خان معتقد است اگر کره‌جنوبی توانسته در به‌کارگیری سیاست صنعتی موفق باشد، به‌خاطر استقرار سیاسی خاص این کشور در آن دوران بوده که به‌طور همزمان اجازه حمایت گسترده و در عین حال انتظام بنگاه‌های اقتصادی را برای دولت ممکن می‌ساخت، تا آنجا که آنها اجازه داشتند ساختار بنگاه‌های ناکارآمد را تغییر داده و در دیگر بنگاه‌ها ادغام کنند یا مدیریت یک کارخانه را در صورت ناکارآمدی به‌طور کل به بنگاه اقتصادی دیگری واگذار کنند. اما بسیاری از کشورهای درحال توسعه، فاقد چنین استقرار سیاسی هستند. در چارچوبی که برای استقرار سیاسی ایران مطرح می‌شود، مشخص است توانمندی اجرای دولت در استقرار سیاسی فعلی محدود بوده و احتمال تسخیر سیاست‌های حمایتی می‌رود. بر این اساس یکی از گزینه‌های کم‌ریسک‌تر می‌تواند تمرکز سیاست‌های حمایتی بر بنگاه‌های کوچک و متوسط باشد که در صنایع با فناوری‌های ساده و میان‌رده فعال بوده و از ارتباطات سیاسی محدودی برخوردارند.

 آیا تجربه موفق به کارگیری سیاست صنعتی در کشورهای شرق آسیا در کشورهای دیگر قابل تکرار است؟ بازوی پژوهشی مجلس در پاسخ به این سوال دو رویکرد متفاوت را مورد بررسی قرار داد. رویکرد اول براساس مطالعه تجربه موفق همین کشورها، موسوم به دولت‌های توسعه‌گرا شکل گرفته و استدلال می‌کند که وجود یک دولت توسعه‌‌گرای مقتدر که متعهد به توسعه صنعتی بوده و توانمندی مدیریت رانت مولد را داشته باشد برای موفقیت سیاست صنعتی ضروری است. حامیان این رویکرد درمورد دولت‌هایی که فاقد این توانمندی‌ها هستند، یا توصیه به عدم به کارگیری سیاست صنعتی کرده‌اند یا معتقد هستند اگر این دولت‌ها به اندازه کافی تلاش کنند، امکان تکرار تجربه موفق کشورهای شرق آسیا وجود دارد. با این حال موارد متعدد شکست سیاست صنعتی در چند دهه اخیر- شرایطی که سیاست‌های حمایتی به تسخیر بنگاه اقتصادی درآمده و در نتیجه بنگاه ناکارآمد به واسطه تضمین تداوم رانت به زندگی راحت خود ادامه می‌دهد- باعث شده تا در عملی بودن توصیه این اقتصاددانان دگراندیش بتوان شک کرد. در مقابل، نظریه استقرار سیاستی معتقد است که نه توانمندی دولت‌های شرق آسیا و نه نهادهای آنها در کشورهای دیگر تکرارشدنی نیستند. استقرار سیاسی منحصر‌به‌فرد کشورهای شرق آسیا، به دولت‌های این کشورها امکان مدیریت رانت و انتظام بنگاه‌های دریافت‌کننده رانت را می‌داد. شرایطی که در بیشتر کشورهای در حال توسعه وجود ندارد. از این‌رو مشتاق حسین‌خان به‌عنوان نظریه‌پرداز رویکرد دوم با استناد به تجربه موفق بخش‌هایی از هند، بنگلادش و ویتنام استدلال می‌کند که اگر نهادهای توسعه‌ای به خوبی و با در نظر گرفتن استقرار سیاسی کشور طراحی شوند- حتی اگر دولت توسعه‌گرای مقتدر وجود نداشته باشد- احتمال موفقیت وجود دارد. از این رو کشورهای خواهان صنعتی‌شدن باید به طراحی نهادهای توسعه‌‌ای با توجه به بستر منحصربه‌فرد خودشان همت گمارند. چارچوب استقرار سیاسی به منظور شناخت بستر کشورهای در حال توسعه و تدوین نهاد متناسب با آن ایجاد شده است. از این منظر، علت اختلاف عملکرد نهادهای به ظاهر مشابه در کشورهای مختلف را در بستر متفاوت این کشورها باید جست‌وجو کرد. با اینکه هنجارها و توانمندی دولت می‌تواند در عملکرد یک نهاد تاثیرگذار باشد، اما از منظر چارچوب استقرار سیاسی، «نحوه توزیع قدرت» تعیین‌کننده اصلی است. به عبارت دیگر، اگر به کارگیری یک سیاست یا نهاد، منافع گروه‌های قدرتمند را تهدید کند، این گروه‌ها احتمالا در برابر اجرای آن مقاومت کرده یا آن را منحرف می‌کنند. از این‌رو در انتخاب هر نوع سیاست یا نهادی (مانند سیاست صنعتی) باید به این توزیع قدرت بین سازمان‌ها توجه کرد. چارچوب استقرار سیاسی ابزار لازم برای این تحلیل نهادی را فراهم می‌کند.

دلیل شکست سیاست صنعتی

سیاست‌های اقتصادی در بازار سیاست تعیین می‌شوند. این اولین درس اقتصاد سیاسی است. بازیگران اصلی در این بازار گروه‌های قدرتمندی هستند که با اثرگذاری بر سیاست‌ها به دنبال حفظ یا افزایش نفع خود هستند. هر تغییر سیاستی توزیع منافع در جامعه را تغییر می‌دهد و در نتیجه موجب واکنش گروه‌های ذی‌نفع می‌شود. این واکنش می‌تواند به شکل حمایت از سیاست، مقاومت در برابر اجرای آن یا منحرف ساختن سیاست صورت گیرد. آگاهی نسبت به این بازیگران و تاثیری که بر «تعیین» و «عملکرد» یک سیاست یا نهاد می‌گذارند اساس تحلیل اقتصاد سیاسی است. در مساله حمایت از تولید و به‌طور ملی سیاست صنعتی، اهمیت اقتصاد سیاسی موضوع دوچندان است، زیرا این سیاست‌ها اولا تاثیر بسزایی بر توزیع منافع اقتصادی در جامعه می‌گذارند و ثانیا رشد و پیشرفت کشور تا حد زیادی در گرو عملکرد مناسب این سیاست‌ است. حال سوال اینجاست که در چه شرایطی سیاست حمایت از تولید در اهداف اصلی خود یعنی انتقال و جذب فناوری، تشویق یادگیری و در نهایت افزایش رقابت‌پذیری صنایع موفق خواهد بود؟

در ابتدا باید توجه کرد که اکثر سیاست‌های حمایتی، از تعرفه گرفته تا مشوق‌های صادراتی، نظام انگیزشی متناقضی را به همراه دارند. از یک طرف، این سیاست‌ها برای ارتقای بهره‌وری و کسب رقابت‌پذیری بنگاه ایجاد شده‌اند، از طرف دیگر بنگاه می‌داند که جایزه موفقیت در رقابت‌پذیر شدن حذف حمایت است. از این‌رو بنگاه انگیزه زیادی دارد که به جای تلاش برای جذب فناوری و ارتقای بهره‌وری، منابع خود را صرف رفتار رانت‌جویانه به‌منظور حفظ رانت کند و به همین دلیل است که سیاست صنعتی کارآمد را ترکیبی متناسب از چماق و هویج می‌دانند. با اینکه معمولا توزیع هویج آنچنان مشکل نیست، اما استفاده از چماق یا همان انتظام بنگاه ناکارآمد برای دولت‌ها آسان نبوده و فقدان این توانمندی یکی از دلایل اصلی شکست سیاست صنعتی در کشورهاست. «توانمندی انتظام» به توانایی دولت در تنبیه بنگاه‌های مورد حمایت که عملکرد مناسبی ندارند، اطلاق می‌شود. تنبیه می‌تواند به شکل قطع حمایت یا کاهش آن انجام گیرد. در تاریخ موارد بی‌شماری از به‌کارگیری سیاست صنعتی وجود دارد که بنگاه اقتصادی از رانت دولتی استفاده کرده، اما تلاشی برای ارتقای بهره‌وری انجام نداده و با این حال دستگاه دولتی قادر به قطع حمایت از آن بنگاه نبوده است. فقدان توانمندی انتظام می‌تواند دو دلیل اصلی داشته باشد. عدم تقارن اطلاعاتی: برای اطمینان از تلاش بنگاه اقتصادی به‌منظور افزایش بهره‌وری، نیاز به توانایی ارزیابی و بررسی دقیق از عملکرد بنگاه است. پیچیدگی مساله نظارت و همچنین محدودیت امکانات بخش دولتی، موجب بروز پدیده عدم تقارن اطلاعاتی می‌شود. در واقع بنگاه اقتصادی می‌تواند از ناآگاهی مجری سیاست صنعتی برای توجیه ناکارآمدی خود استفاده و رانت خود را حفظ کند. رفتار رانت‌جویانه: در صورتی که بنگاه اقتصادی از قدرت و نفوذ سیاسی کافی برخوردار باشد، احتمالا می‌تواند با لابی کردن با مجری سیاست، از رانت خود محافظت کند.  در این حالت دیگر نیازی نمی‌بیند که برای یادگیری و ارتقای بهره‌وری تلاش کند و صرفا بخشی از منابع خود را صرف حفظ رانت می‌کند. یکی از مهم‌ترین ایرادهای مخالفان سیاست صنعتی، همین تشویق رفتار رانت‌جویانه است که به تسخیر سیاست صنعتی منجر می‌شود. عدم توانایی انتظام بنگاه نتیجه مستقیم رفتار رانت‌جویانه است. قطع حمایت از بنگاه‌های ناکارآمد نه تنها موجب فشار به بنگاه‌ها می‌شود تا برای ارتقای بهره‌وری تلاش بیشتری به‌خرج دهند، بلکه منابع دولتی برای حمایت از بنگاه‌های دیگر را که تا به حال حمایت نشده‌اند آزاد می‌کند. به قول دنی رودریک، موفقیت سیاست صنعتی بیش از آنکه در گرو انتخاب برنده‌ها باشد، منوط به رها کردن بازنده‌هاست.

مسیر موفقیت توسعه صنعتی

اندیشمندان توسعه با مطالعه تجربه‌های موفق به‌کارگیری سیاست صنعتی، نظریه‌هایی ارائه کرده‌اند که تا حدی می‌تواند به تقویت توانمندی انتظام و کارآمدی حمایت از تولید کمک کند. این رویکردها را می‌توان به‌طورکلی به دو دسته «دولت‌های توسعه‌گرای مقتدر» و «چارچوب استقرار سیاسی» تقسیم کرد.

نسلی از اندیشمندان توسعه تحت تاثیر تجربه معجزه اقتصادی کشورهای شرق آسیا به این نتیجه رسیدند که وجود یک دولت توسعه‌گرا برای نیل به توسعه ضروری است. ژاپن پس از جنگ جهانی دوم، کره‌جنوبی، تایوان و سنگاپور سنگ بنای نظری این دیدگاه را فراهم کردند. حتی این حقیقت که کره، تایوان و سنگاپور هر سه دارای حکومت‌های دیکتاتوری بودند بعضی را به این نتیجه رسانده که رویکرد دولت توسعه‌گرا نیازمند دیکتاتوری بوده و با مردم‌سالاری ناسازگار است. هرچند این ایده حتی درخصوص نمونه‌های کلاسیک دولت‌های توسعه‌گرا مانند ژاپن و فرانسه حقیقت ندارد. با این حال دولت متعهد به ارتقای صنعتی، توانمند در اجرای سیاست صنعتی و به‌کارگیری جزیره‌ای از بوروکرات‌های شایسته جزء لاینفک دولت‌های توسعه‌گرا محسوب می‌شود.

طبق ارزیابی‌ها یکی از مشکلات اصلی کشورهای درحال توسعه برای به‌کارگیری سیاست صنعتی، فقدان بوروکرات‌های کارآمد در این کشورهاست. معمولا کشورهای درحال توسعه با کارمندان نه‌چندان شایسته و بوروکراسی کُند و ضعیف شناخته می‌شوند. با توجه به مطالعات صورت گرفته درخصوص دولت‌های توسعه‌گرا مشخص شد که این ویژگی شامل سازمان‌های دولتی این کشورها نیز می‌شد، اما مساله اینجا بود که آنها توانسته بودند تعداد محدودی از بوروکرات‌های شایسته را گرد هم آورده و فضای مورد نیازشان برای کارآمدی را فراهم آورند. آنچه که بعدها به «جزایر شایستگان» معروف شد.

اما نظریه استقرار سیاستی و عملکرد نهادی درخصوص مباحث توسعه صنعتی چه می‌گوید؟ در پاسخ به این پرسش باید چند سوال دیگر را مطرح کرد. چرا سیاست صنعتی در کره‌جنوبی موفق اما در پاکستان ناموفق بوده است؟ به‌طورکلی‌تر استراتژی توسعه با هدایت دولت چرا در کشورهای شرق آسیا موفق، اما در دیگر نقاط دنیا دستاورد چندانی نداشت؟ چارچوب استقرار سیاسی برای تحلیل عملکرد نه چندان موفق نهادها و سیاست‌ها در کشورهای درحال توسعه به‌وجود آمده است. توزیع قدرت سازمانی گروه‌های درگیر، در یک بخش، تعیین می‌کند که این گروه‌ها براساس «منافع» و «توانمندی» خود از یک سیاست یا نهاد خاص حمایت یا در برابر آن مقاومت کرده و یا آن را منحرف می‌کنند. از این‌رو با فهم توزیع قدرت سازمانی می‌توان به دلایل عملکرد نه چندان موفق یک سیاست یا یک نهاد در یک بستر سیاسی خاص پی برد. این تحلیل با تحلیل‌های مرسوم متفاوت است که عدم موفقیت یک سیاست یا نهاد را به توانمندی دولت‌ها یا عوامل فرهنگی محدود می‌کنند.

شاید عبارت «نهادها به خوبی سفر نمی‌کنند» نقطه آغاز خوبی برای ورود به این بحث باشد. به عبارت دیگر نهادها یا سیاست‌ها در هر کشور به علت وجود بستر سیاسی متفاوت، نتایج مختلفی به همراه دارند. سیاست صنعتی که در کره‌جنوبی موفق بوده، در کشور پاکستان نتایج به مراتب ضعیف‌تری را به‌بار آورده است. با اینکه نهادهای توسعه‌ای در این دو کشور شباهت زیادی به هم داشتند، اما استقرار سیاسی متفاوت، اجازه موفقیت بلندمدت این نهادها در پاکستان را نداد. همچنین تقویت مالکیت خصوصی و آزادسازی اقتصاد که در کشورهای توسعه‌یافته آثار نسبتا خوبی به‌جا گذاشته، در کشورهای در حال توسعه توفیق چندانی به عمل نیاورده است.

استقرار سیاسی به ترکیبی متقابل از قدرت و نهادها اطلاق می‌شود که از نظر سیاسی و اقتصادی سازگار و همچنین پایدار باشند. اگر این ترکیب نهادها و قدرت به اندازه کافی دوام نداشته باشد، استقرار سیاسی وجود ندارد. منظور از دوام، حداقل کارآمدی سیاسی و اقتصادی است که برای حفظ ساختار نهادی ضروری است. منظور از حداقل کارآمدی اقتصادی، امکان انجام فعالیت اولیه نخبگان اقتصادی و همچنین جلوگیری از وقوع بحران است. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد استقرار سیاسی در کشورهای درحال توسعه از نوع حامی‌پروری است. در این حالت نهادهای رسمی قادر به تامین منافع گروه‌های قدرتمند نبوده و از این‌رو این گروه‌ها از راه‌های غیررسمی منافع خود را تضمین می‌کنند. با اینکه این ویژگی مشترک استقرار سیاسی در کشورهای درحال توسعه است، اما تنوع گروه‌های رقیب و نوع رابطه آنها با هم، موجب به‌وجود آمدن انواع مختلفی از استقرار سیاسی حامی‌پرور شده که عملکرد اقتصادی متفاوتی دارند.

درس‌هایی برای کارآمدی نهادها در ایران

تحلیل تحولات اقتصادی و اجتماعی ایران در تطبیق با نظریه استقرار سیاسی، نیازمند یک مطالعه تاریخی عمیق است که در چارچوب این گزارش نمی‌گنجد. با این حال کم و بیش می‌توان با تبیینی که از مفهوم نظریه استقرار سیاسی در این گزارش ارائه شد، به‌طور مختصر و کلی چند گزاره را در این خصوص مطرح کرد.

از منظر پیکربندی اقتصادی، فعالان اقتصادی از توانمندی فناوری پایین تا متوسط برخوردار بوده و عموما روابط سیاسی خوبی دارند. از این ترکیب استقرار سیاسی می‌توان به چندین گزاره کلی در مورد کارآمدی نهادهای حامی رشد رسید.

۱- ویژگی ساختار حامی‌پرور رقابتی، افق زمانی کوتاه‌مدت و توانمندی اجرایی پایین دولت است. زیرا همواره دولت‌ها باید نگران افزایش پایگاه رأی جناح رقیب باشند و در نتیجه توان و تمایل برای برنامه‌ریزی بلندمدت کاهش می‌یابد. از طرف دیگر، تنوع موجود در ائتلاف حاکم، به‌خصوص در سطوح پایینی نیروی‌های ائتلاف، توانمندی اجرای دولت را کاهش می‌دهد. این موضوع می‌تواند بخشی از چرایی عدم تمایل دولت‌ها در کشور به برنامه‌ریزی بلندمدت و همچنین ضعف دولت در اجرا را توضیح دهد.

۲- توانمندی پایین و متوسط با ارتباطات سیاسی قوی، انتظام بنگاه‌های اقتصادی حمایت‌شونده را به‌شدت مشکل می‌کند، از این‌رو عجیب نیست که حمایت‌های صورت گرفته از صنایع بانفوذی مانند خودروسازی، پتروشیمی و فولاد، تسخیر شده و به اهداف خود نرسد. چرا که همواره صنایع صاحب نفوذ می‌توانند با اتکا به قدرت لابی‌گری خود جلوی قطع سیاست‌های حمایتی را بگیرند. یکی از راه‌حل‌های این مشکل، اختصاص حمایت‌های پسینی، به‌جای حمایت‌های پیشینی است. به این معنا که حمایت، پس از رسیدن بنگاه به اهداف تعیین شده اختصاص یابد.

۳- به جز صنایعی مانند خودرو، پتروشیمی، فولاد و سیمان که همواره مورد توجه دولت‌ها بوده و دارای روابط نزدیک با دولت هستند، هلدینگ‌های بزرگ شبه‌دولتی هم از ارتباطات سیاسی قابل توجهی برخوردارند. از این‌رو دولت باید در اختصاص هر نوع حمایت به این نوع بنگاه‌های اقتصادی تا حد زیادی با احتیاط عمل کند و شرایط قطع یا افزایش این حمایت‌ها را به‌صورت شفاف اعلام و اعمال کند.

۴- در استقرار سیاسی فعلی که توانمندی اجرای دولت محدود بوده و احتمال تسخیر سیاست‌های حمایتی می‌رود، به نظر می‌رسد یکی از گزینه‌های کم‌ریسک‌تر، حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط بوده که در صنایع با فناوری‌های ساده و میان‌رده فعال بوده و از ارتباطات سیاسی محدودی برخوردار هستند.

پیشنهادهای سیاستی

«مرکز پژوهش‌های مجلس»، در این گزارش تلاش کرده نظریه‌های مربوط به رابطه سیاست و موفقیت سیاست صنعتی را مرور کند. پیش از ورود به دو نظریه اصلی در این رابطه، مفهومی به نام «توانمندی انتظام» تبیین شد. توانمندی انتظام به معنای توانایی دولت در اعمال فشار بر بنگاه گیرنده رانت است تا تلاش زیادی برای جذب فناوری و ارتقای بهره‌وری به‌عمل آورد. فقدان این توانمندی در اکثر کشورهای درحال توسعه، یکی از مشکلات اصلی ناکارآمدی سیاست صنعتی در این کشورهاست.

برای حل این مشکل دو رویکرد کلی در ادبیات به چشم می‌خورد. رویکرد اول از مطالعه تجربه موفق کشورهای شرق آسیا، موسوم به دولت‌های توسعه‌گرا پدید آمد. در این رویکرد وجود دولت توسعه‌گرای مقتدر با ویژگی‌های خاص خود برای موفقیت سیاست صنعتی ضروری محسوب شد. به‌عبارت دیگر، نظام سیاسی باید توانمندی مدیریت توسعه‌ای رانت را داشته باشد. با این‌حال کشورهای درحال توسعه بسیاری وجود دارند که از ویژگی‌های دولت‌های توسعه‌گرا بی‌بهره هستند. در چنین شرایطی به‌کارگیری توصیه‌های رویکرد دولت‌های توسعه‌گرا احتمالا با شکست مواجه خواهد شد.

در مقابل، رویکرد استقرار سیاسی معتقد است می‌توان با طراحی سیاست‌ها یا نهادها، متناسب با بستر کشورها نتایج بهتری کسب کرد. به عبارتی تفاوت عملکرد نهادها در کشورهای مختلف (برای مثال سیاست صنعتی) وابسته به بستر کشورهاست، اما منظور از بستر، هنجارها یا توانمندی‌ها نیست. در نظریه استقرار سیاسی، محور تحلیل نهادی، توزیع قدرت و چگونگی بازتولید قدرت از طریق نهادهای رسمی و غیررسمی است. به‌عبارتی واکنش گروه‌های قدرتمند است که تا حد زیادی کیفیت عملکرد یک نهاد را تعیین می‌کند.

در رویکرد استقرار سیاسی دو سطح تحلیلی در نظر گرفته شده است. یک سطح استقرار سیاسی کلان که چگونگی توزیع قدرت و مزایا در سطح جامعه را نشان می‌دهد. این سطح تحلیل، دلالت‌های مهمی بر اینکه چه نوع نهادها یا سیاست‌هایی احتمالا با مخالفت کمتری از سوی گروه‌های قدرتمند روبه‌رو می‌شوند، به‌دست می‌دهد. سطح دوم، سطح تحلیل بستری است که قرار است نهاد در آن به کار گرفته شود. برای مثال نهاد سیاست صنعتی خودرو، در بستری عمل می‌کند که بازیگران مخصوص به خود را دارد. شناخت انگیزه، توانمندی و قدرت سیاسی این بازیگران، سیاست‌گذار را به‌منظور انتخاب سیاست یا نهادی که احتمال موفقیت بیشتری دارد یاری می‌کند.

در نهایت می‌توان گفت چارچوب استقرار سیاسی با تحلیلی که از اقتصاد کلان کشور و همچنین از بستر یک نهاد مشخص به دست می‌دهد، اولا می‌تواند دلایل ناکارآمدی نهادهای بالقوه مفید فعلی (مانند حقوق مالکیت) را توضیح دهد؛ ثانیا زمینه را برای طراحی اصلاحات حکمرانی و نهادی رشد‌افزا (مانند سیاست صنعتی) فراهم کند.

در مجموع باتوجه به یافته‌های گزارش و چارچوبی که برای استقرار سیاسی ایران مطرح شد، مشخص می‌شود که توانمندی اجرایی دولت در استقرار سیاسی فعلی محدود بوده و احتمال اتخاذ سیاست‌های حمایتی می‌رود. بر این اساس یکی از گزینه‌های کم‌ریسک‌تر می‌تواند تمرکز سیاست‌های حمایتی بر بنگاه‌های کوچک و متوسط باشد که در صنایع با فناوری‌های ساده و میان‌رده فعال بوده و از ارتباطات سیاسی محدودی برخوردارند.