شیفت شهرداری به فسادزدایی خفیف

به گزارش «دنیای اقتصاد» لایحه برنامه پنج‌ساله سوم شهر تهران در مهرماه سال جاری و در اواخر دوره محمدعلی افشانی به‌عنوان شهردار پایتخت در قالب ۱۴۶ صفحه و ۱۱ فصل به پارلمان محلی تهران ارائه شد. در نسخه اولیه تدوین شده از سوی معاونت برنامه‌ریزی شهرداری، برنامه پنج‌ساله سوم دارای دو رویکرد اصلی مبتنی بر «اصلاح ساختار شهرداری» برای حذف ماموریت‌های غیرضرور و غیرذاتی و همچنین کاهش فساد سازمانی و از سوی دیگر «توسعه مطلوب شهر» برای کاهش آلودگی و توسعه حمل و نقل عمومی با استفاده از منابع نوین مالی بود که براساس آن شهرداری تهران باید طی سال‌های اجرای برنامه در چهار حوزه «سرمایه‌گذاری»، «ساکنان کم‌برخوردار»، «فساد شهری» و «انحرافات سازمانی» ۴۰ ماموریت اصلی را اجرایی می‌کرد. هر چند به نظر می‌رسید این نسخه از برنامه سوم شهر تهران نسبت به برنامه‌های گذشته اداره شهر تهران به دلیل تعریف شاخص‌های پیامدی و تاثیری، واقع‌بینانه‌تر تدوین شده است اما به دلیل تاکید اعضای شورای شهر برای اعمال برخی پیشنهادها در برنامه سوم، لایحه برای اعمال اصلاحات و بازآرایی به شهرداری تهران برگشت داده شد. تا اینکه پس از گذشت چند هفته، نسخه اصلاحی برنامه، به دلیل تغییر سکاندار تیم تدوین‌کننده از ابتدا و شهردار تهران در نیمه راه، با حذف و اضافه‌های جدی نسبت به نسخه ابتدایی به شورای شهر ارائه شد؛ به‌طوری که علاوه بر تغییرات شکلی شامل ۴۶ صفحه و ۵ فصل، نسخه شماره ۲ برنامه سوم شهر تهران که به‌عنوان نخستین اولویت کاری برای شهرداری از سوی پیروز حناچی عنوان شده دارای دو تغییر بنیادین نسبت به نسخه اولیه است: اول آنکه مجموعه‌ای از اهداف کمی و کیفی و تکالیف تعهدآور حافظ منافع شهر برای شهرداری تهران در چند مسیر اصلی و مهم از جمله شاخص‌های سنجش‌پذیر برای سهم درآمدهای مختلف در بودجه سالانه و مبارزه با فساد گسترده در ساختار شهرداری، در نسخه دوم به‌طور کلی حذف یا به شکل نامفهوم محدود و کمرنگ شده‌اند. دوم آنکه به دلیل بررسی و اعمال موارد پیشنهادی اعضای شورا(طبق گفته معاون برنامه‌ریزی شهرداری بیش از ۵۰۰ پیشنهاد اعضای شورا در جریان بازآرایی مورد بررسی قرار گرفته)، مجموعه‌ای از مواد به‌عنوان محورهای کاری جدید به نسخه شماره ۲ اضافه شده است.

بررسی جزئیات محتوایی نسخه شماره ۲ برنامه پنج‌ساله سوم شهر تهران که تاکنون منتشر شده حاکی از آن است که در قالب نسخه جدید عبارات استفاده شده در متن لایحه به گونه‌ای آمده که تعهد برای شهرداری در برخی تکالیف به ویژه مبارزه با فساد در طول اجرای برنامه را ضعیف کرده است. این روند موجب شده تا آنچه به‌عنوان لایحه برنامه (بدون انتشار پیوست‌های تدوین شده احتمالی) در دسترس عموم قرار گرفته تصویری کلی و بدون ارائه یک رویکرد منسجم و قابل پیگیری برای شهرداری تهران طی چهار سال پیش‌رو باشد.

یکی از مهم‌ترین موارد حذف شده در نسخه شماره ۲ لایحه برنامه سوم، به «اهداف سنجش‌پذیر» مربوط می‌شود. در قالب نسخه اولیه برخی اهداف سنجش‌پذیر همچون افزایش سهم مترو در حمل و نقل عمومی از ۱۰ درصد کنونی به ۲۰ درصد در افق برنامه، افزایش سهم درآمدهای پایدار از ۲۵ درصد فعلی به ۳۵ درصد در افق برنامه، افزایش سهم درآمدهای مستمر در بودجه سالانه از ۳۰ درصد کنونی به ۴۰ درصد در افق برنامه یا افزایش سرانه فضای سبز از ۱۶ مترمربع به ازای هر نفر در وضعیت کنونی به ۱۷ مترمربع در سال ۱۴۰۲ از جمله شاخص‌های کمی و سنجش‌پذیر ذکر شده در قالب نسخه نخست لایحه بود که در نسخه ۴۶ صفحه‌ای اصلاحی حذف شده‌اند. علاوه بر این در قالب نسخه اولیه ارائه شده، شهرداری همزمان با توجه به سه ملاحظه برای تامین مالی پروژه‌های شهری، برای مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌ها موظف شده بود نسبت بدهی‌ها به کل بودجه در پایان برنامه را تا ۳ برابر کاهش دهد.

علاوه بر حذف شاخص‌های سنجش‌پذیر از نسخه دوم لایحه برنامه، برخی عبارات استفاده شده در متن مواد به گونه‌ای اصلاح شده که تضمین قوی و محکم تکالیف از سوی شهرداری تهران را ابطال کرده است. به‌عنوان مثال در نسخه اولیه شهرداری موظف بود همزمان با تدوین سند نظام مشارکت و برون‌سپاری وظایف، نسبت به واگذاری و خروج از تمامی فعالیت‌های خارج از دامنه شمول اقدام کند اما در قالب نسخه دوم تکلیفی برای خروج شهرداری از فعالیت‌های خارج از دامنه شمول سند مذکور پیش‌بینی نشده است. همین‌طور تکلیف شهرداری درخصوص فراهم ساختن دسترسی همگانی به تمامی معاملات و فرآیندها، تراکنش‌ها و تصمیمات امتیازآور اصلاح شده و «دسترسی همگانی» به «اطلاع‌رسانی همگانی» هماهنگ با دیدارگاه‌های الکترونیک تغییر کرده است.

اگرچه یکی از مهم‌ترین حوزه‌های ماموریتی شهرداری تهران در نسخه اولیه مبارزه با فساد مبتنی بر چهار فرآیند اصلی از جمله شناسایی گلوگاه‌های فساد در شش ماه نخست برنامه تعیین شده بود اما در نسخه دوم، تکالیف شهرداری برای مبارزه با فساد، با حذف محور شناسایی گلوگاه‌های فساد به ارائه یک تکلیف کلی شامل هوشمندسازی فرآیندهای اولویت‌دار محمل فساد و سنجش سالانه شاخص‌های فساد و شفافیت خلاصه شده است. هر چند در این زمینه یک تکلیف مهم به مجموعه تکالیف شهرداری مبتنی بر «ارائه سازو کار حمایت حقوقی و مادی از گزارشگران فساد در شهرداری» اضافه شده است که می‌توان آن را از نقاط مثبت این نسخه برشمرد. باوجود آنکه یکی از رویکردهای اصلی در نسخه اولیه برنامه، اصلاح ساختار شهرداری عنوان شده بود و برخی موارد این رویکرد همچون «تعدیل سالانه ۶ درصد از کارکنان» همچنان در نسخه اصلاحی نیز حفظ شده است اما برخی مواد مربوط به اصلاح رویکرد به‌طور کلی حذف شده است. به‌عنوان مثال در ماده ۱۷ نسخه اولیه سازمان بازنشستگی شهرداری موظف شده بود طی پنج سال نسبت به تبدیل و بهینه‌سازی دارایی‌‌ها و خروج از بنگاه‌داری اقدام کند به گونه‌ای که این سازمان در انتهای برنامه پرتفوی کم‌ریسک و متناسب با یک صندوق بازنشستگی داشته باشد اما در نسخه شماره دوم این ماده به‌طور کلی حذف شده است.

همچنین اگرچه شهرداری تهران خود را مکلف به جایگزینی عوارض مستمر سالانه به جای تامین منابع از محل‌های ناپایدار طی سال‌های آتی کرده بود اما در قالب نسخه اصلاحی، شهرداری طی پنج سال آتی فقط موظف به انجام امکان‌سنجی دریافت عوارض بهره‌برداری سالانه و دائمی از ساخت و سازهای شهری شده است. البته در کنار موارد حذف شده با اعمال برخی پیشنهادهای اعضای شورای شهر تهران، بندهای جدیدی نیز به مواد لایحه اضافه شده است.

گذشته از موارد جدید اضافه شده به نسخه دوم که برخی از آنها کلی و بدون چشم‌انداز عملکردی در برنامه گنجانده شده است؛ یکی از مواد جدید پیشنهاد و اعمال شده در نسخه دوم لایحه برنامه، تکلیف شهرداری برای تدوین لایحه تشکیل دیوان محاسبات شهر و ارسال به شورای عالی استان‌ها جهت تصویب است. هر چند توجه به این موضوع در قالب نسخه دوم از نکات مثبت و قابل توجه است اما خلأ ذکر ظرف زمانی مشخص و کمی برای سنجش‌پذیر شدن برنامه در این مورد نیز وجود دارد.

علاوه بر این یکی از وظایف شهرداری برای گسترش و ارتقای عدالت در توزیع فضایی خدمات و حمایت از محدوده‌های کمتر توسعه‌یافته با اصلاح مشوق‌های مالی و ضوابط شهرسازی نسبت به هدایت سرمایه‌گذاری به سمت این محدوده‌ها در نسخه اولیه بوده است. اما در نسخه اصلاحی روش‌های پیشنهادی برای توزیع مناسب سرانه‌های خدماتی در مناطق شهر حذف و به جای آن فقط عنوان شده که شهرداری باید فاصله شاخص برخورداری مناطق کمتر از سطح متوسط مناطق ۲۲گانه را سالانه ۱۰ درصد کاهش دهد اما به اینکه چگونه و از چه طریقی باید این اقدام رخ دهد اشاره نکرده است. البته کارشناسان برنامه‌ریزی شهری عنوان می‌کنند این شاخص‌ها و روش‌های اجرای تکالیف باید در قالب پیوست‌ها و سندهای پشتیبان برنامه ذکر شود که تاکنون اطلاعی از آنها در دسترس نیست. همچنین یکی از مواد اصلاحی اضافه شده به این لایحه جدید آن است که تمامی طرح‌ها و لوایحی که متضمن بارمالی باشد در صورتی قابل تصویب و اجرا شناخته شده است که بار مالی ناشی از آن قبلا در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی شده باشد. محدوده تکالیف و اثرگذاری شهرداری تهران برای بازآفرینی بافت فرسوده شهری نیز با تغییراتی در نسخه شماره دوم برنامه مواجه شده است. نکته قابل توجه در این حوزه آن است در نسخه اولیه تدوین شده، شهرداری مکلف به اجرای پروژه‌های بازآفرینی شهری در اراضی و محدوده‌های ناکارآمد با هدف ارزش‌آفرینی در مقیاس‌های مختلف شهری و با لحاظ پیوست‌های اجتماعی و زیست‌محیطی شده بود اما در ماده قانونی مربوط به این حوزه در نسخه دوم، این بند حذف و تسهیل‌گری، به روزآوری بسته‌های تشویقی، رفع موانع ثبتی و تهیه برنامه اقدام و مداخله در بافت فرسوده برای تصویب در شورا، مدنظر قرار گرفته است.

از دیگر مواد اضافه شده به متن نسخه دوم لایحه، تکلیف شهرداری برای توسعه عرصه‌های عمومی و پیاده‌محور و همچنین ایجاد سالانه یک پلازای شهری است. این ماده با نظر مستقیم اعضای کمیسیون شهرسازی شورای شهر تهران اضافه شده است. محدوده تکالیف شهرداری در حوزه تامین منابع پایدار و جلب مشارکت بخش خصوصی نیز در نسخه ویرایش با تغییراتی مواجه شده است. شهرداری در نسخه اولیه موظف شده بود با هدف بهبود حمل و نقل عمومی، کاهش ترافیک و آلودگی هوا و همچنین تامین منابع پایدار در بازار سرمایه، صندوق «توسعه و بهبود حمل و نقل و ترافیک» را در طول اجرای برنامه سوم تاسیس کند. علاوه بر این موظف بود مجتمع‌های ایستگاهی مترو را به منظور تامین منابع برای احداث خطوط مترو مبتنی بر حمل و نقل همگانی توسعه دهد. در نسخه شماره دوم لایحه برنامه سوم، با حفظ بند مربوط به توسعه مجتمع‌های ایستگاهی موارد دیگری در دستور کار شهرداری قرار گرفته است.

تدوین آیین‌نامه اعطای مجوز به بخش خصوصی طی سال اول برنامه، اصلاح فرآیندهای مدیریت تاکسیرانی و اقدام در جهت رفع موانع قانونی مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری از جمله وظایفی است که در نسخه دوم برای شهرداری شناخته شده است. علاوه بر تمامی موارد حذف یا اضافه شده در نسخه اصلاحی، مهم‌ترین محوری که به نظر می‌رسد در جریان ویرایش نسخه اولیه و تبدیل آن به نسخه دوم با تغییر جدی مواجه شده به گونه‌ای که تغییرات اعمال‌شده در آن می‌تواند تحقق‌پذیری برنامه را با دشواری روبه‌رو کند احکام مربوط به فصل پایش لایحه برنامه است. در نسخه اولیه شهرداری با هدف پایش موظف شده بود؛ عملکرد برنامه در سه سطح تاثیر، پیامد و محصول توسط ذی‌نفعان، زیرساخت‌های سخت‌‌افزاری و نرم‌افزاری لازم را در شش ماه نخست برنامه فراهم و نظام پایش مبتنی بر ذی‌نفعان را فراهم کند.

به این ترتیب مبتنی بر این ماده مراحل عملکرد شهرداری در طول اجرای برنامه، گام به گام سنجش‌پذیر و قابل پیگیری بود اما در قالب نسخه دوم این ماده به‌طور کلی حذف و مواد گنجانده شده در بخش پایش تاثیرگذاری گسترده‌ای را برای پایش برنامه ایجاد نخواهد کرد. کارشناسان شهری با بررسی محتوای جزئیات ارائه شده از نسخه دوم لایحه برنامه سوم معتقدند آنچه به‌عنوان متن لایحه برنامه سوم شهر تهران در اختیار عموم قرار گرفته فقط شامل کلیاتی است که رویکرد مشخصی را دنبال نمی‌کند، این در حالی است که یک برنامه توسعه شهری علاوه بر مواد تشریح شده در متن لایحه، باید دو جزء دیگر شامل «برنامه و جدول معرفی پروژه‌ها و طرح‌ها» و «شاخص‌های سنجش‌پذیر» نیز باشد. از این رو این امیدواری وجود دارد که علاوه بر متن لایحه، پیوست‌ها و سند‌های پشتیبان برنامه‌های تعریف شده از سوی تدوین‌کنندگان تنظیم و در دسترس عموم قرار گیرد تا امکان سنجش و پایش برنامه سوم پس از تصویب برای کارشناسان و نخبگان شهری و همچنین شهروندان فراهم باشد.