رصد مسیر سیاستگذاری خاویر میلی در آرژانتین چه تجاربی را نشان می‌دهد؟
آفت اصلاحات نیمه‌کاره
فاطمه نصیری : در سال‌های گذشته دولت‌ها اقدام به اصلاحاتی با محوریت تعدیل قیمتی اجباری انجام دادند. با‌این‌حال نگاهی به نتایج این اصلاحات نشان می‌دهد که عواملی مانند نابسامانی اقتصاد کلان و تورم‌های بالا موجب شده تورم اثرات مربوط به این تعدیل‌ها را در زمان کوتاهی خنثی کند. بررسی تجارب کشورهایی که در مسیر اصلاحات و در ادامه آن توسعه اقتصادی گام برداشتند، نشان می‌دهد که معمولا دولت‌ها با عمل به یک بسته اصلاحات اقتصادی که شامل کاهش هزینه‌ها و تعدیلات قیمتی بوده، توانسته‌اند در گام نخست در فضای اقتصاد کلان ثبات ایجاد کنند و سپس دست به اصلاحات ساختاری بزنند. انجام این اصلاحات به صورت مرحله به مرحله که نتایج آشکاری دارند، می‌تواند موجب شود با وجود هزینه‌هایی که این اصلاحات برای جامعه دارد، مردم در این مسیر با دولت همراهی کنند. این در حالی است که انجام تعدیلات قیمتی بدون انجام اصلاحات ساختاری منجر به شکل‌گیری نارضایتی مردم شده و در مسیر حرکت به سوی اصلاحات ساختاری موانعی ایجاد می‌کند. در‌حال‌حاضر دولت چهاردهم با کسری سنگین بودجه و کمبود منابع مالی مواجه بوده و ناگریز است دست به اصلاحات بزند. هرچند که یکی از ساده‌ترین راه‌های ممکن در شرایط فعلی انجام تعدیلات قیمتی و کاهش مضیقه مالی است، با‌این‌حال برای عدم تکرار تجربیات شکست در گذشته، دولت می‌تواند با عمل به یک بسته اصلاحات اقتصادی جامع و منسجم، در مسیر اصلاحات پایدار، ایجاد ثبات در فضای اقتصاد کلان کشور و در نهایت رشد اقتصادی گام بردارد.
تصویر اصلاحات قیمتی
نگاهی به تحولات اقتصادی ایران در دهه‌های گذشته نشان می‌دهد که قسمت عمده‌ای از اصلاحات اقتصادی که در دولت‌های مختلف انجام شده، معطوف به اصلاحات قیمتی بوده است. یکی از نمونه‌های بارز این اصلاحات، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی است. قیمت هر لیتر بنزین در سال ۱۳۸۳، ۸۰تومان بود، در سال ۱۳۸۷ دونرخی شد و دو سال بعد، سال ۱۳۸۹ یعنی همزمان با هدفمندسازی یارانه‌ها، قیمت بنزین مجددا افزایش یافت؛ قیمت هر لیتر بنزین آزاد در این سال معادل ۷۰۰ تومان و قیمت هر لیتر بنزین سهمیه‌ای به ۴۰۰تومان رسید. به عبارت دیگر قیمت بنزین سهمیه‌ای در طی دو سال ۵ برابر شد. پس از این قیمت بنزین سهمیه‌ای در سال ۱۳۹۳ به لیتری ۷۰۰ تومان رسید و در نهایت در سال ۱۳۹۴ بنزین تک‌نرخی و قیمت هر لیتر به ۱۰۰۰تومان رسید. از سال ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸ قیمت بنزین ثابت ماند. اما در سال ۱۳۹۸ بنزین مجددا دونرخی شد و قیمت هر لیتر بنزین سهمیه‌ای به ۱۵۰۰تومان و قیمت هر لیتر بنزین آزاد به ۳هزار تومان رسید. افزایش قیمت بنزین در این سال با خروج آمریکا از برجام، بازگشت تحریم‌های اقتصادی و شوک‌های ارزی همزمان بود. همزمانی این اتفاقات و عدم آمادگی مردم برای افزایش قیمت بنزین، منجر به ایجاد نارضایتی و شکل‌گیری اعتراضات شد. علاوه بر افزایش قیمت بنزین، دولت‌های مختلف در سال‌های گذشته دست به اصلاحات قیمتی دیگر نیز زده‌اند. برای مثال در سال ۱۴۰۱، با حذف ارز ترجیحی و تجمیع یارانه‌های نقدی، قیمت اقلام اساسی مانند نان افزایش یافت. با‌این‌حال تلاش برای تثبیت قیمت‌ها موجب شد دولت هر ساله مبلغ قابل‌توجهی را به عنوان یارانه نان و بنزین اعطا کند. برای مثال بر اساس لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ یارانه نان برای سال آینده ۲۵۰هزار میلیارد تومان تعیین شده است.
اصلاحات قیمتی در مضیقه
یکی از نکات قابل‌توجه در زمینه انجام اصلاحات اقتصادی آن است که این اصلاحات با هزینه‌های قابل‌توجهی همراه است. با‌این‌حال پرسشی که وجود دارد این است که با وجود صرف هزینه‌های چشمگیر برای انجام اصلاحات اقتصادی که در سال‌های گذشته رخ داد، همچنان اقتصاد ایران به اصلاحات جدید نیاز دارد؟ می‌توان گفت یکی از دلایل مهم نیاز به انجام اصلاحات در فواصل زمانی نسبتا کوتاه، نابسامانی و بی‌ثباتی اقتصاد کلان است. به دلیل بالا بودن تورم، معمولا اثرات تعدیل‌های قیمتی نهایتا یک سال پس از اجرا توسط تورم درو شده و بی‌تاثیر می‌شود. از آنجا که تعدیل قیمتی هزینه‌ای را به مردم تحمیل کرده است، دولت سعی می‌کند با تثبیت قیمت‌ها از شکل‌گیری نارضایتی‌ها جلوگیری کند. پس از آنکه تثبیت قیمت‌ها هزینه‌های هنگفتی را به دولت تحمیل کرد و تداوم تثبیت قیمیتی میسر نبود، دولت با انجام تعدیل قیمتی جدید، سیاست گذشته را تکرار می‌کند. به عبارت دیگر اصلاحات قیمتی که توسط دولت‌ها انجام شده، در زمان کمبود منابع بوده و دولت‌ها ناچار بودهاند که با انجام تعدیلات قیمتی از مضیقه مالی رها شوند.
نیاز به برنامه منسجم اصلاحات
نگاهی به اصلاحات قیمتی و نتایج آن در سال‌های گذشته می‌تواند این پرسش را به وجود بیاورد که با وجود تکرار عدم کامیابی اصلاحات قیمتی، چرا دولت‌ها همچنان به فکر انجام اصلاحات به سبک و سیاق گذشته هستند؟ شاید بتوان گفت که تکرار این سیاست‌ها نشات‌گرفته از دو عامل است. یکی از این عوامل آن است که نگاه سیاستگذاران در هنگام مواجه شدن با کمبود منابع بیش از آنکه معطوف به کاهش هزینه‌های دولت باشد، معطوف به افزایش منابع از طریق تعدیل‌های قیمتی است. اقتصاددانان در مواجهه با کسری منابع دولت، معمولا توصیه‌هایی مبنی بر انجام اصلاحات ساختاری کرده‌اند. نگاهی به تجربه کشورهایی که در زمینه ایجاد ثبات اقتصادی و عبور از ناترازی‌های مختلف موفق بودهاند، نشان می‌دهد که دولت‌ها همزمان با انجام اصلاحات مبتنی بر تعدیلات قیمتی، اصلاحاتی در زمینه کاهش هزینه‌های دولت نیز انجام داده‌اند. به‌عبارتی انجام اصلاحات تنها مربوط به افزایش قیمت در یک زمینه نبوده و دولت با عمل کردن به یک برنامه منسجم اصلاحات اقتصادی توانسته است موفق عمل کند و در فواصل زمانی کوتاه با مشکلات یکسان مواجه نشود. نقطه شروع انجام اصلاحات ساختاری برای از بین بردن نابسامانی‌‌های اقتصاد کلان نیز بودجه بوده است. در این مواقع دولت‌ها با کاهش هزینه‌های خود و تعدیلات قیمتی از بار بودجه کاسته‌اند. انجام چنین اصلاحاتی به برنامه منسجم و همچنین همراهی مردم نیاز دارد.
از آنجا که این اصلاحات دارای هزینه است، دولت باید بتواند با انجام اصلاحات به صورت مرحله‌به‌مرحله که نتایج آشکاری دارد، مردم را برای ادامه مسیر با خود همراه کند. این در شرایطی است که انجام تعدیلات قیمتی با نتایج کوتاه‌مدت و هزینه‌های بالا نارضایتی‌هایی را به وجود می‌آ‌ورد و این نارضایتی در مسیر حرکت به سوی اصلاحات ساختاری موانع متعددی ایجاد می‌کند.
توصیه سیاستی
در‌حال‌حاضر اقتصاد ایران با ناترازی‌های متعددی روبه‌روست؛ به طوری که در ماه‌های گذشته دولت برای پرداخت هزینه‌هایی مانند یارانه نیز با چالش مواجه شده است. با توجه به کسری بودجه چشمگیر و بار مالی زیادی که یارانه‌ها به بودجه تحمیل می‌کنند، یکی از راهکارهایی که دولت پیش رو دارد، تکرار تجربه‌های گذشته یعنی تعدیل قیمت حامل‌های انرژی است. با‌این‌حال اگر دولت قصد داشته باشد که تجربه‌های پیشین را که منجر به تشدید نارضایتی‌ها می‌شود تکرار نکند، ناگزیر است که همراه با تعدیل قیمت حامل‌های انرژی در مسیر کاهش هزینه‌های خود و همچنین اتخاذ سیاست‌های اصلاحی منسجم قدم بردارد.
آیا خاویر میلی در مسیر اصلاحات ساختاری است؟
آزمون نجات اقتصاد آرژانتین
دنیای اقتصاد : آرژانتین به دلیل عملکرد اقتصادی خود، سال‌هاست که مورد توجه محافل بین‌المللی قرار دارد. در‌حالی‌که این کشور در اواخر قرن نوزدهم از ثروتمندترین اقتصادهای جهان محسوب می‌شد، اما در دهه‌های اخیر با مشکلاتی نظیر تورم مزمن، کسری بودجه شدید و سیاست‌های محدودکننده اقتصادی مواجه بود. تورم آرژانتین که در سال‌های اخیر میانگین بالای 30درصد را تجربه کرده، همراه با انزوای اقتصادی و کاهش نوآوری، اقتصاد این کشور را به یکی از آسیب‌پذیرترین اقتصادهای منطقه تبدیل کرده است. سیاست‌های حمایتی و عدم رقابت‌پذیری، بهره‌وری بخش‌های مختلف را کاهش داده و شاخص تجارت خارجی آرژانتین را به پایین‌ترین سطح در میان کشورهای آمریکای لاتین رسانده است. در چنین شرایطی، خاویر میلی با وعده اصلاحات اقتصادی گسترده و کاهش کسری بودجه به ریاست‌جمهوری رسید. او در اولین سال کاری خود، برنامه‌های جسورانه‌ای نظیر کاهش هزینه‌های اجتماعی، توقف سرمایه‌گذاری‌های عمومی و کنترل شدید تورم را اجرا کرد. این اصلاحات، هرچند در کاهش سرعت تورم موثر بودند، اما چالش‌هایی نظیر افزایش نرخ فقر و کاهش سرمایه‌گذاری عمومی را به همراه داشتند. همچنین، سیاست‌های ارزی دولت و تلاش برای کاهش شکاف نرخ ارز توانست تا حدی ثبات اقتصادی را بازگرداند، اما ذخایر ارزی منفی و نرخ بالای تورم همچنان از مشکلات عمده باقی مانده‌اند. با وجود این، دولت میلی توانسته است اعتماد نسبی مردم و بازارها را جلب کند. اصلاحات او، هرچند دشوار، گامی مهم در مسیر مقابله با مشکلات ساختاری اقتصاد آرژانتین محسوب می‌شوند. در‌حال‌حاضر کارشناسان معتقدند که دولت میلی در انجام اصلاحات معطوف به کاهش قیمت‌ها موفق بوده اما ادامه مسیر، یعنی اصلاحات ساختاری، مسیر سختی است که باید در ادامه در آن گام بردارد.
صعود و سقوط اقتصاد آرژانتین
آرژانتین مدت‌هاست به دلیل عملکرد اقتصادی ضعیف، مورد توجه محافل بین‌المللی قرار دارد. در اواخر قرن نوزدهم، تولید ناخالص داخلی سرانه این کشور به‌طور متوسط دو‌سوم ایالات متحده بود، اما تا سال 2022 این رقم به 31درصد کاهش یافت و به میانگین آمریکای جنوبی (25درصد) نزدیک شد. در‌حالی‌که کشورهای آمریکای جنوبی در دهه‌های اخیر به ثبات اقتصادی بیشتری دست یافته‌اند و تورم میانگین کمتر از 5درصد داشته‌اند، آرژانتین با تورمی بالای 30درصد در سال مواجه بوده است. این عملکرد ضعیف اقتصادی تنها با سیاست‌های نادرست و سیستماتیک در دولت‌های مختلف قابل‌توضیح است. می‌توان گفت در‌حال‌حاضر دو مشکل اصلی اقتصاد آرژانتین، کسری بودجه مزمن و ممانعت از رقابت اقتصادی توسط گروه‌های ذی‌نفع است. کسری بودجه، که باعث به وجود آمدن ورشکستگی‌های متعدد دولت شده، دسترسی به منابع مالی برای رشد را با چالش‌های زیادی مواجه کرده است. همچنین، این کسری دولت را مجبور به استفاده از تورم به‌عنوان ابزاری برای تامین مالی کرد که پیامدهای زیادی برای اقتصاد این کشور به همراه داشت. مشکل دیگر انزوای اقتصادی آرژانتین بود. سیاست‌های حمایتی و ضدصادراتی، که در سال‌های گذشته توسط گروه‌های ذی‌نفع تشویق شده‌اند، نوآوری و بهره‌وری را در تمام بخش‌ها کاهش داده و کشور را در یک تله رشد پایین گرفتار کرد. شاخص تجارت خارجی آرژانتین (نسبت صادرات و واردات به تولید ناخالص داخلی) کمترین میزان را در میان کشورهای آمریکای لاتین دارد و به‌طور متوسط 55درصد است.
اقدامات اقتصادی دولت میلی
خاویر میلی در اولین سال ریاست‌جمهوری خود، یکی از شدیدترین برنامه‌های مربوط به کاهش کسری بودجه را اجرا کرد. این اقدامات شامل کاهش هزینه‌های اجتماعی مانند حقوق بازنشستگی، توقف تقریبا کامل سرمایه‌گذاری عمومی و انتقال منابع به دولت‌های استانی و کاهش هزینه‌های اختیاری دولت بود. این کاهش‌ها در هزینه از سرعت رشد تورم آرژانتین در 6 ماه نخست ریاست‌جمهوری میلی کاست. در این مدت، تورم به‌طور تجمعی به 116درصد رسید، در‌حالی‌که هزینه‌های اجتماعی که شامل بودجه‌ای است که دولت برای رفاه عمومی اختصاص می‌دهد، تنها 73درصد افزایش یافت. در این زمان دولت از فرمولی استفاده می‌کرد که در آن هزینه‌ها را بر اساس تورم‌های قبلی تعدیل می‌کرد. این به معنای آن بود که با افزایش سریع قیمت‌ها، پرداخت‌های اجتماعی هنوز با قیمت‌های قدیمی محاسبه می‌شدند. دولت سپس این فرمول را اصلاح کرد تا هزینه‌ها همزمان با تورم تنظیم شوند. این تغییر باعث شد کاهش واقعی هزینه‌های اجتماعی پایدار بماند و حتی با کاهش تورم در نیمه دوم سال معکوس نشود. کارشناسان معتقدند برنامه تثبیت اقتصادی دولت میلی نمی‌توانست در ابتدا به کاهش فوری تورم منجر شود، زیرا افزایش اولیه تورم بخشی کلیدی از تنظیمات مالی بود. این تورم به دولت امکان داد بدون درگیر شدن در مباحث طولانی‌مدت در کنگره، منابع مالی مورد نیاز را از برنامه‌های حساس، مانند حقوق بازنشستگی و هزینه‌های اجتماعی، تامین کند. پس از دستیابی به تعادل مالی، دولت از برنامه حذف بانک مرکزی و جایگزینی پول ملی با دلار صرف‌نظر کرد. پس از دستیابی به تعادل مالی، روند تعدیل یارانه‌های خدمات عمومی کندتر از حد انتظار بوده و این باعث افزایش سهم یارانه‌ها در برخی هزینه‌ها شده است. به‌عنوان مثال، یارانه‌ها اکنون به طور متوسط 60درصد از قبض برق را پوشش می‌دهند، در‌حالی‌که این رقم سال گذشته 50درصد بود؛ روندی که اکنون به دلیل رویکرد بیش‌ازحد محتاطانه در اصلاحات مالی مورد انتقاد قرار گرفته است. این روند به‌طور عمدی کند شده است تا فشارهای تورمی کنترل شود، اما به قیمت کاهش کیفیت ترکیب هزینه‌های عمومی تمام شده است.
کنترل سرمایه و جذب سرمایه‌گذاری خارجی
در‌حال‌حاضر کنترل‌های شدید سرمایه همچنان به عنوان ابزاری کلیدی توسط دولت برای جلوگیری از بحران ارزی به کار می‌روند. اگرچه این کنترل‌ها به‌تدریج کاهش یافته‌اند، اما برخی از چارچوب‌های به‌جامانده از دولت کرچنر همچنان وجود دارند.
در میانه ماه نوامبر، اختلاف نرخ ارز تجاری (برای معاملات تجاری و دولتی) و نرخ ارز آزاد (برای معاملات مالی) به 14درصد کاهش یافته است که بسیار کمتر از سطح 180درصدی پیش از انتخابات عمومی است.این شکاف ارزی، به عنوان یک اختلال جدی در قیمت‌های کلیدی اقتصادی، سرمایه‌گذاری‌ها را کاهش داده و فعالیت‌های اقتصادی را تضعیف کرده است. به همین دلیل، دولت طرحی را برای جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی بزرگ با نام RIGI معرفی کرده است. این طرح شامل مشوق‌های مالیاتی، معافیت از کنترل سرمایه، و تضمین‌هایی در برابر تغییرات در نرخ‌های مالیاتی است و برای پروژه‌هایی با حداقل سرمایه‌گذاری 200میلیون دلار در بخش‌هایی نظیر انرژی، معدن، فولاد، و زیرساخت طراحی شده است.
سیاست ارزی و کنترل نرخ تورم
دولت خاویر میلی برنامه اقتصادی خود را با کاهش ارزش پول ملی آغاز کرد. در هفته اول ریاست‌جمهوری او، نرخ ارز 118درصد افزایش یافت. پس از این تغییر بزرگ، دولت سیاست کاهش تدریجی تورم را با برنامه‌ای جسورانه دنبال کرد. این سیاست شامل تعیین نرخ ارز با افزایش تدریجی ماهانه 2درصد و متوقف کردن کامل انتقال پول از بانک مرکزی به خزانه‌داری بود.
علاوه بر این، بانک مرکزی همچنان با چالش بزرگی روبه‌روست، زیرا خالص ذخایر بین‌المللی آن در وضعیت منفی قرار دارد. تحلیلگران اقتصادی معتقدند این شرایط ممکن است منجر به یک کاهش ارزش دیگر در پول ملی شود. با‌این‌حال، دولت میلی اطمینان داده است که با پایبندی به اهداف مالی و پولی خود، از جمله توقف چاپ پول برای تامین مالی خزانه‌داری، توانایی مدیریت این وضعیت را خواهد داشت.
فرصت برای برنامه‌ریزی
تقریبا یک سال از شروع دولت میلی می‌گذرد. با وجود کاهش شدید هزینه‌ها که باعث کاهش تولید ناخالص داخلی به میزان تخمینی 3.5درصد در سال جاری شده است، محبوبیت میلی همچنان بالاست. هرچند از ماه اوت، فعالیت اقتصادی شروع به بهبود کرده است، اما نرخ فقر به بالاترین سطح خود در 20 سال اخیر رسیده است. بیشتر مردم این مشکلات را نتیجه سیاست‌های اقتصادی دولت قبلی می‌دانند و اقدامات اصلاحی میلی را برای جلوگیری از فروپاشی اقتصادی ضروری می‌دانند. با وجود این مشکلات، دولت میلی همچنان حمایت بیشتری نسبت به مخالفان سیاسی خود، ازجمله احزاب راست‌گرای دیگر، دارد. در‌حالی‌که دو جناح اصلی سیاسی که طی چهار دوره قبلی ریاست‌جمهوری کشور را دوقطبی کرده بودند درگیر اختلافات داخلی هستند، دولت میلی فرصت بیشتری برای برنامه‌ریزی انتخابات میان‌دوره‌ای 2025 دارد.
چالش‌های پایداری مالی و هزینه‌های عمومی
برنامه مالی دولت میلی در بلندمدت با چالش‌هایی مواجه است، از جمله کاهش شدید سرمایه‌گذاری‌های عمومی، افت حقوق کارکنان دولت و مزایای اجتماعی ناپایدار. میلی در شش ماه نخست توانسته تعادل مالی بیشتری نسبت به دوران ماکری ایجاد کند و با وتوی قوانین کنگره، اعتماد عمومی را افزایش دهد که منجر به کاهش ریسک اقتصادی شده است. با‌این‌حال، نبود اصلاحات ساختاری، پایداری این دستاوردها را به حمایت عمومی وابسته کرده و آن را در برابر تغییرات سیاسی آسیب‌پذیر می‌کند. حزب میلی در انتخابات 2023 موفق به کسب 28درصد آرا شد و با متحدان خود می‌تواند 57درصد از قدرت رای‌گیری کنگره را به دست آورد. این میزان حمایت، پیشبرد برنامه‌های دولت را تسهیل می‌کند، اما در صورت نداشتن اکثریت، کنگره می‌تواند اقدامات دولت را محدود کند. پیروزی در انتخابات 2025 برای ادامه اصلاحات حیاتی است، اما بزرگ‌ترین خطر اقتصادی آرژانتین، بازگشت جناح پوپولیستی کرچنری در انتخابات 2027 است. دولت باید اصلاحات را به‌گونه‌ای اجرا کند که رشد اقتصادی و بهبود زندگی مردم را تضمین کند، در‌حالی‌که مخالفان را تحریک نکند. مدیریت صحیح نرخ ارز و حذف محدودیت‌های سرمایه، برای موفقیت بلندمدت حیاتی است.
چشم‌انداز و چالش‌های پیش رو
چشم‌انداز اقتصادی کوتاه‌مدت نشان می‌دهد که تورم ممکن است از 211درصد در سال 2023 به 45درصد در سال آینده کاهش یابد و تولید ناخالص داخلی نیز 4.5درصد رشد کند. این پیش‌بینی‌ها، همراه با اختلافات در میان جناح‌های مخالف، می‌تواند موقعیت دولت را برای «پیروزی» در انتخابات میان‌دوره‌ای 2025 تقویت کند. با وجود دستاوردهای دولت میلی در زمینه کاهش نرخ تورم، پایداری این برنامه‌ها بدون اصلاحات ساختاری گسترده ممکن نیست. مشکلاتی مانند نبود سرمایه‌گذاری عمومی و قوانین غیرمنعطف بازار کار همچنان پابرجاست. همچنین، برنامه دولت برای کاهش تاثیر گروه‌های ذی‌نفع اقتصادی، با محدودیت‌هایی در اجرا روبه‌رو شده است. به‌رغم همه این چالش‌ها، دولت میلی توانسته است اصلاحات قابل‌توجهی انجام دهد و به کاهش ریسک اقتصادی کمک کند. اما سوال این است که آیا این اصلاحات می‌توانند به‌طور پایدار اجرا شوند یا نه؟
