در پژوهشی از سوی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی ارائه شد
مدل آسیایی ذخیره‌سازی کالا
در دهه‌های بعد و با گسترش تولید و تجارت جهانی محصولات کشاورزی، سیاست مزبور به تدریج رنگ باخت، اما بروز شوک‌های جهانی در عرضه این محصولات طی سال‌های ۲۰۰۸-۲۰۰۷ و ۲۰۱۱ توجه دولت‌ها را به اتخاذ مجدد سیاست ذخیره‌سازی به دنبال داشت. این روند به‌طور ویژه در برخی کشورهای پرجمعیت آسیایی نظیر چین، هندوستان و اندونزی و کشورهای با وابستگی قابل توجه به واردات محصولات کشاورزی همچون کشورهای منطقه منا، بنگلادش، فیلیپین و مالزی قابل مشاهده است. بر اساس پژوهشی که از سوی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی با عنوان «درس‌هایی از تجربیات آسیایی نگهداری ذخایر محصولات کشاورزی راهبردی» انجام شده، به‌طور کلی چهار نوع ذخیره‌سازی کالاهای راهبردی با اهداف متفاوت در کشورها قابل تشخیص است.
ذخایر اضطراری برای شرایط بحرانی: این ذخایر برای تضمین دسترسی افراد جامعه (به‌خصوص گروه‌های آسیب‌دیده) در شرایط بحرانی کمبود مواد غذایی نگهداری می‌شود.همچنین آزادسازی ذخایر در شرایط اضطراری نظیر جنگ، تحریم یا پس از بروز فجایع طبیعی صورت می‌گیرد.
ذخایر احتیاطی یا ذخایر امنیت غذایی: این ذخایر برای حفظ ثبات در دسترسی و قیمت مواد غذایی در جامعه نگهداری می‌شود. چنین ذخایری بیشتر برای کنترل عرضه داخلی و قیمت داخلی مواد غذایی به کار می‌رود. دولت‌ها این ذخایر را در زمان‌های عرضه فراوان و قیمت پایین مواد غذایی از کشاورزان یا بازارها تامین و درمواقع لازم برای جلوگیری از افزایش قیمت‌ها در بازار عرضه می‌کنند. نگهداری ذخایر احتیاطی بیشتر در کشورهای آسیایی و برخی کشورهای در حال توسعه مرسوم است.
ذخایر شبکه امن برای اقشار آسیب‌پذیر: این ذخایر مختص تامین نیازهای اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر جامعه با قیمت‌های سوبسیدی هستند که مشخصا برای تامین نیاز گروه‌های خاصی از مصرف‌کنندگان (به‌عنوان نمونه افراد زیر خط فقر) نگهداری می‌شود.
ذخایر تجاری: این ذخایر معمولا توسط کشورهای تولیدکننده و صادرکننده محصولات کشاورزی که احتمال بروز کمبود در عرضه داخلی آنها کمتر است، نگهداری می‌شود و هدف اصلی آن تضمین حاشیه سود حداقلی کشاورزان و حفظ ثبات و تداوم در صادرات محصولات است. چنین کشورهایی لزومی به نگهداری ذخایر راهبردی و احتیاطی نمی‌بینند و ممکن است اقدام به تعویق ذخایر تجاری کنند (مانند ذخایر برنج تایلند و ویتنام). ترسیم مرزهای روشن بین ذخایر در عمل بسیار دشوار است و نوع ذخایر نگهداری شده به اهداف و سیاست‌های دولت‌ها بستگی دارد. به‌طور کلی، ذخایری را که برای اهداف چندگانه (عمدتا اضطراری - احتیاطی) نگهداری می‌شود، می‌توان ذخایر راهبردی نامید. کاربرد این اصطلاح در مورد ذخایر برخی کشورها نظیر چین، امارات، عربستان، هندوستان، کشورهای آفریقایی و... مشاهده می‌شود و در کشورهای دیگر نیز ذخایر نگهداری شده در اغلب موارد عملا کارکرد ذخایر راهبردی را دارند. بررسی تجربیات کشورها نیز نشان می‌دهد در صورت نگهداری ذخایر با اهداف چندگانه اضطراری - احتیاطی حداقل در آمار ارائه شده تفکیکی برای سطح دو نوع موجودی صورت نمی‌گیرد. همچنین دولت‌ها ممکن است بر اساس شرایط عرضه و تقاضای برخی اقلام در کشورها اقدام به نگهداری ذخایر احتیاطی دائمی یا مقطعی برای آنها کنند. در این خصوص می‌توان به نگهداری ذخایر احتیاطی شکر در هندوستان و نگهداری ذخایر احتیاطی شکر و ذرت در فیلیپین اشاره کرد. در ادامه این گزارش، تجربیات نگهداری ذخایر اقلام کالایی مهم در کشورهای آسیایی شامل هندوستان، اندونزی، فیلیپین، چین، مالزی و... تشریح و ضمن مقایسه با ایران پیشنهادهایی در این حوزه ارائه شده است.
ذخیره‌سازی کالاهای راهبردی در ایران
در ایران، دو شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران و پشتیبانی امور دام، متولی خرید و ذخیره‌سازی محصولات کشاورزی راهبردی هستند. هر دو شرکت از بودجه شرکت‌های دولتی بهره‌مند هستند. طبق مصوبات، اقلام ۹گانه گندم، برنج، شکر خام، روغن خام، جو، ذرت، کنجاله سویا، گوشت مرغظ و گوشت قرمز به‌عنوان کالاهای راهبردی تعیین و مجموع ذخایر این اقلام حدود ۸/ ۷ میلیون تن تعیین شده است. همچنین طی مصوبه دیگری مجموع ذخایر راهبردی برای ۹ قلم کالای مذکور، معادل حدود ۱۰ میلیون تن تعیین شد. برآورد می‌شود، میزان ذخایر اقلام مزبور حدود ۳ تا ۶ ماه نیاز مصرف کشور باشد.
تجربیات جهانی
در این بخش تجربیات جهانی هشت کشور از قاره آسیا مورد مطالعه قرار گرفته است. مسائل مورد بررسی در تجربیات هر کشور عبارتند از نهاد متولی، اقلام مورد ذخیره‌سازی و سطح آنها، منابع مالی نگهداری و مدیریت ذخایر و نقش بخش خصوصی در مورد ذخایر.
هندوستان: در این کشور، شرکت دولتی غذای هندوستان ذیل وزارت امور مصرف‌کنندگان، غذا و توزیع عمومی، متولی خرید، ذخیره‌سازی، توزیع و تنظیم بازار غلات این کشور است. طبق اطلاعات این شرکت، سطح ذخایر راهبردی ثابت بوده و برای گندم ۳ میلیون تن و برنج ۲ میلیون تن و ذخایر حداقلی شبکه امن نیز به‌صورت فصلی در بازه ۶/ ۵ تا ۵/ ۲۴ میلیون تن متغیر بوده است. این ذخایر در مالکیت شرکت مزبور است که در انبارهای شرکت یا دیگر انبارهای دولتی و در صورت کمبود ظرفیت در انبارهای بخش خصوصی نگهداری می‌شود. با وجود اینکه در منابع به نگهداری ذخایر تجاری برنج در هندوستان اشاره شده است، اما شواهد و اطلاعاتی از تعریف این ذخایر توسط این شرکت وجود ندارد.
اندونزی: در این کشور شرکت دولتی هیات لجستیک مالزی متولی خرید، ذخیره‌سازی و توزیع غلات و به‌خصوص برنج است. طبق گزارش این شرکت، سطح ذخایر راهبردی برای برنج حدود ۳۰۰ هزار تن و سطح ذخایر شبکه امن با عنوان «رسکین» نیز حدود ۳ میلیون تن است. البته برخی معتقدند، این میزان بسیار اندک است و سطح آن حداقل باید یک میلیون تن باشد. همچنین بخش خصوصی نقشی در نگهداری و مدیریت این ذخایر ندارد. این شرکت منابع مالی لازم برای خرید و واردات برنج را از طریق وام‌های بانکی تامین میکند و بخش اعظم درآمد آن از محل خرید برنج تامین شده شرکت توسط دولت تامین می‌شود. با این حال بروز مشکلات مالی و بدهی‌های سنگین، موجب شده این شرکت درخواست کمک مالی جهت هزینه‌های تامین برنج را به دولت ارائه کند.
فیلیپین: در این کشور، سازمان ملی غذا ذیل وزارت کشاورزی، متولی امنیت غذایی و تنظیم بازار برنج به‌عنوان تنها محصول کشاورزی راهبردی این کشور و نیز غلاتی همچون ذرت است. سطح ذخایر اضطراری برنج نزد این سازمان حدود نیم میلیون تن (معادل ۱۵ روز) و سطح ذخایر احتیاطی نیز همین میزان است. در مجموع یک میلیون تن برنج به‌عنوان ذخایر اضطراری - احتیاطی نگهداری می‌شود.
چین: در این کشور از سال ۱۹۹۰ سیاست ذخیره‌سازی غلات و از سال ۱۹۹۶ سیاست ذخیره‌سازی گوشت خوک منجمد اجرا می‌شود که ذخایر این اقلام در سطوح مختلف ملی و استانی به‌عنوان ذخایر راهبردی نگهداری می‌شود. دولت چین، ذخایر راهبردی اقلامی نظیر گندم، برنج و ذرت، شکر و روغن را نگهداری میکند، اما از حجم دقیق این ذخایر اطلاعاتی در دست نیست. تامین و نگهداری مدیریت ذخایر محصولات کشاورزی با منشأ گیاهی کشور چین قبلا توسط نهادهای مختلف صورت می‌گرفت که در سال ۲۰۱۸ تمام این وظایف در نهاد جدیدی با نام اداره غلات و ذخایر ذیل کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات چین تجمیع شد. همچنین برای مقابله با حوادث طبیعی و شرایط بحرانی یک سیستم واکنش اضطراری برای تامین نیاز جامعه به غلات از طریق شرکت‌های فعال در زمینه فرآوری غلات، ذخیره‌سازی، حمل و نقل و توزیع طراحی شده است.
مالزی: در این کشور شرکت خصوصی برناس طبق مسوولیت محوله، واردات و خرید برنج، نگهداری ذخایر ملی آن، مدیریت فرآوری و توزیع برنج در بازار و پرداخت یارانه‌ها به شالیکاران را از طرف دولت بر عهده دارد. این شرکت در ابتدا دولتی بود که بعد خصوصی شد و اکنون یک شرکت سهامی عام است. انحصار تامین و واردات برنج پیش از این در اختیار برناس بود که در سال ۲۰۱۸ این انحصار به دستور دولت از میان برداشته شد. سطح ذخایر راهبردی برنج نزد این شرکت حدود ۲۹۲ هزار تن است. با توجه به ماهیت شرکت، هیچ گونه بودجه‌ای از سوی دولت به آن تخصیص داده نشده است و حتی از کمک‌های ملی دولت نیز برخوردار نیست.
سنگاپور: در این کشور ذخایر راهبردی تنها برای برنج به‌عنوان تنها کالای استراتژیک نگهداری می‌شود، چرا که علاوه بر جایگاه ویژه برنج در سبد غذایی جامعه، تامین آن نیز به‌طور قابل توجهی به واردات وابسته است. تامین و نگهداری این ذخایر در چارچوب طرح ذخیره‌سازی برنج اجرا می‌شود که خود ذیل قانون کنترل قیمت تعریف شده است.
امارات متحده عربی: نگهداری ذخایر کالاهای راهبردی در این کشور بر عهده وزارت امنیت غذایی است. طبق استراتژی امنیت غذایی امارات، چشم‌انداز این کشور تبدیل شدن به هاب پیشتاز جهان در امنیت غذایی مبتنی بر نوآوری است.
عربستان: در این کشور سازمان غلات سعودی ذیل وزارت محیط زیست، آب و کشاورزی، متولی اصلی تامین امنیت غذایی است که وظایف متعددی از جمله خرید غلات و نگهداری ذخایر آنها را بر عهده دارد. ذخایر راهبردی این کشور شامل گندم و جو می‌شود.
پیشنهادها
با توجه به مطالب بیان شده در این گزارش، جمع‌بندی و پیشنهادهای زیر درخصوص ذخایر اقلام راهبردی در ایران قابل ارائه است.
کاهش تدریجی تعداد اقلام کالایی مورد ذخیره: تعداد اقلام کالایی در ذخایر راهبردی اغلب کشورهای مورد بررسی محدود بوده است و بیشتر شامل غلات می‌شود. در ایران نیز علاوه بر غلات با مصارف انسانی و دامی برای گوشت سفید، گوشت قرمز، روغن و شکر خام نیز ذخایر راهبردی نگهداری می‌شود.
تنظیم سطح ذخایر بر اساس میزان خودکفایی و وابستگی به واردات: به نظر می‌رسد که در کشورهای جنوب شرق آسیا که خود تولیدکننده اقلام ذخیره شده نیز هستند، سطح ذخایر معمولا مصرف کمتر از یک تا حدود سه ماه را پوشش می‌دهد، اما در کشورهای آسیای غربی که درجه بالایی از وابستگی به واردات به اقلام ذخیره شده در آنها وجود دارد، سطح ذخایر حدود سه تا شش ماه مصرف کشور را شامل می‌شود.
تدوین چارچوب نظام‌مند برای تصمیم‌گیری درخصوص سطح ذخایر به منظور کنترل هزینه‌های مترتب نگهداری و مدیریت آنها: با وجود اینکه نگهداری سطح بالایی از ذخایر کالایی توسط دولت‌ها اغلب سیاست مطلوبی محسوب می‌شود، اما طبق برآوردهای بانک جهانی هزینه‌های مدیریت و نگهداری این ذخایر و هزینه‌های جانبی نظیر از دست رفتن موجودی در نتیجه ذخیره‌سازی و جابه‌جایی نامناسب و حتی فساد اداری معادل نیم تا ۲ درصد تولید ناخالص داخلی کشورها را به خود اختصاص می‌دهد که رقم قابل توجهی است.
شفاف‌سازی جایگاه ذخایر احتیاطی اقلام راهبردی کشور: اصولا تعریف مرزهای شفاف و واضحی بین اهداف ذخایر اضطراری و احتیاطی امری دشوار بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در ایران نیز تعریف قانونی و سازو کار بودجه‌ای مجزایی برای ذخایر احتیاطی لحاظ نشده است و در صورت نیاز به تنظیم بازار و تثبیت قیمت‌ها، معمولا از ذخایر راهبردی برداشته و بعد جایگزین می‌شود.
طراحی ساز و کار فرآوری و توزیع ذخایر راهبردی در شرایط بحرانی: صرف نگهداری مقادیر قابل توجهی از ذخایر اقلام راهبردی تضمین‌کننده تامین نیازهای جامعه به هنگام بحران نبوده است و هر نوع ناکارآیی و نقص در شبکه‌های فرآوری و توزیع می‌تواند به مانعی مهم در تحقق مطلوب این امر تبدیل شود. در این راستا وجود سازو کارهای مناسب جهت حصول اطمینان از در دسترس قرار گرفتن ذخایر جهت مصارف جمعیت هدف در مناطق مختلف ضروری است.
