مدیریت منابع در بحران

البته «بودجه سایه» در ادبیات برنامه‌ریزی عبارت و مفهوم رایجی مطابق با دیدگاه ایشان نیست و به‌نظر می‌رسد نظر رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور، انجام اقدامات مربوط به «اصلاح بودجه» متاثر از تحولاتی است که قطعا به دلیل شرایط جدید در اقتصاد ایران ضرورت یافته و انجام خواهد شد. اصولا هرچه نظام بودجه‌ریزی از استحکام، دقت و مبانی فنی و نظری قابل‌قبول در روش‌شناسی برخوردار باشد، از انعطاف‌پذیری لازم و قابلیت انطباق با شرایط محیطی و کارآیی هم برخوردار خواهد بود. اصلاح بودجه یکی از مراحل اصلی در فرآیندهای کلی نظام‌های بودجه‌ریزی است و در نظام بودجه‌ریزی در ایران که تاثیر متغیرها و عوامل محیطی و برون‌زا بر فعالیت‌های اقتصادی داخلی تعیین‌کننده است، نظام بودجه‌ریزی باید از کارآیی لازم برخوردار باشد و قانون‌گذار تمهیدات لازم را برای اصلاح بودجه در موارد مختلف پیش‌بینی کرده باشد. حتی در ساختارهایی که کارکرد نظام اقتصادی آنها اثرگذار بر محیط پیرامون و کارکرد تجاری و اقتصادی در سطح منطقه‌ای و جهانی است، اصلاح بودجه یا تعدیل برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت در بسیاری موارد ضرورت می‌یابد. محصول نظارت (قبل از اجرا، حین اجرا وبعد از اجرا) بر بودجه به ترتیب امکان تدوین بودجه صحیح منطبق بر واقعیت‌ها و اهداف و مقاصد، اصلاح بودجه مصوب در مراحل اجرا و شناخت کم و کیف انحراف عملکرد از بودجه مصوب را فراهم می‌کند.

 بودجه برنامه کوتاه مدت (یک ساله) است و در حد ایجاد تغییرات ساختاری اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه نیست، از این‌رو کیفیت روش‌شناسی آن هم تعیین‌کننده نحوه تنظیم و تصویب بودجه است.اصلاح بودجه نیز به روش‌های مختلفی انجام می‌شود. ممکن است در اصلاح بودجه، بدون تغییر مقدار یا نوع اهداف، روش‌ها و مسیر تحقق آنها تعدیل شود یا ضرورت اصلاح بودجه به گونه‌ای باشد که در اهداف اصلی بودجه بازنگری صورت گیرد. میزان و کیفیت تغییرات بودجه، بر اساس کم و کیف و اثرات تحولات ایجاد شده در تحقق سیاست‌ها و منابع و مصارف بودجه مشخص می‌شود.

با توجه به بروز تحولات اقتصادی اساسی وبه تبع آن تغییرات ایجاد شده در عوامل و متغیرهای اصلی شکل‌دهنده بودجه سال ۱۳۹۷، درحال‌حاضر پیش‌بینی‌های مصوب قبل فاقد معنا است، بنابراین ضمن اینکه طبق مبانی فنی و نظری اصلاح بودجه سال ۱۳۹۷ضرورت دارد، در این یادداشت تلاش می‌شود توجیه اصلاح بودجه باتوجه به نقش و عملکرد دولت در فعالیت‌های اقتصادی و بازارهای کسب و کار مورد توجه قرار گیرد.

۱- ساختارقانونی سند بودجه: طبق قانون سند بودجه کشور که یک برنامه مالی یک ساله است، به گونه‌ای قابل طبقه‌بندی در دوقسمت اساسی ۱) مفاد قانون بودجه شامل ماده واحده و تبصره‌ها یا بندها و۲) جداول در برگیرنده ارقام پولی و مقادیر کمی است. هر سال در قانون بودجه احکام، مجوزها و توصیه‌هایی درج می‌شود که ممکن است منطبق بر روش‌ها و مرتبط با محتوای بودجه‌ریزی نباشد. چون اهمیت و فرصت مناسب و منحصربه‌فرد و خاصی برای بررسی و تعیین تکلیف بودجه‌های سالیانه در دولت و مجلس شورای اسلامی داده شده است، دستگاه دولت و نهاد قانون‌گذاری از این فرصت برای درج احکام و مجوزهای قانونی موردنیاز استفاده می‌کنند. در اسناد بودجه اعداد و ارقامی در جداول ذکر می‌شود که ارتباطی با بخش تبصره‌ها (مفاد قانون) ندارد  یا ارتباط آنها مشخص نیست. عموما مراجعه و استفاده از قانون بودجه صرفا در بخش ماده واحده و تبصره‌هاست و ارقام مندرج در جداول کمتر مورد استفاده و استناد قرار می‌گیرد.در صورتی که ارتباط منطقی بین احکام بودجه (تبصره‌ها) و جداول وجود داشته باشد اصلاح بودجه صرفا در حد اصلاح ارقام جداول نخواهد بود و لازم است سیاست‌ها و احکام هم تعدیل شوند.

۲- ارتباط اصلاح بودجه با اسناد بالادست: نظام بودجه‌ریزی و اسناد بودجه کشور تبلور قانونی و مالی نظام اقتصاد سیاسی است و ضمن اینکه نیازمند بازنگری و اصلاح ساختار است، در حال‌حاضر صرفا ابزاری برای توزیع و تقسیم منابع مالی به مصارف و ذی‌نفع‌های مختلف حتی خارج از مسیرهای تحقق اهداف و برنامه‌های از پیش تعیین شده در اسناد بالادست است و اصولا اسناد برنامه‌های کوتاه‌مدت سالیانه ارتباط نظام‌مندی با اسناد بالادست ندارند و به دلیل حجیم بودن غیرضرور و غیرکارآی محتوای ماموریت‌ها و بدنه دولت، سند بودجه هم مجموعه‌ای حجیم و تقریبا بی‌خاصیت است.

۳- دولت، بنگاه بزرگ اقتصادی: تحریم‌های بین‌المللی از مسیر ارتباط و تعامل تجاری و اقتصادی بازارهای کسب و کار و بنگاه‌های اقتصادی داخلی با نظام تجاری و مالی بین‌المللی به داخل اقتصاد راه‌یافته و فعالیت‌ها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد و دولت شایسته به‌طور عمده در حوزه سیاست‌گذاری و اعمال حاکمیت و فراهم کردن و مدیریت بستر مناسب برای فعالیت‌های بنگاه‌های اقتصادی و بازارهای کسب‌وکار حضور دارد. بنابراین بودجه دولت و منابع و مصارف آن به‌طور مستقیم متاثر از تاثیرات تحریم‌های بین‌المللی قرار نمی‌گیرد. در ایران این وضعیت وجود ندارد و در صورت نیاز به اصلاح بودجه، اقلام منابع و مصارف دستگاه‌ها و سازمان‌ها و بنگاه‌های اقتصادی که در تعامل با نظام تجاری جهانی هستند، باید تغییر کند و این تغییر رقم بودجه کل کشور را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. در صورتی که دولت در جایگاه اصلی خود قرار داشته و تنها به اعمال حاکمیت و سیاست‌گذاری خود بپردازد، تحولات پدیدآمده متاثر از متغیرهای محیطی و اعمال تحریم‌ها، ضرورت محتومی برای اصلاح بودجه دولت را فراهم نمی‌کرد. بخش خصوصی و بازارهای کسب و کار توسعه‌یافته و متشکل متناسب با آثار تحریم اقدامات مناسب را سازماندهی می‌کردند. نقش بخش خصوصی واقعی برقراری ارتباط اقتصاد داخلی از طریق عملکرد خودکار بازارهای کسب و کار با نظام تجاری اقتصادی بین‌المللی است.در شرایط فعلی اقتصاد ایران، بنگاه‌ها، موسسات و تصدی‌های دولتی این نقش را با هزینه‌ای گزاف و در شرایطی آسیب پذیر ایفا می‌کنند و مهم‌تر آنکه در صورت تغییر شرایط و لزوم اصلاح برنامه، آثار تعدیل بودجه کل فعالیت‌های اقتصادی و بازار‌های کسب و کار را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

۴- نرخ ارز: نرخ ارز عامل اصلی تنظیم بودجه، موثر بر کسری یا مازاد بودجه و تبلور کیفیت بودجه دولت در اقتصاد ایران است. به دلیل شکل‌گیری انتظارات و برآوردهای مختلف در ماه‌های اخیر نه تنها نرخ ارز به شدت تغییر کرده، بلکه مدیریت نرخ ارز هم به‌طور ماهوی دگرگون شده است و به دلیل سهم و نقش انحصاری دولت در عرضه و تقاضای ارز، تعدیل قانون بودجه سال ۱۳۹۷ در مقیاسی وسیع ضرورت یافته است. تعدیلی که در صورت انجام آن به‌صورت واقعی، همه متغیرهای منابع و مصارف و ساختار بودجه اصلاح شده را به کلی دگرگون خواهد کرد که به نظر می‌رسد بازتاب مناسبی از نظر اقتصادی و حتی سیاسی نداشته باشد. تغییر اساسی نرخ ارز فعالیت‌های بنگاه‌های اقتصادی را از طریق تغییر قیمت تمام شده و درآمدهای آنها یا بازارهای کسب و کار تحت تاثیر قرار می‌دهد یا تغییر در مدیریت نرخ ارز، جهت‌گیری‌های بنگاه‌ها و بازار هارا تغییر می‌دهد و این امری بدیهی است. در صورتی که تغییرات نرخ ارز در بازار رقابتی و متاثر از کنش‌های بازار صورت گیرد و مستقیما عملیات اجرایی دولت را متاثر نکند، نه تنها بسیاری از پیامدهای منفی رخ نخواهد داد، بلکه آثار نهایی تغییرات نرخ ارز به‌مراتب کمتر اقلام بودجه را متاثر می‌سازد.

۵- مفاد قانون بودجه: استفاده از فرصت تصویب قانون بودجه برای تامین خواسته‌های غیر بودجه‌ای، به‌رغم مغایرت با قوانین و ضوابط قانون‌گذاری همواره وجود دارد. در قانون بودجه ۱۳۹۷ برخی از این موارد غیر بودجه‌ای در صورتی که ارتباطی با اثرات تحریم‌های بین‌المللی بر اقتصاد کشور نداشته باشند، اصلاح نمی‌شوند، ولی برخی مجوزها یا احکام که به گونه‌ای وابسته به داده‌ها یا ارزهای خارجی باشند، با تغییرات پدید آمده یا به دلیل اثراتی که تحریم‌ها بر کارکرد آنها می‌گذارند نیازمند اصلاح و بازنگری هستند.

 حضور دولت با شایستگی در اقتصاد و ایفای نقش در حوزه‌های منطقی سیاست‌گذاری و اعمال حاکمیت کارآ و جلب همکاری و مشارکت بخش خصوصی واقعی در فعالیت‌های اقتصادی اصول لازمه اصلاح نظام اقتصاد سیاسی کشور است. تهدیدها و متغیرهای محیطی برای هر مجموعه اقتصادی وجود دارد. وضعیت فعلی تقسیم کارملی در ایران به گونه‌ای است که دولت و فعالیت‌های اقتصادی آن بلاواسطه در معرض تاثیر عوامل برونزا هستند. در شرایط حاضر لازم است تا بخش خصوصی واقعی، مولد و کارآفرین در اقتصاد به بازی گرفته شود. بسیاری از قابلیت‌های بخش خصوصی برای برخورد با اثرات تحریم‌های بین‌المللی قابل استفاده است. مشکلات اصلی اقتصاد کشور در حال حاضر سازمان وساختار تقسیم کارملی و نظام اقتصاد سیاسی است، ضمن اینکه مهندسی مجدد نظام تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری بخش‌های مختلف پولی، مالی و واقعی اقتصاد هم لازم است.