نقاط تاریک در ارزیابی‌های اقتصادی

طرح‌های سدسازی با اهداف مختلف، در ایران از جمله طرح‌های عمرانی است که طی سالیان اخیر همواره توسط بودجه‌های دولتی تامین مالی شده‌اند. این طرح‌ها فایده‌هایی را برای کشور در قالب تولید محصولات کشاورزی، تامین آب شرب، تامین آب صنعت، تولید انرژی برقابی و جلوگیری از سیلاب ایجاد کرده‌، در عین حال که جدا از هزینه‌های سرمایه‌گذاری مورد نیاز برای احداث، هزینه‌هایی را نیز بر محیط‌زیست و جوامع محلی تحمیل کرده‌اند.  ارزیابی اقتصادی این طرح‌ها در ایران با چه روشی انجام می‌گیرد؟ در این مقاله سعی شده تا ضمن بررسی جایگاه ارزیابی اقتصادی طرح‌های عمرانی در نظام قانون‌گذاری و شرایط فعلی ارزیابی اقتصادی آنها، عواملی را که بر دقیق‌تر شدن این ارزیابی‌ها موثرند را معرفی کند.

نظام فنی و اجرایی طرح‌های عمرانی کشور قانون حاکم بر روند فعلی اجرای طرح‌های سد‌سازی است. این نظام به استناد ماده ۳۱قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اصل ۱۳۸ قانون اساسی در پنج فصل در سال ۱۳۸۵ به تصویب رسید. فصل سوم این نظام به مباحث مربوط به پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری می‌پردازد. براساس این قانون، طرح‌ها فرایند تصمیم‌گیری تا عملی شدن را در قالب مراحل پیدایش، مطالعات توجیهی، طراحی پایه، طراحی تفصیلی، اجرا، راه‌اندازی، تحویل و شروع بهره‌برداری طی می‌کنند. جدا از مسائل مختلف عنوان شده در این فصل، ۱۷ مورد به‌عنوان الزامات پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری مطرح شده است.

بند ۴ این الزامات به موضوع ارزیابی و توجیه اقتصادی طرح‌ها پرداخته است. مطابق این بند، انجام مطالعات توجیه فنی، اقتصادی و اجتماعی طرح‌ها یا پروژه‌ها، در چارچوب مرحله پیدایش طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری بخش مربوطه و براساس روش‌های معتبر، به منظور اطمینان از توجیه‌پذیری اقتصادی طرح یا پروژه، پایدار بودن طرح یا پروژه، رعایت طرح‌های توسعه و عمران، ملاحظات زیست‌محیطی و ایمنی، تامین منابع مالی و سایر جوانب مربوط و انتخاب گزینه برتر به نحوی که بیشترین فایده ملی را برای کشورداشته باشد، الزامی است.

 با توجه به آنکه از یک طرف پیش از تصویب این قانون، قوانین دیگری نیز ارزیابی اقتصادی طرح‌های عمرانی را الزامی کرده و از سوی دیگر با توجه به گستردگی انواع طرح‌ها و میزان مهارت کارشناسان در سطح کشور، تهیه دستورالعمل و راهنماهایی برای انجام ارزیابی اقتصادی طرح‌ها به‌عنوان روش‌های معتبر، امری ضروری بود. لذا تهیه راهنماها ودستورالعمل‌هایی در زمینه ارزیابی اقتصادی طرح از اوایل دهه ۱۳۶۰ در دستور کار مراجع ذی‌صلاح تهیه این اسناد، قرار گرفت. طی این دوره با توجه به نیاز، دستورالعمل‌های متعددی درخصوص مسائل مرتبط با ارزیابی اقتصادی طرح‌های توسعه منابع آب و از جمله طرح‌های سدسازی تهیه شد.

در این میان، دستورالعمل شماره ۲۵۸ سازمان مدیریت برنامه‌ریزی کشور با عنوان «دستورالعمل بررسی‌های اقتصادی طرح‌های توسعه منابع آب» بدون شک اساسی‌ترین و جامع‌ترین دستورالعمل تهیه‌شده در زمینه ارزیابی اقتصادی طرح‌های توسعه منابع آب بوده که در سال ۱۳۷۲ منتشر شد. این دستورالعمل با توجه به بررسی دستورالعمل‌های ارزیابی اقتصادی طرح‌ها در سطح بین‌المللی، آخرین دستاوردهای علمی و عملیاتی را برای ارزیابی اقتصادی طرح‌ها ارائه می‌داد. اما با توجه به تحولات مهمی که طی حدود دو دهه درخصوص توسعه و انتشار مبانی نظری و کاربردی در عرصه‌های جدید اقتصاد آب (نظیر اقتصاد محیط‌زیست) و همچنین مطالعات طرح‌های سد‌سازی و انتقال آب در سطح بین‌المللی و ملی صورت گرفته بود، نیاز به بازنگری این دستورالعمل احساس می‌شد.

با توجه به این امر و ضرورت ارزیابی اقتصادی طرح‌های توسعه منابع آب شامل طرح‌های سدسازی با اهداف تامین آب شرب، کشاورزی، صنعت و همچنین تولید برق و کنترل سیلاب، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به همکاری امور نظام فنی و دفتر معیارها و استانداردهای آب و آبفای وزارت نیرو، «دستورالعمل بررسی‌های اقتصادی طرح‌های توسعه منابع آب بازنگری اول» را در سال ۱۳۹۱ منتشر کرد. استفاده از این دستورالعمل برای کلیه ذی‌نفعان نظام فنی اجرایی کشور اعم از دستگاه‌ها، مشاوران و پیمانکاران الزامی است

این دستورالعمل تلاش کرده است تا با استفاده از آخرین دستاوردهای بین‌المللی، روش‌های به‌روز ارزیابی اقتصادی را معرفی کند و در این راستا به ابعاد محیط زیستی و اجتماعی طرح‌ها در ارزیابی اقتصادی توجه خاصی شده است. چرا که افزون بر فایده‌ها و هزینه‌های مستقیم و غیر‌مستقیم طرح‌های توسعه منابع آب از جمله طرح‌هایی که سد از اجزای آن است، پیامدهای اضافی، به دلیل ابعاد یا پیچیدگی‌های طرح‌ها، بر رفاه اجتماعی اثرگذارند، این پیامدها به‌طور معمول جنبه اجتماعی یا زیست‌محیطی دارند و در قالب حساب‌های مالی و اقتصادی طرح، منعکس نمی‌شوند اما موجب فایده‌ها یا هزینه‌هایی برای گروه‌ها یا به‌طور کلی نظام اقتصادی می‌شوند. تاثیر مثبت و منفی بر کیفیت آب، حیات وحش و تنوع زیستی، ماهیگیری، بوم سامانه یا هزینه‌های ناشی از آلودگی آب‌ها، زندگی خانوارها، جوامع محلی، هزینه‌های اسکان دوباره و پیامدهایی بر سلامت و بهداشت ساکنان منطقه (در اثر کاهش بیماری‌های مرتبط با آب) و یا کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و تاثیر مثبت آن بر جلوگیری از گرمایش جهانی این پیامدها به‌طور معمول به نام آثار خارجی شناخته می‌شوند، زیرا آنها خارج از چارچوب تصمیم‌گیری سرمایه‌‌گذاران و مالکان طرح قرار می‌گیرند، اما از دیدگاه کل جامعه باید مورد توجه تصمیم‌گیرندگان در سطح کلان باشند.

البته توجه به این نکته ضروری است که این آثار خارجی لزوما آثار منفی نبوده و برخی از آنها می‌توانند آثار مثبت باشند. طی سال‌های اخیر برای تبدیل بخش مهمی از این پیامدها به تدریج فنونی جهت تقویم این آثار به مقادیر پولی ابداع و توسعه یافته است، از این‌رو برآورد پولی این آثار درقالب ارزش‌گذاری آثار خارجی (معطوف به غیر) (آثار مثبت به‌عنوان منافع طرح‌ها و آثار منفی به‌عنوان هزینه‌های طرح‌ها) در دستورالعمل تاکید شده است و برای این امر از ادبیات جدید اقتصادی و مفاهیم و رویکردهای ارزش‌گذاری شامل رویکرد ترجیحات آشکار و ترجیحات اظهار شده استفاده شده است.

با توجه به این امر در سالیان اخیر در بدنه مشاوران وسازمان‌های مجری طرح‌های سدسازی سعی شده است تا تمام توان و کوشش برای ارزیابی اقتصادی طرح‌ها با توجه به آثار خارجی آنها (در چارچوب اطلاعات قابل دستیابی)به کار گرفته شود تا بتوان ارزیابی‌های اقتصادی مطلوبی را متناسب با دانش روز برای این طرح‌ها ارائه داده و روند پویایی را در این راستا در پیش گیرد. اما به‌دلایلی استفاده از پتانسیل‌های مورد اشاره در این دستور العمل در سال‌های اخیر به‌طور کامل میسر نشده است. به عقیده نگارنده و با توجه به تجربیات عملی در ارزیابی اقتصادی طرح‌های سد‌سازی در سطح کشور، جدا از محاسبه آثار خارجی با توجه به مواردی چون تولید اطلاعات ویژه برای ارزیابی اقتصادی، اعلام نرخ تنزیل‌بخشی و ضریب تبدیل قیمت‌های مالی به اقتصادی و توجه به یکپارچه‌نگری در طرح‌های توسعه، می‌توان به این مهم دست یافت. در ذیل به توضیح این موارد پرداخته می‌شود.

۱- محاسبه آثار خارجی طرح‌های سدسازی: یکی از نتایج مهم ارزیابی و تحلیل پیامدهای اجتماعی و زیست محیطی، امکان محاسبه ارزش آثار خارجی بر اساس نتایج آنها است، این امردر طرح‌ها فرآیندی پیچیده، زمان‌بر و چند تخصصی است که در حال حاضر در هزینه‌های مطالعاتی طرح‌های عمرانی لحاظ نمی‌شود. لذا امکان این محاسبات در این خصوص به سختی و با تلاش‌های موردی در کشور فراهم شده است. اما با توجه به تجربیات جهانی به‌طور معمول این ارزش‌ها از طریق نهادهای دولتی یا معتمد دولت محاسبه و در اختیار ارزیابان اقتصادی قرارگرفته تا در مطالعات اقتصادی طرح‌ها به کار گرفته شوند. در کشور ما نیز با توجه به اهمیت این موضوع از برنامه چهارم توسعه به این مساله توجه شده است. براساس ماده ۵۹ قانون برنامه چهارم در تبصره یک و ۲ ماده ۱۹۲برنامه پنجم توسعه تکرار شده است، دولت مکلف است ارزش اقتصادی منابع زیست محیطی و جداول و حساب‌های مربوطه را در حساب‌های ملی محاسبه و ملحوظ کند.

براساس این قانون، سازمان برنامه و بودجه مکلف است با همکاری سازمان حفاظت محیط زیست و سایر دستگاه‌های مرتبط برای برآورد ارزش‌های اقتصادی منابع طبیعی و زیست محیطی و هزینه‌های ناشی از آلودگی و تخریب محیط زیست در فرآیند توسعه و محاسبه آن در حساب‌های ملی، نسبت به تنظیم دستورالعمل‌های محاسبه ارزش‌ها و هزینه‌های موارد دارای اولویت از قبیل: جنگل، آب، خاک، انرژی، تنوع زیستی و آلودگی‌های زیست محیطی در نقاط حساس اقدام و در مراجع ذی‌ربط به تصویب برساند و ارزش‌ها و هزینه‌هایی که دستورالعمل آنها به تصویب رسیده، در امکان‌سنجی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در نظر گرفته شود. اما به‌رغم این الزام قانونی تا کنون هیچ دستورالعملی به این منظور صادر نشده است تا مورد استفاده قرار گیرد. بدیهی است که اهتمام در این خصوص تاثیر زیادی در تدقیق نتایج ارزیابی اقتصادی با توجه به احتساب آثار زیست محیطی و اجتماعی طرح‌های توسعه منابع آب و از جمله سد‌سازی خواهد داشت.

۲- تولید اطلاعات ویژه ارزیابی اقتصادی: ارزیابی اقتصادی طرح‌های سد‌سازی جدا از اطلاعاتی که به‌طور عمومی برای کلیه طرح‌ها مورد‌نیاز است (نظیر هزینه‌های سرمایه‌گذاری) برای تامین اطلاعات مربوط به منافع طرح‌ها به توجه به هدف آنها نیازمند تولید اطلاعات ویژه‌ای است که با استفاده از اطلاعاتی که باید در سطح ملی تولید شده یا آنکه در شرح خدمات بخش‌های دیگرتخصصی به آن توجه شده و برای تولید آنها برنامه‌ریزی شده باشد نیاز دارد. به‌طور مثال، در ارزیابی اقتصادی پروژه‌های کنترل سیل و تعیین منافع آن، وجود نقشه‌های پهنه‌بندی سیلاب (تعیین کاربری اراضی، تولیدات مربوط به آن) تلفیق منحنی‌های مربوط به احتمال وقوع سیلاب و منحنی‌های خسارت سیلاب و تهیه منحنی «احتمال وقوع و خسارت» در دوحالت با و بدون طرح کاملا ضروری است. تولید این موارد امکان برآورد‌های خسارات سیل را به‌طور دقیق‌تری فراهم آورده و امکان بهینه کردن اقتصادی برنامه‌ریزی‌های سازه‌ای و غیر‌سازه‌ای را برای مدیریت آن فراهم می‌آورد.

 ۳-اعلام نرخ تنزیل بخشی و ضرایب تبدیل قیمت‌های مالی به اقتصادی: در ارزیابی اقتصادی طرح‌ها با توجه به اهداف آنها می‌توان نرخ‌های تنزیل متفاوتی را متصور بود که می‌تواند ملهم از سهم آن بخش در برنامه‌ریزی‌های کلان اقتصادی کشور برای مشارکت در رشد اقتصادی کشور باشد. این امر باید سالانه یا هرچند سال یک بار با توجه به برنامه‌ریزی‌های انجام شده توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور محاسبه و اعلام شود. وجود یک نرخ تنزیل یکسان برای بخش‌های مختلف می‌تواند در اولویت‌بندی طرح‌های بخش‌های مختلف، براساس نتایج ارزیابی اقتصادی آنها گمراه‌کننده باشد. طرح‌های سدسازی با اهداف گوناگون طراحی می‌شوند و این امر در ارزیابی اقتصادی دقیق تر آنها می‌تواند نقش تعیین‌کننده‌ای داشته باشد. منافع و هزینه‌ها درارزیابی‌های اقتصادی با استفاده از قیمت‌های اقتصادی با حذف پرداخت‌های انتقالی از قیمت‌های مالی صورت می‌گیرد و این امر با استفاده از ضریب تبدیل صورت می‌گیرد. این ضرایب به‌طور معمول در جهان توسط نهاد مسوول برنامه ریزی‌های کلان کشورها صورت می‌گیرد. فقدان این ضرایب سبب عدم امکان تدقیق قیمت‌های مالی به اقتصادی شده و بدیهی است روی شاخص‌های اقتصادی طرح موثر است.

۴- توجه به یکپارچه نگری در طرح‌های توسعه: جدا از موارد فوق یکپارچه نگری درخصوص طرح‌های توسعه منطقه‌ای و توسعه منابع آب به جای بخشی نگری از جمله مواردی است که می‌تواند سبب شود تا نتایج ارزیابی اقتصادی طرح‌ها با محاسبه صحیح تر منافع و هزینه‌ها، دارای دقت بیشتری شود. برای مثال همواره طرح‌های آبخیزداری بالادست سدها جداگانه از طرح‌های سدسازی مورد بررسی قرار گرفته است و تاثیر متقابل آنها بر یکدیگر دیده نمی‌شود. برنامه‌های توسعه شهری و روستایی در سیلاب دشت‌ها و هماهنگی آن با طرح‌های سدسازی و هماهنگی استفاده از روش‌های سازه‌ای و غیر‌سازه‌ای که می‌تواند بر منافع و هزینه‌های طرح‌های سد‌سازی و در نتیجه ارزیابی اقتصادی آنها موثر باشد از جمله موارد دیگراست. در بخش طرح‌های توسعه منابع آب، یکی از دلایل این امر مسوولیت‌های متفاوت دستگاه‌های مختلف در یک حوضه آبریز است این ناهماهنگی در طرح‌های توسعه بخشی میان دستگاه‌های مسوول نیز مشهود است. بدیهی است که برای دستیابی به مدیریت یکپارچه، توجه به آثارخارجی (معطوف به غیر)طرح‌ها در برنامه‌ریزی بخشی و همچنین بر همکنش طرح‌های بخش‌های مختلف با یکدیگر در ارزیابی‌های اقتصادی دارای اهمیت زیادی است. این امر دستیابی به هدف‌های ملی، را با هزینه‌های کمتر و به شکل پایدار ممکن می‌سازد.