نقصان سیاستگذاری
دکتر حسین قریب*
حکمرانی در ایران دارای حفره‌های عمیق و گسترده‌ای است که موجب شده‌اند حکمرانی را از کارکردها و ویژگی‌های «خوب» دور سازند. به این معنی که حکمرانی از یکسو فاقد توانایی‌های اولیه لازم برای اِعمال حکمرانی مناسب حتی بر سازوکارها و روندهای «ساده» مدیریت اقتصادی است. به‌عبارت دیگر، حاکمیت تمامی لوازم و اجزای اعمال حکمرانی را در اختیار دارد، اما از اِعمال آنها عاجز است.
از سوی دیگر نیز گرچه در بخش‌هایی که دارای چالش‌های بیرونی هستند و تمامی سازوکارها و روندها در اختیار حاکمیت نیست و از این‌رو اِعمال حکمرانی در این بخش‌ها دشواری‌های بیشتری دارد، اما نسبت به ارزیابی، بازنگری و اصلاح سیاستگذاری‌ها اقدامی نمی‌کند. در این نوشتار ابتدا نگارنده به تصویرسازی چندین حفره در قلمروهای سهل و ممتنع یا وجوه درونی و بیرونی برای اعمال حکمرانی مناسب در کشور می‌پردازد که چگونه این موارد موجب ایجاد هزینه‌های فراوان بالقوه و بالفعل برای کشور شده است و سپس در ادامه به ارزیابی سیاست‌ها و در قسمت انتهایی به تبیین چند پیام راهبردی پرداخته می‌شود.
الف) حفره‌های مرتبط با وجوه سهل و ساده اِعمال حکمرانی:
۱. عدم تدبیر و چاره‌اندیشی در خصوص افزایش فسادهای ارزی: به‌رغم محدودیت‌های ارزی کشور از دهه ۱۳۹۰، متاسفانه شاهد عدم اعمال حکمرانی خوب در بخش‌های واردات و صادرات هستیم. به‌عنوان نمونه می‌توان به عدم بازگشت حدود ۱۰۰میلیارد دلار ارز صادراتی طی سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۴ اشاره داشت. همچنین می‌توان به برآورد میزان ۵میلیارد دلار در هر سال در تخصیص ارزهای ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی اشاره داشت که متاسفانه واردات کالا صورت نمی‌پذیرد و سوءاستفاده‌های کلان همواره رخ می‌دهد.
۲. چالش تراستی‌ها: حاکمیت برای مدیریت تحریم‌های اقتصادی، مالی و بانکی، نسبت به راه‌اندازی مجموعه پیچیده‌ایی از نهادهای تراستی طی دو دهه گذشته اقدام کرده است. این نهادها چون مورد وثوق حاکمیت‌های گذشته و حال بوده‌اند، دارای وظایف اصلی مهمی همچون تسهیل‌گری در فروش نفت و... و بازگرداندن ارز حاصل از فروش به دولت‌ها هستند. اما متاسفانه این نهادهای تراستی، به تدریج به قدری قوی و قدرتمند شده‌اند (البته در سایه حمایت جناح‌ها و بخش‌هایی از حاکمیت) که حتی دولت‌ها توانایی اعمال حکمرانی بر آنها برای بازگرداندن ارزهای حاصل از فروش نفت را ندارند! آثار زیان‌بار و خسارت‌بار این امر را می‌توان در بعضی از مقاطع زمانی مشاهده کرد که به‌رغم برخورداری دولت‌ها از منابع ارزی قابل‌توجه، آنها توانایی لازم را برای مدیریت بازار ارز نداشته‌اند. در وضعیت مزبور، از یکسو بازار ارز دچار التهاب شده و سودآوری هرچه بیشتر برای تراستی‌ها رقم زده شده، اما از سوی دیگر، با بی‌ثباتی‌های اقتصادی به وجود آمده، بنگاه‌ها و آحاد جامعه دچار چالش‌های اساسی می‌شوند. روابط دولت‌ها با نهادهای تراستی به‌جایی رسیده است که اکنون قوه قضائیه برای تعداد قابل‌توجهی از این تراستی‌ها کیفرخواست صادر نموده و در پی برخورد حقوقی و قضایی با آنها است. برآوردهای سوءاستفاده تراستی‌ها در خصوص عدم بازگشت ارز به کشور، مجموعا بالغ بر ۱۰۰میلیارد دلار می‌شود.
۳. خروج سرمایه: آمارها نشان می‌دهد که در چند دهه گذشته، ارزش مجموع صادرات ایران به میزان قابل‌توجهی بیش از واردات بوده است. از سال ۱۳۷۶ تا ۱۴۰۴، ارزش اسمی صادرات کشور در مجموع به حدود ۲۳۴۰میلیارد دلار رسیده است. در همین دوره، مجموع واردات حدود ۱۹۸۰میلیارد دلار بوده است. به‌عبارت‌دیگر، نزدیک به ۸۵درصد از درآمدهای صادراتی صرف تامین واردات شده، اما ۱۵درصد باقی‌مانده سرنوشت دیگری داشته است. تراز حساب جاری ایران نیز در این دوره، مازادی حدود ۳۸۰میلیارد دلار را نشان می‌دهد. از منظر تراز پرداخت‌ها، منابع مازاد کشور به‌طور کلی می‌توانند سه مقصد داشته باشند: افزایش ذخایر بین‌المللی بانک مرکزی، خروج از کشور یا بازنگشتن به آن و در نهایت ثبت در بخش «اشتباهات و از قلم‌افتادگی‌ها» که مقصد دقیق منابع را مشخص نمی‌کند. بررسی آمارهای سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۴۰۴ نشان می‌دهد حدود ۱۱۳میلیارد دلار، معادل ۳۰درصد از منابع مازاد ایران به ذخایر بین‌المللی بانک مرکزی افزوده شده است. نزدیک به ۲۲۸میلیارد دلار، معادل ۶۰درصد منابع، در قالب خالص خروج سرمایه از کشور ثبت شده یا به چرخه اقتصاد داخلی بازنگشته است. سرنوشت ۱۰درصد باقی‌مانده که حدود ۳۸میلیارد دلار می‌شود نیز نامشخص بوده است (حامد آذرگون، ۱۴۰۵). یکی از نکات مهم درخصوص خروج سرمایه، مربوط به میزان آن و مقاطع زمانی مربوطه می‌شود. آمار نشان می‌دهند که میزان خروج سرمایه، در دوره‌های تشدید تحریم‌ها افزایش قابل‌توجهی داشته است. به‌عنوان نمونه در دوره ۱۴۰۴-۱۳۹۷، حدود ۹۰میلیارد دلار که معادل تمامی مازاد تراز تجاری است، از کشور خارج شده است. نکته تاسف‌آور این است، در سال‌های ۱۴۰۴-۱۳۷۶، حدود ۱۱۳میلیارد دلار به ذخایر بین‌المللی بانک مرکزی افزوده شده، اما حدود ۲۲۸میلیارد دلار خروج سرمایه بوده است.
۴. اتلاف منابع و فشار به منابع طبیعی: با عدم ورود فناوری‌های مدرن به کشور، مصرف انرژی در کشور افزایش فراوان پیدا کرده که موجب اتلاف منابع گسترده و هزینه‌های قابل‌توجه زیست محیطی شده است. همچنین از آنجا که عمده صادرات کشور، منبع محور هستند، این امر موجب افزایش فشار بر منابع طبیعی و افزایش وزن کالاهای صادراتی نسبت به قیمت آن کالاها (برخلاف روند تجارت جهانی) شده است. محاسبات دقیق این موارد مباحث جداگانه‌ای را طلب می‌کند.
ب) حفره‌های مرتبط با وجوه ممتنع و دشوار اِعمال حکمرانی:
۱. درآمدهای از دست رفته نفتی: براساس آمارهای مربوط به صندوق بین‌المللی پول، در سال‌های ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۰، ایران به‌طور میانگین دارای صادرات روزانه با ۲میلیون و ۱۳۷هزار بشکه نفت در روز بوده است. اما این رقم در سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۴۰۱، به یک‌میلیون و ۲۱۳هزار بشکه در روز کاهش پیدا کرده است. با توجه به میانگین قیمت نفت، درآمدهای نفتی این دوره ۴۱.۷میلیارد دلار بوده که این رقم در دوره دوم به حدود ۳۲میلیارد دلار کاهش یافته‌است. دلیل اصلی کاهش صادرات نفت، به تشدید تحریم‌های هسته‌ای از سال ۱۳۹۰ بازگشت داشته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که با کاهش صادرات در دوره دوم، حدود ۱۴۰میلیارد دلار از درآمدهای نفتی کشور کاهش پیدا کرده است. رقم مزبور، بیش از متوسط درآمد سه سال نفت کشور در دهه ۱۳۸۰ است. هرگاه میزان تخفیف‌هایی که کشور در زمان تحریم برای فروش نفت به مشتریان خود ارائه می‌دهد، مدنظر قرار گیرد، رقم درآمدهای نفتی از دست‌رفته افزایش پیدا می‌کند.
درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران دارای دو کارکرد اصلی هستند: از یکسو منبع اصلی تامین مالی بودجه عمومی و هزینه‌های جاری دولت هستند و از سوی دیگر، پشتوانه سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و صنعتی هستند. اما با کاهش درآمدهای نفتی، هر دو کارکرد دچار چالش می‌شود:
۱-۱. هنگامی که صادرات نفت و درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد، دولت ناچار است که برای جبران کسری بودجه به ابزارهایی چون استقراض، انتشار اوراق بدهی و افزایش پایه پولی متوسل شود. این امر موجب تشدید تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان می‌شود. همچنین باید افزود، با کاهش درآمدهای نفتی، فشار بر منابع بانک مرکزی افزایش پیدا کرده و از این‌رو مدیریت بازار ارز دشوار شده و جهش‌های شدید نرخ ارز در مقاطع مختلف را به‌دست داده که ثبات اقتصادی را مورد تهدید جدی قرار داده است.
۲-۱. در سال‌های ۱۳۸۵-۱۳۷۰، ایران دارای طرح‌های توسعه‌ای متعددی بود و شرکت‌های بین‌المللی نیز در برخی پروژه‌ها حضور داشتند. اما با تشدید تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی، سرمایه‌گذاری‌ها در جهت افزایش ظرفیت‌های تولید نفت و گاز و سایر فعالیت‌های صنعتی همچون پتروشیمی و فولاد و... و همچنین توسعه صادرات صنعتی، دچار چالش‌های اساسی شدند. حتی متاسفانه از سال۱۳۹۷ به بعد میزان استهلاک سرمایه، از میزان سرمایه‌گذاری‌ها فزونی گرفته است.
۲. چالش در تجارت خارجی و بازارهای جهانی:
تحریم‌ها تنها به کاهش فروش نفت محدود نمی‌شوند، بلکه بر کل تجارت خارجی کشور اثر معناداری گذاشته‌اند. در سال۲۰۲۴ حجم تجارت خارجی (صادرات و واردات) جهانی، به بیش از ۴۹تریلیون دلار معادل ۴۵درصد تولید ناخالص جهان رسید؛ اما سهم ایران در مقایسه با ۱۰سال گذشته، نه تنها افزایش نداشته، بلکه کاهش پیدا کرده است. کوچک شدن حجم تجارت خارجی، به معنای کاهش دسترسی بنگاه‌ها به مواد اولیه، کالاهای واسطه‌ای، سرمایه‌ای، فناوری‌های جدید و بازارهای صادراتی بوده و در نهایت موجب کاهش نرخ رشد اقتصادی شده است. همچنین باید افزود، به موازات کاهش حجم تجارت خارجی، کیفیت صادرات و واردات کشور نیز فاقد تحولات اساسی بوده است. به عنوان نمونه می‌توان گفت، متاسفانه کانون صادرات کشور، کماکان منبع‌محور بوده و اتکا بر منابع فسیلی و اقلام اولیه کشاورزی دارد.
۳. افزایش هزینه مبادلات: به سبب تحریم‌های بانکی و عدم رعایت استانداردهای مالی همچون FATF، حدودا در هر سال مبادلات تجاری دچار ۲۰ درصد هزینه‌های اضافی شده است. با توجه به متوسط تجارت خارجی ۱۵۰میلیارد دلاری (صادرات و واردات)، از این‌رو سالانه رقمی بالغ بر ۳۰میلیارد دلار هزینه مبادلات به کشور تحمیل شده است. با اعمال حکمرانی مناسب در خصوص رفع هزینه مبادلات، می‌توان در هر سال رقم ۳۰میلیارد دلار صرفه‌جویی داشت و آن را در محورهای ذیل سرمایه‌گذاری کرد و نرخ رشد اقتصادی و میزان فرصت شغلی نیروهای تحصیل کرده و ماهر را بهبود بخشید:
* احداث نیروگاههای مدرن برای حل ناترازی انرژی؛
* احداث خط راه‌آهن سریع السیر درون شهری و برون‌شهری، توسعه فرودگاه‌های ترانزیت؛
* توسعه زیرساختی صنعت گردشگری جهت تحقق چشم‌انداز جذب ۵۰میلیارد دلاری توسعه گردشگری؛
* احداث مجتمع‌های مدرن پتروشیمی در سواحل دریا؛
* توسعه خدمات زیربنایی برای کریدورهای بین‌المللی در شرق، غرب، شمال و جنوب کشور؛
* احداث واحدهای آب‌شیرین‌کن در نوار ساحلی و عمق کشور و توسعه خدمات و صنعت در نواحی مزبور؛
* بهبود بهره‌وری در بخش نفت و گاز، توسعه میادین و اکتشافات جدید، و تدبیر در خصوص مدیریت فلر؛
* احیای سواحل مکران و جزایر.
۴. عدم توانایی فرصت‌سازی‌های جدید: در شرایط متعارف اقتصادی، حاکمیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی می‌توانند با پشتوانه درآمدهای ارزی کشور، نسبت به فاینانس و جذب منابع و همچنین جذب سرمایه‌گذاری خارجی اقدام کنند. هرگاه نسبت فاینانس به منابع موجود، نسبت سه به یک فرض شود، با حکمرانی مناسب و البته با رعایت الزامات تنش‌زدایی در سیاست خارجی، تنها با در نظر داشت منابع آزاد شده از کاهش هزینه مبادلات به میزان ۳۰میلیارد دلار در یک‌سال، می‌توان ۹۰میلیارد دلار تامین منابع کرد و بسترسازی برای رشد و توسعه کشور کرد. از دیگر فرصت‌سازی‌هایی که تعدادی از کشورهای صنعتی نسبت به آن اقدام می‌کنند، ایجاد بدهی خارجی متناسب با تولید ناخالص داخلی است. از بررسی عملکرد کشورهایی همچون آمریکا، آلمان، ژاپن، کره، سنگاپور و فرانسه، این نکته به‌دست می‌آید که آنها دارای بدهیهای فراوان متناسب با تولید ناخالص داخلی‌شان هستند. به عبارت دیگر، این قبیل کشورها با ایجاد بدهیهای هوشمند و دقیق، توانسته‌اند زمینه‌ساز افزایش نرخ رشد اقتصادی در تعاملات فعالانه بین‌المللی شوند؛ اما حکمرانی در ایران فاقد توانایی‌های لازم در جهت ایجاد بدهیهای هوشمند و هدفمند متناسب با تولید ناخالص داخلی در راستای افزایش نرخ رشد اقتصادی است.
ارزیابی
در این نوشتار، به شرح اجمالی هشت حفره اساسی در حکمرانی کشور پرداخته شد. رفع بعضی از این حفره‌ه‌ها تماما در اختیار حاکمیت است و رفع بعضی دیگر از آنها ریشه در چالش‌های بیرونی دارد و از این‌رو حل آنها از پیچیدگی‌های فراوان‌تر برخوردار است. اما به هرحال شأن حکمرانی خوب در کشور منوط به حل نمونه چالش‌های مذکور در این نوشتار دارد. حاکمیت باید با بررسی آثار هزینه‌های فراوان مستقیم و غیرمستقیم هر یک از بندهای مطروحه، نسبت به اصلاح آنها و بازنگری در سیاستگذاری‌ها همت و تلاش کرده و گام‌های اساسی برای بهره‌گیری از فرصت‌های فراوان محیطی بردارد. البته این امر در گرو اتخاذ تصمیمات سخت و دشوار و سیاستگذاری‌های مناسب است. برآورد تقریبی هزینه‌های مستقیم و درآمدهای از دست رفته کشور در سال‌های گذشته، حدود ۸۰۰میلیارد دلار می‌شود.
پیام راهبردی
محورهایی که از یکسو درخصوص درآمدها و همچنین فرصت‌های از دست رفته و از سوی دیگر، افزایش هزینه‌های قابل‌توجه اقتصادی، مالی، انسانی و زیست محیطی مطرح شدند، بر اساس عدم ترجیحات و شبکه‌سازی مولفه‌های ژئواکونومیک و ژئوپلیتیک نسبت به یکدیگر در کشور است. به این معنی که مولفه‌های ژئوپلیتیک عمدتا مبتنی بر حوزه‌های نظامی و امنیتی و فتوحات سرزمینی و مولفه‌های ژئواکونومیک عمدتا مبتنی بر حوزه‌های اقتصادی، سرمایه‌گذاری، زنجیره‌های جهانی ارزش، فناوری و تصاحب بازارهای منطقه‌ای و جهانی است. بنابراین حوزه‌های هر یک از رویکردها و راهبردهای مزبور، تفاوت‌ها و تمایزهای بنیانی با یکدیگر دارند. مزیت‌های ژئوپلیتیک، به خودی خود تبدیل به مزیت‌های رقابتی و پایدار نمی‌شوند، بلکه باید آنها را با به‌کارگیری مولفه‌های ژئواکونومیک بارور و شکوفا ساخت و قدرت پایدار را به‌دست آورد. بنابراین، ژئوپلیتیک فرصت‌ساز است و ژئواکونومی، زمینه‌‌های بهره‌گیری از فرصت‌ها برای تولید ثروت را رقم می‌زند. لذا با ترجیح مولفه‌های ژئواکونومیک نسبت به مولفه‌های ژئوپلیتیک و همچنین تکمیل‌سازی مولفه‌های ژئوپلیتیک با مولفه‌های ژئواکونومیک در نزد حاکمیت سیاسی، می‌توان از اتلاف منابع، کاهش درآمدها، افزایش هزینه‌ها و عدم بهره‌گیری از فرصت‌های فراوان محیطی جلوگیری کرد و ساختار حکمرانی خوب در کشور را تثبیت کرد.
با مروری به عملکرد نخبگان سیاسی کشورهایی که توانسته‌اند نسبت به تثبیت ترجیح مولفه‌های ژئواکونومیک بر ژئوپلیتیک اقدام کنند، زمینه‌ساز تحولات استراتژیک درکشورهایشان شده‌اند. به‌عنوان نمونه کشورهای ترکیه و قطر با تمرکز بر راهبرد مولفه‌های ژئواکونومیک، توانسته‌اند به دستاوردهای کلان اقتصادی و اجتماعی دست یابند. ترکیه با اتکا به مزیت‌های گردشگری، درآمد سال۲۰۲۵ خود از این حوزه را به ۶۵.۲میلیارد دلار رسانده است. قطر با اتکا به مزیت‌های منابع طبیعی همچون گاز، یکی از قطب‌های تولید و صادرات گاز (LNG) در جهان است و در زمره یکی از کشورهای دارای بیشترین درآمد سرانه در جهان قرار گرفته است. اما حکمرانی در جمهوری اسلامی ایران به سبب عدم شبکه‌سازی میان مولفه‌های ژئواکونومیک و ژئوپلیتیک، فاقد امکان لازم برای بهره‌گیری از مزیت‌های طبیعی، مزیت‌سازی و تبدیل مزیت‌های طبیعی به مزیت‌های رقابتی است. به این معنی که دارای رتبه نخست جهانی در مجموع ذخایر نفت و گاز است؛ اما نمی‌تواند گاز (به عنوان سوخت و خوراک) صنایع تولیدی و صادراتی کشور را تامین کند و حتی الزام به واردات قابل‌توجه فرآورده‌های نفتی با ارز بری ۵میلیارد دلاری در هر سال دارد. بدیهی است که برای آن دسته از نخبگان سیاسی و فکری که تنها تمرکز ویژه بر مولفه‌های ژئوپلیتیک دارند، تمامی درآمدها و فرصت‌های از دست رفته و همچنین افزایش هزینه‌های مربوطه که در این نوشتار ذکر شد، فاقد حساسیت‌زایی‌های مورد انتظار است.
* کارشناس اقتصاد
