نقطه تعادل توسعه صنعتی کجاست؟
یک سده سیاست‌های صنعتی در جهان
پارادوکس اقتصادی دنی رودریک
تئوری استاندارد تجارت پیش‌بینی می‌کند که آزادسازی تجارت منجر به حذف صنایع ناکارآمد و محافظت‌‌‌‌‌‌شده توسط نیروهای رقابت جهانی می‌شود و صنایع جدید بیشتر در راستای مزیت نسبی کشور ایجاد می‌شوند. در ترکیه و همچنین در بسیاری از کشورهایی که در دهههای 1980 و 1990 به روی تجارت باز‌شدند، برخی از صنایعی که پیش‌تر تحت رژیمهای ISI حمایت شده بودند، صنایعی بودهاند که از نظر صادرات نیز پیشتاز بودند. این الگوی عملکرد صادراتی یک درس اساسی در مورد توسعه اقتصادی ارائه می‌دهد. توسعه اقتصادی به بهترین وجه تحت یک نظام سیاستی مختلط حاصل می‌شود که نظم بازار را با حمایت دولت ترکیب می‌کند. از نظر رودریک داستان توسعه صنعتی ترکیه و اقتصادهای پیشرفته غرب‌آسیا اتخاذ سیاست‌هایی از این قبیل بود. ما می‌‌‌‌‌‌خواهیم به‌عنوان نقطه شروع این گزارش، مشاهده‌‌‌‌‌‌ای را که مریح سلاسون در ارتباط با الگوی صنعتی‌‌‌‌‌‌سازی ترکیه در مرحله آزادسازی تجاری پس از 1980 انجام داد، درنظر بگیریم. بر مبنای نظر او: عملکرد صادراتی ترکیه پس از سال1980 عمدتا حول ظرفیت‌های موجود ساخته‌شده در دوره رشد درونگرا قبل از 1980 است که برانگیزه جایگزینی واردات در رژیمهای ISI تاکید می‌کرد. مورد ترکیه امکان‌پذیری کلی تغییر از استراتژی جایگزینی واردات به جهتگیری بیرونی بر مبنای صادرات با استفاده از همان ظرفیت‌های تولیدی ایجاد‌شده را نشان می‌دهد.
آنچه این نقل‌قول به آن اشاره می‌کند، معمایی جالب است و مختص ترکیه نیست. الگوی معمول در کشورهایی که در دهههای 1980 و 1990 به روی تجارت باز‌می‌شوند، این است که برخی از صنایع قدیمی IS از جمله صنایعی بودهاند که شدیدترین واکنش را نشان داده‌‌‌‌‌‌اند و اینها در رده همان صنایعی قرار می‌گیرند که در نظم جدید جهانی نیز همچنان پیشرو تجارت و صادرات هستند. تئوری استاندارد تجارت - و اکثر اقتصاددانانی که از آزادی تجاری حمایت می‌کنند - غیر از این را پیش‌بینی می‌کردند. قرار بود آزادسازی تجارت به الگوی اساسی متفاوتی از تخصص منجر شود. صنایع قدیمی و ناکارآمد IS که با حمایت از تجارت پشتیبانی می‌شوند، توسط نیروهای رقابت جهانی از بین می‌روند، درحالی‌که صنایع جدید مطابق با مزیت نسبی کشور جای آنها را خواهند گرفت. در عوض، توسعه صادرات اغلب توسط همان صنایع قدیمی IS هدایت می‌شد و زمانی‌که صنایع جدید صادراتی موفق به‌وجود آمدند خود آنها به سختی نتیجه نیروهای رقابتی بازار به‌صورت مطلق بودند. این همان نقطه تعادل رودریک است، جایی‌که سیاست‌های صنعتی با درنظرگرفتن نیروهای بازار و نگرش به بیرون و همزمان نقش دولت در حمایت‌های اقتصادی اتخاذ می‌شوند.
ما در این گزارش پارادوکس اقتصادی رودریک را بررسی می‌کنیم. استدلال می‌شود که الگوی عملکرد صادراتی که دیده‌‌‌‌‌‌ایم، درس اساسی در مورد توسعه اقتصادی را نشان می‌دهد. تنوع و توسعه اقتصادی به بهترین وجه تحت یک رژیم سیاست مختلط حاصل می‌شود که نظم بازار را با ارتقای عملکرد دولت ترکیب می‌کند. مداخلات بیش از حد دولتی در نهایت بسیاری از منابع اقتصاد را در ساختارهای تولید ناکارآمد حبس می‌کند. این نقطه ضعف رژیمهای ISI در گذشته بود. نظم و انضباط بیش از حد در بازار وجود دارد اما ما رانت‌های ناکافی برای سرمایه‌گذاری کارآفرینان در فعالیت‌های اقتصادی جدید پرخطر داریم، این اثر خارجی اطلاعات است که سبب می‌شود بازده خصوصی کارآفرینی و یافتن هزینه‌های فعالیت‌های جدید از بازده اجتماعی آن کمتر باشد و تحت‌ساختار‌های نهادی شکننده و ضعیف درخصوص اجرای حق‌ثبت اختراعات می‌توانیم شاهد کاهش نوآوری و توسعه فعالیت‌های جدید در اقتصاد باشیم. این معضل منطقی سیاست اقتصادی لیبرال است که از اواخر دهه 1980 به‌ویژه در آمریکای‌لاتین اتخاذ شد. ما در دهههای اخیر شاهد موج بزرگی از صنعتی‌زدایی زودرس و کاهش نوآوری در آمریکای‌لاتین هستیم. طراحی سیاست هوشمند برای رشد و توسعه باید بین این دو حد افراط حرکت کند. ترکیه می‌تواند برخلاف مصر یا ایران در خاورمیانه نمونه موفقیت‌آمیزتری باشد. مقایسه عملکرد صادرات کالاها و خدمات ترکیه، ایران و آمریکای‌لاتین نشان می‌دهد که ترکیه از دهه 1980 تا به امروز دارای عملکرد بهتری است. این می‌تواند تا حدود زیادی توسط نظریه‌ای توضیح داده شود که دنی رودریک آن را مطرح کرده است. بارزترین پیامد تغییر جهتگیری به بیرون، افزایش سریع صادرات بوده است. افزایش شدید صادرات ترکیه در اوایل دهه1980 با آنچه که متعاقبا در آمریکای‌لاتین تجربه شد، کاملا مطلوب‌تر است. در آمریکای‌لاتین، صادرات به‌دنبال آزادسازی حدود 13درصد از تولید ناخالص داخلی افزایش یافت، درحالی‌که در ترکیه این افزایش بیش از 20درصد بود.
ما 10 کالای صادراتی برتر ترکیه را در جدول فهرست کرده‌ایم. بسیاری از محصولات موجود در این لیست، کالاهای پرمصرفی هستند که انتظار می‌رفت ترکیه در آنها تخصص داشته باشد: تی‌شرت، کت و شلوار زنانه و مردانه، پیراهن کش، کتانی و مانند اینها، اما بقیه از منظر مفاهیم استاندارد مزیت نسبی شگفت‌‌‌‌‌‌انگیزتر هستند. ترکیه اکنون به صادرکننده عمده وسایل نقلیه موتوری، قطعات خودرو، فولاد، تلویزیون و هواپیماهای نظامی تبدیل شده است. فولاد، لوازم الکترونیکی مصرفی و وسایل نقلیه موتوری صنایع کلاسیک IS هستند. غیرمنطقی نبود اگر انتظار می‌رفت این صنایع توسط نیروهای رقابتی که با آزادسازی تجارت آغاز شده بود، به‌ویژه پس از توافق اتحادیه گمرکی با اتحادیه اروپا از بین بروند. در عوض، این صنایع قوی‌تر از قبل ظاهر شده‌اند و راه را برای توسعه مولد اقتصاد ترکیه گشوده‌اند. این مساله در عملکرد خوب صادراتی ترکیه نیز نمود پیدا می‌کند.
دیدگاه دیگری از همین پدیده با نگاهی به ساختار در حال تحول صنعت ترکیه و تحلیل رابطه آن با ساختار حمایت تجاری ارائه می‌شود. برخی از صنایع با رشد سریع از سال1980 و به‌ویژه دهه 1990، صنایع IS بودهاند که در پشت سطوح بالای حمایت تجاری پرورش یافته‌اند، اگرچه برخی از این صنایع تحت سطوح بالای نرخ تعرفه حمایت شده‌اند اما باز‌هم شاهد بهترین عملکرد در صنایعی مانند وسایل نقلیه موتوری، آهن و فولاد هستیم که تنها از حمایت متوسطی برخوردار بودهاند. داده‌ها و نمودارها نشان می‌دهد که سطوح حفاظتی متوسط - نه خیلی زیاد و نه خیلی کوچک - با بهترین عملکرد صنعتی مرتبط است.
توسعه اقتصادی به مثابه خود اکتشافی
رودریک معتقد است که نقش دولت در اقتصاد به‌عنوان مکمل بازار برای حفظ رشد و توسعه بلندمدت یک کشور ضروری است. این نقش از طریق دو اثر خارجی اطلاعات و هماهنگی برجسته و پر‌اهمیت می‌شود. از نظر رودریک داستان توسعه، داستان کارآفرینانی است که با کشف هزینه‌های فعالیت‌های جدید باعث رشد نوآوری و توسعه اقتصادی بلندمدت جامعه می‌شوند. بازار به خودی خود با آزادی ورود و خروج، بازده اقتصادی کارآفرینی را در سطحی پایین‌تر از بازده اجتماعی آن حفظ می‌کند و باعث می‌شود فرآیند خوداکتشافی کارآفرینان در بلندمدت متوقف شود. از نظر رودریک ساختارهای اقتصادی بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه برخلاف کشورهای توسعه‌یافته قادر به حمایت و اجرای حقوق مالکیت فکری و معنوی نیست و همین شاید نکته‌ای است که نشان می‌دهد چرا در آفریقای جنوب‌صحرا یا کشورهای آمریکای‌لاتین با تعدد کارآفرینان روبه‌رو نیستیم. رودریک توضیح می‌دهد که دو چیز باعث کاهش رشد بلندمدت آمریکای‌لاتین و صنعتی‌زدایی زودرس آن شده است. نخست ماهیت سیاست‌های حمایتی دولت تحت رژیمهای ISI که بیشتر در جهت محافظت از ناکارآمد‌ها بوده که با آغاز آزادسازی به صنایع این کشورها صدمه زده است و دوم، با تاثیری مهم‌تر و بیشتر از اولی، بازده اقتصادی پایین فرآیند کارآفرینی است. او در مقاله توسعه به مثابه خودیابی بر مساله ضعف کارآفرینی به‌عنوان علت عقب‌ماندگی آمریکای‌لاتین تاکید می‌کند؛ درحالی‌که در مقاله صنعتی‌زدایی زودرس نشان می‌دهد که با نگاه به شاخص‌های ارزش‌افزوده صنعتی حقیقی و اسمی و سهم صنعت از کل اشتغال متوجه می‌شویم که جهانی‌سازی پس از سال1980 باعث کاهش فعالیت صنعتی برمبنای شاخص‌های مطروحه در اقتصادهای آمریکای‌لاتین و آفریقای جنوب‌صحرا شده است. برای درک پارادوکس رودریک که رقابتی‌‌‌‌‌‌ترین صنایع یک کشور اغلب در گذشته از سیاست‌های ترجیحی بهره می‌‌‌‌‌‌بردند، باید یک ایده قدیمی در نظریه سیاست اقتصادی را احیا کنیم: درحالی‌که بازارها به‌خوبی کار می‌کنند اما آنها اغلب در ایجاد کارآیی پویا شکست می‌خورند. نظریه مزیت نسبی و مزیت رقابتی یک کشور مفهومی مربوط به‌کارآیی ایستا است، درحالی‌که توسعه فرآیندی است که با کارآیی پویای یک اقتصاد قابل‌تبیین است. رشد اقتصادی به‌ندرت نتیجه مزیت نسبی ایستا است. ایجاد قابلیت‌‌‌‌‌‌های صنعتی داخلی مستلزم تشویق بخش‌خصوصی برای سرمایه‌گذاری است که در غیر این‌صورت این بخش‌ها به تنهایی انجام نمی‌دادند.
بنابراین از نظر رودریک یک کشور همانند ترکیه می‌تواند با ایجاد و حمایت درست از صنایع متنوع در صنایعی مزیت رقابتی پویا به‌دست آورد که در صورت مزیت رقابتی ایستا نمی‌توانست. در فهرست موفقیت‌های صادراتی ترکیه در سال2000 ما نه‌تنها شاهد صادرات روتختی و رومیزی به ارزش 540میلیون دلار، بلکه شاهد صادرات هواپیما به ارزش 640میلیون دلار هستیم. این یکی از اصول اصلی اجماع سیاستی در چند دهه اخیر است که کشورهای درحال‌توسعه باید با توجه به مزیت‌های نسبی خود در تولیدات متخصص شوند، با این حال شواهد به حقایق متفاوتی اشاره می‌کنند.
ایمبز اخیرا الگوهای تمرکز و تنوع‌بخشی را در بخش بزرگی از کشورها بررسی کرده است. او دریافت که کشورهایی که ثروتمندتر می‌شوند، کشورهایی هستند که تولید و اشتغال در آنها تمرکز کمتر و تنوع بیشتری پیدا می‌کند و این روند تا اواخر روند توسعه ادامه دارد. تنها پس از رسیدن کشورها به سطح درآمد ایرلند است که الگوهای تولید شروع به متمرکز‌شدن می‌کند. به‌نظر می‌رسد که این ویژگی قوی توسعه اقتصادی و صنعتی در بین کشورها باشد. رودریک توصیه می‌کند به‌جای تمرکز بر آنچه که در حال‌حاضر به بهترین شکل انجام می‌گیرد، بر طیف گسترده‌ای از فعالیت‌ها تسلط پیدا کنید.
چه نوع سیاست صنعتی؟
در بخش قبل نیاز به سیاست صنعتی را به دو نقص منطقی رقابت در غیاب ساختارهای مالکیت معنوی مرتبط کردیم که انگیزه کارآفرینی برای بازسازی و تنوع‌بخشیدن به اقتصادهای کم‌درآمد را تضعیف می‌کند. یکی مربوط به سرریزهای اطلاعاتی است که در کشف ساختار هزینه یک اقتصاد نقش دارند و دیگری مربوط به هماهنگی فعالیت‌های سرمایه‌گذاری با صرفه‌جویی در مقیاس است، اما همچنان مسائلی وجود دارد که می‌تواند اجرای سیاست صنعتی را مختل کند. اولا، بخش عمومی دانای‌کل نیست و در واقع معمولا اطلاعات کمتری نسبت به بخش‌خصوصی در مورد مکان و ماهیت شکست‌‌‌‌‌‌های بازار دارد که مانع از تنوع می‌شود. دولت‌ها حتی ممکن است ندانند که چه چیزی است که نمی‌دانند، در نتیجه، تنظیم سیاست باید طوری باشد که در آن مقامات دولتی بتوانند اطلاعاتی را از بخش تجاری به‌طور مداوم در مورد محدودیت‌های موجود و فرصت‌های موجود استخراج کنند. برای استفاده از تئوری ایوانز (1995)، سیاستگذاری صنعتی باید در شبکه‌ای از پیوندها با گروه‌های خصوصی تعبیه شود. دوم، در سیاست صنعتی به روی فساد و رانت‌خواری باز‌است. هر سیستم مشوقی که برای کمک به سرمایه‌‌‌‌‌‌گذاران خصوصی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های جدید طراحی شده باشد، می‌تواند به‌عنوان مکانیزمی برای انتقال رانت و منابع به تاجران بی‌‌‌‌‌‌وجدان و بوروکرات‌‌‌‌‌‌های منفعت‌طلب عمل کند. پاسخ طبیعی این است که سیاستگذاری و اجرا را از منافع خصوصی جدا کند و مقامات دولتی را از تعامل نزدیک با بازرگانان محافظت کند. توجه داشته باشید که چگونه این نظریه -«دولت و بازرگانان را از یکدیگر دور نگه دارید» - کاملا متضاد با نظریه قبلی است که نیاز به جریان اطلاعات و همکاری دو بخش دارد.
بنابراین مهم‌ترین چالش نهادی یافتن یک موقعیت میانی بین استقلال کامل و مداخله کامل است. استقلال بیش از حد برای بوروکراتها، یعنی شما سیستمی دارید که فساد را به حداقل می‌رساند، اما نمی‌تواند مشوق‌‌‌‌‌‌هایی را که بخش‌خصوصی واقعا به آن نیاز دارد، فراهم کند. مداخله بیش از حد برای بوروکراتها، به این معنی است که آنها در بستر و جیب منافع تجاری به‌سر می‌برند. درست‌کردن این توازن آنقدر مهم است که به‌نظر من، همه عناصر دیگر طراحی سیاست را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. به‌طور خاص، هنگامی که ساختار نهادی «درست» است، ما باید کمتر نگران انتخاب سیاست مناسب باشیم. یک سیاست خوب در یک محیط نهادی نادرست به‌طور قابل‌توجهی کمتر از یک سیاست بد در یک محیط نهادی مناسب نتیجه خواهد داد. به‌عبارت دیگر، وقتی نوبت به سیاست صنعتی می‌رسد، مشخص‌کردن فرآیند مهم‌تر از مشخص‌کردن نتیجه است. به‌طور کلی از نظر رودریک یک سیاست صنعتی چماق و هویچ می‌تواند اثرات مثبتی در توسعه صنعتی داشته باشد. در این میان اقتصادهای توسعه‌یافته آسیای‌شرقی از چماق و هویج به یک اندازه استفاده کردند؛ درحالی‌که ترکیه بیشتر از هویج و کمتر از چماق استفاده کرده است.
به‌طور خلاصه و در یک جمله از نظر دنی رودریک یک نقطه تعادل صنعتی وجود دارد که کشورهای توسعه‌یافته سیاست‌های صنعتی خود را در نزدیک به این سطح اتخاذ کرده‌اند؛ درحالی‌که سیاست صنعتی در کشورهای توسعه‌نیافته در سطوحی به دور از این نقطه تعادل تعبیه شده است. استفاده از سیاست‌های درست صنعتی همچون اعطای انحصار موقت، تعرفه و حمایت از حقوق مالکیت فکری و معنوی در کنار استفاده از ویژگی‌های مثبت اقتصاد بازار رمز توسعه صنعتی و عملکرد موفق و متنوع صادراتی اقتصادهایی مانند ترکیه بوده است.
