابر و عادلانه را برای دو جریان انقلابی و عملگرا فراهم نکرده است. حال با توجه به غلبه ساختار در رابطه ساختار-کارگزار در رهیافت باسکار چه نیازی به کارگزار وجود دارد؟ «مدل باسکار الگوی دگرگونی کنش است. بر این مبنا، فقط از رهگذر فعالیت‌های عاملان است که ساختارها خود را حفظ می‌کنند و بازتولید می‌شوند. پیامد کُنش در بازتولید یا دگرگونی ساختارها چه‌بسا ناخواسته یا عمدی باشد.»
با توجه به پیوند دوبُعدی ساختار سیاست خارجی ایران با ساختار نظام بین‌الملل در حوزه‌های اقتصاد و سیاست و همچنین امکان گردش محدود نخبگان در زمینه تصمیم‌سازی‌های مرتبط با حوزه دیپلماسی خارجی، این قاعده کلی قابل‌کشف و استخراج است: رفتار جمهوری اسلامی ایران در طول ۴ دهه گذشته در میانه سیاست راهبردی صدور انقلاب یا رهیافت‌های تهاجمی و خط‌مشی تاکتیکی تنش‌زدایی در رفت‌و‌آمد و نوسان بوده است. این نوسان‌های رفتاری بازتولیدکننده همان الگوی زیگزاگی است که در ابتدای مقاله بدان اشاره شد. به عبارت دیگر وقتی جمهوری اسلامی ایران در حوزه پیرامونی خود با فشارهای ساختاری فرامرزی مواجه شده یا قیمت‌های نفت در بازارهای جهانی و به تبع آن درآمدهای نفتی دولت کاهش یافته است، برای محافظت از ساختار فرصتی به نخبگان عملگرا برای صعود از هرم قدرت از طریق مکانیزم انتخابات فراهم کرده است تا از طریق سیاست تنش‌زدایی امکان صلح موقتی، تاکتیکی و زودگذر با ساختار نظام بین‌الملل فراهم آید؛ چراکه در این مقطع زمانی فوری‌ترین منافع ایران بقا و تامین امنیت برای حیات سیاسی بوده است، اما به محض رفع این دغدغه از طریق حل فشارهای ساختاری برون‌مرزی یا افزایش قیمت‌های نفت و به تبع آن افزایش درآمدهای نفتی دولت دوباره به سیاست راهبردی صدور انقلاب و مقاومت بازگشت کرده است. این مهم یا از طریق محدودسازی دامنه اختیارات و قدرت عملگرایان در چارچوب هرم سیاسی انجام شده یا از طریق تغییر موازنه سیاسی به سود نیروهای انقلابی محقق شده است.
به قدرت رسیدن عملگرایان در ایران در طول ۳ دهه گذشته و آغاز سیاست تنش‌زدایی تقریبا با کاهش شدید قیمت نفت یا افت بی‌سابقه درآمدهای نفتی همراه بوده است؛ به‌طور مثال در سال ۱۳۷۶-۱۳۷۷ (همزمان با به قدرت رسیدن دولت اصلاحات) قیمت نفت به حداقل میزان خود یعنی ۱۲دلار رسیده و درآمد نفتی دولت نیز تا ۹/ ۹میلیارد دلار کاهش یافته است، یا بین سال‌های ۷۰ تا ۷۵ (همزمان با صعود تکنوکرات‌های دولت هاشمی از نردبان قدرت) قیمت نفت سیر نزولی خود را آغاز می‌کند؛ به‌گونه‌ای که بین سال‌های ۷۲ تا ۷۴ میانگین قیمت نفت به حدود ۱۶ تا ۱۷دلار و درآمدهای نفتی به میانگین ۱۵ تا ۱۷میلیارد دلار می‌رسد. درست در نقطه مقابل این جریان می‌توان به سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۰ اشاره کرد (در مقطع زمانی‌ای که دولت احمدی‌نژاد آغازگر سیاست تهاجمی می‌شود). در این دوره تاریخی هم شاهد رشد شتابان درآمدهای نفتی دولت به علت افزایش شدید قیمت نفت در بازارهای جهانی هستیم. از سال ۸۴ تا ۹۰ درآمد نفت ایران رشدی تقریبا دوبرابری را تجربه می‌کند؛ یعنی ۵۳میلیارد دلار درآمد نفتی در سال ۸۴ به ۱۱۹میلیارد دلار در سال ۹۰ می‌رسد.
در همین مقطع زمانی شاهد اوج‌گیری سیاست تهاجمی ایران در جهان هستیم. اما از سال ۹۲-۹۳ به‌دلیل افت شدید قیمت نفت از ۱۱۹دلار به حدود ۵۵دلار و کاهش درآمد دولت به حدود ۶۴میلیارد دلار هم زمینه‌های لازم برای به قدرت رسیدن عملگرایان به ریاست روحانی فراهم می‌کند و هم امکانی را به وجود می‌آورد تا سیاست تنش‌زدایی پس از تقریبا یک دهه فرصتی برای ظهور بیابد. در چنین بستری است که گفت‌وگوهای ایران با ۱+۵ و به طور خاص آمریکا آغاز می‌شود و در نهایت امضای برجام به وقوع می‌پیوندد. این کاهش درآمدهای نفتی تقریبا تا سال ۹۴ یعنی زمان امضای برجام ادامه می‌یابد؛ ولی به‌یک‌باره از سال ۹۵ با افزایش درآمدهای دولت، بلافاصله ساختار وارد عمل می‌شود و مانع از اشاعه سیاست تنش‌زدایی عملگرایان به سایر حوزه‌های سیاست خارجی می‌شود. سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران در طول چهار دهه گذشته دارای تداوم‌های استراتژیک و تغییرات تاکتیکی بوده است. بازتولید این تغییرات تاکتیکی از طریق نخبگان عملگرا به کمک ساختار ایدئولوژیک آمده است تا بقای خود را تضمین کند و پس از رفع این دغدغه سیاست را به جایگاه راهبردی خود یعنی سیاست مقاومت و صدور انقلاب بازگرداند. آنچه ما در طول ۴ دهه از رفتار جمهوری اسلامی ایران در سطح سیاست خارجی شاهد بودیم، غلبه ساختار بر کارگزار یا تداوم بر تغییر است. درواقع موتور محرکه تداوم‌ها ایدئولوژی اسلام سیاسی و افزایش درآمدهای نفتی بوده است و آنچه به تغییرات به صورت محدود و مضیق دامن زده، نظام تقابل و مجازات ساختار نظام بین‌الملل و کاهش درآمدهای نفتی بوده است. از این رو تداوم برای جمهوری اسلامی امری اصیل است و تغییر نشانه‌ای از ضرورت‌های تاکتیکی برای بقا و حفظ امنیت شد. پس به همین دلیل است که ظریف و کارگزارانی نظیر او نقش محدودی در چارچوب ساختار ایفا می‌کنند و همین نقش نیز در قالب نیاز ساختار به بقا تعریف می‌شود. ظریف و چهره‌هایی نظیر او هیچگاه فرصت آن را نمی‌یابند که نقش‌آفرینی خود را در سطوح ساختاری مورد سنجش و آزمون قرار دهند.
