«دنیای‌اقتصاد» چارچوب احتمالی بودجه را پیش‌بینی می‌کند
لنگر بودجه سال آینده
کمتر از سه هفته دیگر سند مالی دولت ارائه می‌شود؛ سندی که به نظر می‌رسد نسبت به سال‌های گذشته تغییرات قابل‌توجهی خواهد داشت. مهم‌ترین تغییر، جایگاه نفت در بودجه است. قرار است از سال آینده بودجه جاری به‌طور کامل مستقل از درآمدهای نفتی بسته شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد اگر بودجه الگوی سال ۹۶ را تکرار کند، دولت باید به فکر حدود ۳۰ درصد منابع جدید باشد؛ این منابع می‌تواند از سوی صرفه‌جویی در مخارج، افزایش مالیات‌ها و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی تامین شود. در سمت دیگر، درآمدهای نفتی صرف پوشش مخارج عمرانی خواهد شد. البته وصل کردن کل درآمدهای نفتی به بودجه عمرانی، خطر پولپاشی و نقش موافق چرخه‌ای سیاست مالی را افزایش می‌دهد. به‌نظر می‌رسد دولت برای رفع این مشکل، قرار است عدد ثابتی از درآمدهای نفتی را برای پوشش مخارج عمرانی درنظر بگیرد. البته این استراتژی خود هزینه‌هایی مانند انتقال هزینه کسری بودجه به نسل‌های آینده را در پی دارد.
لنگر کلیدی بودجه
سیاست مالی همه ابعاد اقتصادی و همه بازارها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد؛ کسری بودجه هم می‌تواند آرایش سیستم بانکی و سیاست پولی را به هم بزند، هم می‌تواند زمینه را برای افزایش شاخص قیمت فراهم کرده و هم سیگنالی از به هم خوردن نظم بازارها، به‌ویژه بازار ارز است. به همین دلیل آحاد اقتصادی همواره دنبال این هستند تا سیاست مالی و کسری بودجه را برآورد کرده و جریان آتی اقتصاد را پیش‌بینی کنند. اگرچه سیاست مالی سال یکی از مهم‌ترین سیگنال‌های پیش‌بینی آینده بوده، اما آحاد اقتصادی با جدیت بیشتری دنبال پیش‌بینی وضعیت کسری بودجه در سال‌جاری و آینده‌اند. فعالان اقتصادی به دو دلیل توجه ویژه‌ای به جریان سیاست مالی در سال‌جاری و سال آتی دارند؛ اولین دلیل به ابهامات فروش نفت در دوره تحریم برمی‌گردد. در ماه‌های گذشته اگر چه همه می‌دانند که درآمدهای نفتی به میزان قابل‌توجهی کاهش یافته، اما رقم دقیق و حتی حدود آن به درجه خطای کم به اطلاع عموم نرسیده است؛ برخی گمانه‌زنی‌ها حدود ۵۰۰ هزار بشکه در روز و برخی دیگر کمتر از این مقدار را روایت کرده‌اند. به‌واسطه نقش مهمی که نفت در گذار از وضعیت ملتهب فعلی بازی می‌کند، آحاد اقتصادی همواره دنبال پیش‌بینی وضعیت کسری بودجه و ارائه گزارش‌های دقیق از فروش نفت هستند. دومین دلیل اهمیت تشریح چارچوب بودجه سال آینده برای مردم این است که تیم مالی دولت ادعا کرده که به‌دنبال اصلاحات جدی در نظام بودجه‌ریزی دولت در سال آینده است. در صورتی که اصلاحات موثری صورت گیرد، فعالان اقتصادی نسبت به روند آینده اقتصاد امیدوارتر خواهند شد؛ اما در صورتی که این اصلاحات در عمل اتفاق نیفتند، انتظارات آحاد اقتصادی همسو با مسیری مطلوب شکل نخواهد گرفت. به همین دلیل بررسی و ارائه تغییراتی که قرار است در بودجه سال آتی رخ دهد از جمله نقش نفت در بودجه، ترکیب بودجه جاری و عمرانی و همینطور میزان کسری بودجه، در مقطع فعلی ضروری به نظر می‌رسد؛ به‌ویژه اینکه در هفته‌های آتی سند مالی دولت راهی مجلس می‌شود.
افزایش ۳۰ درصدی مالیات؟
وقتی صحبت از سیاست مالی و اصلاح آن در اقتصاد ایران می‌شود، اولین چیزی که به ذهن می‌رسد، نقش نفت در بودجه است. نقشی که در دهه‌های گذشته همواره مورد مناقشه کارشناسان و سیاست‌گذاران بوده است. به‌نظر می‌رسد جایگاه نفت در بودجه سال آینده در معرض تغییرات مهمی است؛ البته این تغییر از اخبار رسمی که از سوی برخی سیاست‌گذاران منتشر شده استنباط می‌شود. برای بررسی این جایگاه دقیق البته باید منتظر انتشار رسمی سند مالی ماند. در هفته‌های گذشته محمدباقر نوبخت در محافل مختلف از حذف کامل نفت از بودجه جاری صحبت به عمل آورده است؛ هرچند تاکید رئیس دولت بر این موضوع در هفته‌های گذشته، حذف نفت از بودجه جاری سال آینده را حداقل در لایحه بودجه قطعی کرده است.
در صورتی که این تصمیم از صافی مجلس هم عبور کند، می‌توان انتظار داشت بودجه‌جاری سال آینده که مهم‌ترین جزء آن پرداخت حقوق کارکنان دولت است، به‌طور کامل مستقل از نفت خواهد بود. اما سوال این است که این بودجه جاری از چه محلی تامین خواهد شد؟ آیا درآمدهای مالیاتی دولت می‌تواند بودجه جاری را پوشش دهد؟ بررسی وضعیت دخل و خرج دولت در سال‌های گذشته نشان می‌دهد دولت نمی‌تواند با افزایش مالیات‌ها جایگاه قبلی نفت را پر کند؛ به‌ویژه در سال‌جاری که رشد اقتصادی حدود منفی ۱۰ درصد پیش‌بینی شده است. در شرایط رشد منفی اقتصادی، درآمد کاهش یافته و مالیات نیز منقبض می‌شود. با استناد به وضعیت بودجه دولت در سال ۹۶ نشان می‌دهد اگر دولت بخواهد نفت را از بودجه خط بزند، باید تمام مالیات‌ها را حدود ۳۰ درصد افزایش دهد. البته تحت این فرض که رفتار درآمدهای مالیاتی و هزینه‌های جاری در سال‌جاری مانند سال ۹۶ باشد. براساس گزارش‌های منتشر شده از سوی بانک مرکزی، در سال ۱۳۹۶، کل درآمدهای مالیاتی حدود ۷۰ درصد از هزینه‌های جاری را پوشش داده است؛ به این معنا که مابقی آن؛ یعنی ۳۰ درصد هزینه‌های جاری، از سوی درآمدهای نفتی پوشش داده شده بود. اگر آرایش سال ۹۹ به لحاظ نسبی از آرایش سال ۹۶ تبعیت کند، سیستم مالیاتی فعلی باید ۳۰ درصد منبسط شود تا بودجه جاری سال آینده را پوشش دهد؛ پیش‌بینی نامطلوب رشد اقتصادی سال آینده رشد ۳۰درصدی مالیات‌ها را کاملا غیرممکن روایت می‌کند. البته خود سیاست‌گذار ادعا نکرده که این کسری قرار است تماما از سوی مالیات‌ها پوشش داده شود؛ به گفته رئیس سازمان برنامه و بودجه این کسری قرار است به کمک افزایش پایه‌های مالیاتی و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی پوشش داده شود. اگرچه افزایش قیمت بنزین می‌تواند یکی از کانال‌های افزایش درآمد دولت باشد، اما خود دولت ادعا کرده تمامی درآمد ناشی از افزایش قیمت بنزین تحت‌عنوان مبالغ نقدی حمایتی به خانواده‌ها داده می‌شود. اگر فرض شود بودجه جاری مستقل از نفت بسته شود، بودجه عمرانی چه روندی خواهد داشت و چگونه تامین مالی می‌شود؟
پولپاشی یا اصلاح؟
بر مبنای اظهارنظرهای سیاست‌گذاران حوزه بودجه، بودجه عمرانی دولت از سوی درآمدهای نفتی تامین مالی می‌شود. به این معنا که درآمدهای نفتی تنها پروژه‌های عمرانی دولت که حکم سرمایه‌گذاری دارند را پوشش می‌دهد. درخصوص اینکه مخارج عمرانی دولت در سال آینده چقدر خواهد بود، دو گمانه‌زنی وجود دارد که از صحبت‌های رئیس سازمان برنامه و بودجه استنباط می‌شوند. اولین تخمین عدد ۶۰ هزار میلیارد تومان است؛ نوبخت اواسط آبان رقم بودجه عمرانی را در سال آینده حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان اعلام کرد. البته نوبخت در جایی دیگر گفته که سهم بودجه عمرانی در سال ۹۹ نسبت به سال‌جاری حدود ۶۲ درصد افزایش می‌یابد؛ اگر این گمانه‌زنی درست باشد، رقم بودجه عمرانی دولت در سال آینده بیشتر از ۶۰هزار میلیارد تومان خواهد بود؛ بنابراین به‌طور کلی می‌توان فرض کرد بودجه عمرانی سال آینده حداقل ۶۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. با پذیرش این فرض، دولت تصمیم دارد بخشی از این ۶۰ هزار میلیارد تومان را از سوی درآمدهای نفتی و بخشی دیگر را از سوی انتشار دارایی‌های مالی تامین کند.
بررسی‌ها نشان می‌دهد در ۳ سال منتهی به سال ۹۶ میانگین خالص دارایی‌های مالی منتشر شده حدود ۲۵ هزار میلیارد تومان و سقف آن ۲۷ هزار میلیارد تومان بوده است. اگر در یک حالت خوش‌بینانه فرض شود دولت به‌طور خالص حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان(یعنی ۳ هزار میلیارد تومان بیشتر از سقف ۳ سال منتهی به ۹۶)، دارایی مالی منتشر کند، ۳۰ هزار میلیارد تومان دیگر را روی نفت حساب باز کرده است. به این معنا که بودجه عمرانی سال آتی نیمی از آن از سوی درآمدهای نفتی و نیمی دیگر از سوی اوراق مالی پوشش داده می‌شود. اگرچه این اعداد تخمین‌هایی سرانگشتی‌اند اما یک ابهام خیلی مهم را در ذهن ایجاد می‌کند. اینکه وصل کردن تمام درآمدهای نفتی به بودجه عمرانی، زمینه را برای پولپاشی فراهم می‌کند. به این معنا که یک رابطه یک به یک بین درآمدهای نفتی و بودجه عمرانی ایجاد خواهد شد. به بیانی دیگر، نقش چرخه‌ای نفت در اقتصاد ایران از این به بعد افزایش می‌یابد. آیا دولت برای این مساله بزرگ چاره‌ای اندیشیده؟
انسداد مسیر پولپاشی
بررسی‌ها نشان می‌دهد سیاست‌گذار مالی برای مهار پولپاشی و تعدیل نقش چرخه‌ای بودجه عمرانی، چاره‌ای اندیشیده است؛ اما درخصوص اینکه این چاره در بودجه سال آینده پیاده شود یا نه، اطلاعات دقیقی در دسترس نیست. برخی گمانه‌زنی‌ها نشان می‌دهد سیاست‌گذار قرار است عدد خاصی از درآمدهای نفتی را برای پوشش مخارج عمرانی تخصیص دهد و این عدد در گذر زمان ثابت بماند. به عبارت دیگر، دولت یک میانگین معقول برای درآمدهای نفتی در نظر می‌گیرد و این میانگین را برای پوشش مخارج عمرانی در همه سال‌های آینده لحاظ می‌کند. مابقی بودجه عمرانی فارغ از درآمدهای نفتی از سوی انتشار اوراق مالی پوشش داده می‌شود. این تصمیم اگرچه نقش درآمدهای نفتی را روی کاغذ در بودجه کاهش می‌دهد، اما به‌نظر می‌رسد سه ایراد اساسی دارد. اولین ایراد این است که درآمدهای نفتی تابعی از متغیرهای برون‌زایی مانند قیمت نفت و تنش‌های سیاسی است. به همین دلیل تعیین مقدار ثابتی از درآمدهای نفتی برای پوشش مخارج عمرانی با خطاهای غیرقابل پیش‌بینی مواجه می‌شود. دومین ایراد این است که اگر درآمدهای نفتی کمتر یا بیشتر از آن عدد ثابت شد، تکلیف چیست؟ اگر کمتر شد، به این معناست که این قاعده عدد ثابت شکست خورده است و دولت مجبور است این کسری را از محل‌های دیگر تامین کند. اگر بیشتر شد، مازاد آن در چه محل‌هایی به مصرف خواهد رسید؛ آیا دولت قدرت سرمایه‌گذاری موثر آن مازاد را دارد یا نه؟ سومین ابهام به اثرات بین‌النسلی برمی‌گردد. در صورتی که نقش نفت در بودجه ثابت شود، «عامل تغییرات یا Volatility» از نفت گرفته می‌شود و به انتشار دارایی‌های مالی منتقل می‌شود. به این معنا که در دوره‌هایی که بودجه عمرانی دولت بیشتر از مقدار ثابت درآمدهای نفتی باشد، دولت مجبور است این کسری را از سوی انتظار دارایی مالی جبران کند. در چنین سناریویی نوسانات دارایی‌های مالی دولت بیشتر خواهد شد. این نوسان ناملایمات مالی را به نسل‌های آتی منتقل می‌کند؛ چراکه اثر کسری پوشش داده شده توسط انتشار دارایی‌های مالی به سال‌های آتی منتقل می‌شود.
