میراث ماکس وبر برای توسعه اقتصادی
توسعه در مسیر بوروکراتیک
همبستگی بوروکراسی و توسعه
ظهور نهادها و پارادایم‌های ظرفیت دولتی در اقتصاد، اثربخشی بوروکراتیک را در خط مقدم بحث در مورد چگونگی تقویت رشد و توسعه اقتصادی قرار داده است. درحالی‌که اختلاف نظر کمی وجود دارد که مدیریت دولتی موثر در توسعه اقتصادی نقش محوری دارد، بحث‌ها در مورد اینکه چه چیزی پایه‌های سازنده یک بوروکراسی موثر و شایسته است، ادامه دارد. در واقع، ادبیات مربوط به شکنندگی دولت نشان می‌دهد که ما بیشتر می‌دانیم در صورت غیبت این عناصر چه اتفاقی می‌افتد تا اینکه چگونه بوروکراسی‌ها را اصلاح کنیم یا دولت‌های موثرتری ایجاد کنیم. در نتیجه اشتهای فزاینده‌ای برای درک اینکه چگونه اثربخشی بوروکراتیک به توسعه اقتصادی کمک می‌کند، در بین دانشگاهیان و سیاستگذاران وجود دارد. اگرچه بحث پیرامون اصلاح بوروکراسی در کشورهای توسعه‌یافته موضوعیت بیشتری دارد، برای ملل توسعه‌نیافته که یا شاهد فقدان بوروکراسی یا عملکرد ضعیف آن هستیم، بحث کمی پیچیده‌تر است.
اینکه بوروکرات‌ها تا چه اندازه وظایف خود را انجام می‌دهند و درجه‌ای که سیستم‌های بوروکراتیک در خدمت منافع عمومی هستند و توسعه را ارتقا می‌دهند، به تعاملات بین سطوح مختلف بوروکراسی، بین ادارات دولتی، بین شهروندان، سیاستمداران و بوروکرات‌ها و بین بوروکرات‌ها با شرکت‌ها و NGOها بستگی دارد. نتایج یک بوروکراسی دولتی قدرتمند، نظرات را به دوگونه تبدیل کرده است. مداخله‌گران به‌طور سنتی ایجاد یک دولت توانمند و حرفه‌ای را به‌عنوان شرط لازم توسعه اقتصادی می‌دانند. آنها به ظهور تاریخی قدرت‌های بزرگ و وابستگی آنها به کادری از بوروکرات‌های حرفه‌ای در هسته خود اشاره کرده‌اند.
این دیدگاه از اثربخشی دولت به تحلیل اصلی ماکس وبر برمی‌گردد. او یک بوروکراسی به معنای مدرن را به‌عنوان یک عملیات رسمی مبتنی بر قوانین و متشکل از افراد حرفه‌ای با ساختارهای سلسله مراتبی مناسب توصیف کرد. از نظر وبر، بوروکراسی تجسم تخصص بادوام در اجرای سیاست‌های عمومی در برابر جریان سیاستمدارانی است که می‌آیند و می‌روند. در مقابل، کسانی که به دولت‌های بزرگ بدگمان هستند، اغلب بوروکراسی را به‌عنوان یک مانع در راه حکومت‌داری موثر و توسعه اقتصادی می‌بینند و از اصطلاح بوروکراسی با حاشیه‌ای تحقیرآمیز استفاده می‌کنند.
آنها تاکید می‌کنند که بوروکراسی همیشه در خدمت منافع عمومی نیست، دیدگاهی که با ادبیات انتخاب عمومی گسترده‌تر که بر نقش غیر خیرخواهانه دولت تاکید می‌کند آمیخته شده است. مطالعه بوروکراسی اغلب به بوروکرات‌های سطح بالا محدود می‌شود، اما با توجه به گسترش دولت به ارائه خدمات عمومی اصلی، منطقی است که متخصصان ارائه خدمات در مراقبت‌های بهداشتی، پلیس و آموزش را نیز شامل شود که اغلب به عنوان ارائه‌دهندگان خط مقدم شناخته می‌شوند. به آنها بوروکرات‌های «سطح خیابان» نیز گفته می‌شود.
عملکرد بوروکراسی زمانی اهمیت پیدا می‌کند که به دولت اجازه می‌دهد تا کم و بیش در مالیات، تنظیم، اجرای قوانین، سازمان‌دهی و تامین زیرساخت‌ها و ارائه کالاها و خدمات عمومی به شهروندان، شرکت‌ها و سایر سازمان‌های غیردولتی(NGO) موثر باشد. تئوری‌های معاصر اقتصاد سیاسی توسعه، اثربخشی دولت را در کانون توجه قرار داده و طراحی نهادهای سیاسی را به عنوان یک عنصر کلیدی در نظر گرفته‌اند. بسلی و پرسون (2011) استدلال می‌کنند که یکی از دلایل اصلی اهمیت نهادهای سیاسی فراگیر، ایجاد محیطی مناسب برای سرمایه‌گذاری در ظرفیت‌های دولتی است که دولت را قادر می‌سازد تا قوانین را اجرا کند، فعالیت‌های اقتصادی را تنظیم کند و کالاهای عمومی را تامین کند. درحالی‌که طراحی نهادی و مسوولیت‌پذیری سیاسی در ادبیات اقتصاد سیاسی در کانون توجه قرار می‌گیرد، نقش بوروکراسی به‌عنوان یک بعد مستقل از ظرفیت دولت مورد توجه محدودی قرار گرفته است.
تاریخ‌دانان و دانشمندان علوم سیاسی مدت‌هاست که به نقش بوروکراسی‌ها در توسعه دولت‌‌ملت‌ها پی برده‌اند. اداره مناطق بزرگ مستلزم مدیرانی بود که مستقیما به یک دولت مرکزی پاسخ دهند. اتحاد کشورها غالبا مستلزم آن بود که بوروکرات‌های ملی اداره واحدهای فرعی را که قبلا توسط رهبران محلی اداره می‌شدند، در دست بگیرند. دولت‌های مدرن با داشتن هسته‌ای از کارمندان دولتی شایسته و با انگیزه که دولت را به کار می‌اندازند، عمل می‌کنند. یکی از وظایف اصلی دولت، دفاع ملی برای محافظت در برابر متجاوزان بود. دومین کارکرد مهم بوروکراسی‌ها فراتر از قدرت اجبار و حفاظت، ایجاد زیرساخت‌ها بود. هر دوی این جاه‌طلبی‌ها مستلزم ایجاد سیستم‌های مالیاتی موثر بود.
ایالت‌ها به‌طور فزاینده‌ای کادر تخصصی کارمندان خود را برای انجام این وظایف ایجاد کردند و اهمیت مدیریت موثر در جمع‌آوری درآمد مالیاتی و اجرای قوانین بسیار اهمیت یافت. در چین، تمرکز ایالتی با ایجاد یک کادر حرفه‌ای از ماندارین‌ها که از طریق آزمون‌های رقابتی استخدام می‌شدند، رخ داد. در انگلستان، پس از انقلاب شکوهمند، دولت‌های متوالی یک بوروکراسی مالیاتی بسیار کارآمد و شایسته برای رفع نیازهای توسعه نیروی دریایی ایجاد کردند. در فرانسه، بوروکراسی در ایجاد ظرفیت دولت مرکزی مهم بود. بوروکراسی‌ها همچنین در قلب بسیاری از اصلاحات استبدادی که توسط دولت آغاز شده بودند، مانند پروس نقش محوری داشتند.
در برخی موارد مانند ژاپن در طول بازسازی میجی آنها «انقلاب از بالا» را به راه انداخته‌اند که در آن بوروکرات‌ها، از جمله مقامات نظامی، توانستند قدرت دولتی را به دست بگیرند و سازمان‌دهی مجدد کنند، طبقه غالب موجود را نابود کنند و روند توسعه اقتصادی ملی را تغییر دهند. به نظر ساختار بوروکراتیک میتی نیز در ژاپن جانشین نظام بوروکراتیکی شد که از قبل موجود بود.
در دوره پس از جنگ جهانی دوم معجزه آسیای شرقی به‌عنوان نمونه‌ای برای ایجاد اثربخشی دولت برای ارتقای توسعه اقتصادی شناخته شده و به منبعی تاثیرگذار از شواهد روایی تبدیل شده است برای نمونه به آثار آلیس امسدن نگاه کنید. مطالعات موردی این تجارب آسیای شرقی، نقش بوروکراسی را به‌عنوان بخشی از یک سیستم بزرگ‌تر، با تمرکز بر تعامل بین دولت، سیاست و بخش خصوصی در تقویت توسعه و رشد برجسته کرد. برای مثال، در ژاپن، جانسون (1982) استدلال می‌کند که موفقیت پس از جنگ را می‌توان به وجود یک «آژانس راهبر توسعه» متشکل از یک گروه اصلی نخبگان با کنترل سیاست‌های اقتصادی و با همکاری بهترین استعدادهای مدیریتی نسبت داد.
نهادهای دولتی از سیستم پس انداز پستی گرفته تا وزارت تجارت و صنعت بین‌المللی (میتی) در رساندن سرمایه مورد نیاز به صنعت بسیار مهم بودند. استخدام در بوروکراسی‌هایی مانند میتی انتخابی بود (2 تا 3درصد از شرکت‌کنندگان در امتحان پذیرفته می‌شدند) و نقش‌های برتر معتبر بودند. کره نیز به همین منوال بود. داده‌ها نیز از این مبانی نظری پشتیبانی می‌کنند. برای نمونه داده‌های نمره بوروکراسی و درآمد سرانه حقیقی نشان می‌دهد که کشور‌هایی که از سطح بوروکراتیک پیچیده‌تری برخوردارند، درآمد سرانه حقیقی بالایی دارند. این یک یافته بسیار جالب و شگفت‌انگیز است.
میراث ماکس وبر برای توسعه
در این مقاله از دو متغیر برای سنجش نحوه عملکرد بوروکراسی‌ها بر اساس «نوع ایده‌آل» بوروکراسی عمومی وبر استفاده می‌شود. اولی «استخدام شایسته‌سالارانه» نامیده می‌شود که تلاش می‌کند تشخیص دهد که آیا تصمیمات انتصاب در ادارات دولتی بر اساس مهارت‌ها و شایستگی‌ها است یا بر اساس ارتباطات شخصی و سیاسی. دوم، ارزیابی این مساله است که آیا مقامات دولتی عموما از قانون پیروی می‌کنند، با موارد مشابه به‌طور یکسان برخورد می‌کنند و از خودسری و جانبداری اجتناب می‌کنند یا نه؟ این دو متغیر در محاصبه شاخص بوروکراسی از اهمیت قابل توجهی برخوردار هستند. در اینجا لازم است ابتدا به توضیح و تفسیر حقایق وبری پرداخته شود.
واقعیت 1: تداوم و خوشه‌بندی کیفیت بوروکراتیک: استخدام شایسته و مدیریت بی‌طرفانه و دقیق دو نکته برجسته است. اول، یک تداوم قوی در کیفیت بوروکراسی در طول زمان وجود دارد، به‌ویژه در رتبه‌بندی کشورها، بیشتر تغییرات مقطعی است نه طولی. یکی از راه‌های بررسی این موضوع این است که تفاوت‌های سطح متوسط در بین کشورها (که با استفاده از اثرات ثابت کشور ثبت می‌شوند) به تنهایی 73درصد از تغییرات کلی در کیفیت بوروکراتیک را توضیح می‌دهند. بخش دوم این واقعیت همبستگی قوی درون کشوری در دو معیار اساسی کیفیت بوروکراتیک را نشان می‌دهد. ضریب همبستگی 54/ 0 است. این ضریب نشان می‌دهد که عوامل زیربنایی مشترکی وجود دارد که به هر دو بعد کیفیت بوروکراتیک مربوط می‌شود.
واقعیت 2: توسعه و کیفیت بوروکراتیک همبستگی مثبتی دارند: یک رابطه مقطعی مثبت قوی بین سطح ظرفیت بوروکراتیک و سطح توسعه اقتصادی که با تولید ناخالص داخلی سرانه اندازه‌گیری می‌شود، وجود دارد. برای مشاهده این موضوع، تولید ناخالص داخلی سرانه در برابر نمره کلی بوروکراسی در سال 2016 ترسیم می‌شود. داده‌ها نشان می‌دهند که کشورهای با درآمد بالا به‌طور متوسط نمرات بوروکراسی بسیار بالاتری دارند، این نشان می‌دهد که هیچ کشوری با درآمد بالا وجود ندارد که بوروکراسی موثری بر اساس معیارهای وبری ایجاد نکرده باشد، اگرچه جهت علیت در اینجا چندان روشن نیست. درحالی‌که اینها فقط همبستگی‌های مشروط هستند، اما نشان می‌دهند که بدون توجه به جهت علیت، توسعه بوروکراتیک دست به دست هم با توسعه اقتصادی پیش می‌رود و همان‌طور که انتظار می‌رود بوروکراسی موثر یک بعد مهم توسعه است.
برای درک اینکه چگونه بوروکراسی بر توسعه تاثیر می‌گذارد، ادبیات رو به رشدی بوروکراسی را در سطحی خردتر مورد مطالعه قرار داده است، این تحقیقات آن را به بخش‌های خاص تقسیم می‌کند و به ویژه موضوعات انتخاب و انگیزه‌ها را مطالعه می‌کند. یک چالش درجه اول برای این ادبیات خرد، سنجش عملکرد بوده است. این مشکل مهم است؛ زیرا اهداف سازمانی در بخش عمومی اغلب بسیار گسترده و چند بعدی هستند و به سختی می‌توان آنها را تایید کرد یا به بوروکرات‌های خاص نسبت داد. معمولا مطالعات وظایف کاملا مشخص و قابل اندازه‌گیری را تجزیه و تحلیل می‌کنند و اغلب تحلیل را به کارمندان دولتی رده پایین‌تر محدود می‌کنند. مجموعه دیگری از مقالات از ادبیات مدیرعامل (برتراند و اسکوار 2003) برای نقشه‌برداری از افراد با قدرت بیشتر برای جمع‌آوری نتایج پیروی کرده است. یک رشته جدیدتر از تحقیقات از معیارهای عملکرد ذهنی تولیدشده از گزارش‌های داخلی یا نظرسنجی‌های ارزیابی استفاده کرده است. یک نکته مهم از این کار این است که تمرکز بر نتایج قابل اندازه‌گیری مستقیم، مطالعات را به موضوعات و تنظیمات کاملا خاص محدود کرده است.
یک اهرم طبیعی برای بهبود خروجی بوروکراتیک استفاده بیشتر از مشوق‌ها است. اینها می‌توانند پولی (حقوق عملکرد، ترفیع و اخراج) یا غیر پولی (پرستیژ) باشند. مجموعه قابل توجهی از تحقیقات تلاش کرده‌اند تا بفهمند که چگونه چنین انگیزه‌هایی بر عملکرد بوروکراتیک تاثیر می‌گذارد. برای مثال، نشان داده شده است که طرح‌های جبران خسارت بر اساس عملکرد دانش‌آموزان، انگیزه‌های نامطلوبی را برای معلمان ایجاد می‌کنند. نقش تبلیغات و جابه‌جایی‌های مبتنی بر عملکرد در زمینه‌های مختلف مورد مطالعه قرار گرفته است. کار‌های میدانی اخیر همچنین نشان داده است که چگونه انگیزه‌ها بر عملکرد در تنظیمات چند وظیفه‌ای تاثیر می‌گذارند.
انگیزه قوی دیگر انگیزه ماموریت است؛ زیرا بوروکرات‌ها اغلب انگیزه ذاتی دارند و به تاثیر خود اهمیت می‌دهند حتی اگر پاداش آنها به آن وابسته نباشد. خان (2020) شواهد تجربی را از کارکنان مراقبت‌های بهداشتی در پاکستان ارائه می‌کند که تاکید بر ماموریت عملکرد را افزایش می‌دهد و نتایج را حتی در ابعادی که به صراحت مورد تشویق قرار نگرفته‌اند، بهبود می‌بخشد. در نهایت رابطه بین بوروکراسی و سیاست یکی دیگر از جنبه‌های مهم درک شکل‌گیری ظرفیت دولت است. درحالی‌که سیاستمداران معمولا در برابر شهروندانی که به آنها خدمت می‌کنند پاسخگو هستند، بوروکرات‌ها در برابر سیاستمداران پاسخگو هستند و یک رابطه اصلی-کارگزار با تنش ذاتی قابل توجهی بین سیاستمداران و بوروکرات‌های - اغلب متخصص‌تر- ایجاد می‌شود. باوجوداین، این ساختار متمرکز در پیشبرد دولت به‌عنوان یک ساختار بوروکراتیک کارآمد نقش قابل توجهی دارند.
از رابرت وید تا ملیسا دل
در حال حاضر مشخص نیست که چه میزانی از پیچیدگی بوروکراتیک برای توسعه ضروری است. از نظر ملیسا دل و همین‌طور بسلی، سطحی از دولت بوروکراتیک در گذشته برای عملکرد موفقیت‌آمیز اقتصادی ضروری است و همین مساله است که تفاوت ویتنام شمالی و جنوبی را توضیح می‌دهد. از طرفی رابرت وید متذکر می‌شود که سیاست‌های توسعه به بوروکراسی پیچیده‌ای نیاز ندارند. با این حال از آنجا که آسیای شمال شرقی از نظر ملیسا دل وامدار بوروکراسی تاریخی خود است به نظر سطحی از بوروکراسی برای توسعه ضروری است و همان‌طور که داده‌ها نشان می‌دهند رتبه بوروکراتیک کشورهای شمال شرق آسیا در چند دهه گذشته از خاورمیانه و آفریقا بهتر بوده است.
