سازگاری نهادی با بحران دائمی
پاسخ به این پرسش را میتوان در چارچوب انسداد نهادی جستوجو کرد. یک اقتصاد ممکن است در اثر جنگ، تحریم، سقوط قیمت نفت یا بحران مالی با یک شوک بزرگ مواجه شود، اما پس از رفع یا تعدیل شوک به مسیر قبلی خود بازگردد. اما انسداد نهادی زمانی شکل میگیرد که واکنش دولت و بازیگران اقتصادی به بحران، خود مجموعهای از قواعد، سازمانها، منافع و انتظارات جدید ایجاد کند که بازگشت به وضعیت قبلی را دشوار سازد. در چنین شرایطی، مساله دیگر صرفا بزرگی شوک اولیه نیست؛ بلکه سازوکارهای سازگاری با شوک به بخشی از ساختار اقتصاد سیاسی تبدیل میشوند.
اقتصاد ایران از دههها پیش با مجموعهای از ناترازیهای مزمن، از جمله وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، تورم ساختاری، نظام بانکی آسیبپذیر، یارانههای گسترده انرژی، ناترازی صندوقهای بازنشستگی، ضعف سرمایهگذاری و بهرهوری، محیط نامناسب کسبوکار، ضعف حقوق مالکیت و مداخلات گسترده دولت مواجه بود. تحریمهای شدید سالهای ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۲ نیز پیشتر آسیبپذیری این ساختار را در برابر محدودیت درآمدهای نفتی و کاهش دسترسی به اقتصاد جهانی آشکار کرده بود. با این حال، توافق هستهای و کاهش تحریمها در فاصله ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۶ نوعی تنفس اقتصادی ایجاد کرد و افزایش صادرات نفت، بهبود رشد و ثبات نسبی برخی متغیرهای کلان را به همراه داشت، بدون آنکه ناترازیهای بنیادی اقتصاد برطرف شوند. ازاینرو، اقتصاد ایران در آستانه سال ۱۳۹۷ نه اقتصادی سالم، بلکه اقتصادی با نهادهای ناکارآمد و ناترازیهای انباشته بود که همچنان امکان اصلاح و اتصال گستردهتر به اقتصاد جهانی را داشت.
اهمیت سال ۱۳۹۷ در این چارچوب از آنجا ناشی میشود که خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریمهای گسترده، شوکی بزرگ را بر همین ساختار شکننده وارد کرد؛ شوکی که اثر آن به کاهش درآمدهای نفتی و دسترسی به منابع ارزی محدود نماند. محدود شدن تجارت رسمی، نقلوانتقال بانکی و دسترسی به ارز، ارزش اقتصادی و سیاسی دسترسی را افزایش داد و مجوز واردات و صادرات، ارز ترجیحی، شبکههای مالی غیر رسمی و امکان دور زدن تحریم را به منابع جدید رانت تبدیل کرد. در نتیجه، تحریم بهتدریج از یک محدودیت خارجی صرف فراتر رفت و از طریق تغییر نحوه تخصیص منابع و توزیع رانت و قدرت در داخل، خود به بخشی از ساختار اقتصاد سیاسی ایران تبدیل شد. از این رو، سال ۱۳۹۷ را میتوان نه آغاز مشکلات اقتصاد ایران، بلکه نقطه چرخشی دانست که پس از آن بازگشت به مسیر پیشین بهطور فزایندهای دشوار شد و اقتصادی دارای مشکلات ساختاری، بهتدریج به اقتصادی سازگار شده با بحران و مستعد انسداد نهادی تبدیل شد.
برای فهم این مساله باید میان اثر مستقیم و اثر نهادی تحریم تفاوت گذاشت. اثر مستقیم نسبتا شناختهشده است: محدودیت صادرات نفت و دسترسی مالی، عرضه ارز را کاهش میدهد؛ کاهش عرضه ارز و افزایش انتظارات تورمی، نرخ ارز را بالا میبرد؛ افزایش نرخ ارز به قیمت کالاهای وارداتی و نهادههای تولید منتقل میشود؛ تورم قدرت خرید خانوارها را کاهش میدهد و نااطمینانی نیز سرمایهگذاری و رشد را تضعیف میکند. اما اثر نهادی عمیقتر است: طولانیشدن تحریم باعث میشود اقتصاد، دولت و بنگاهها خود را با محیط تحریمی سازگار کنند.
اینجاست که وابستگی به مسیر اهمیت پیدا میکند. سیاستهایی که در ابتدا بهعنوان واکنش موقت به بحران معرفی میشوند، ممکن است بهتدریج دائمی شوند. کنترل ارزی، قیمتگذاری اداری، محدودیت واردات، تخصیص ارز، گسترش یارانهها، مداخله بیشتر دولت و توسعه شبکههای غیررسمی تجارت در ابتدا میتوانند پاسخهایی قابلفهم و اضطراری به تحریم باشند. اما هر کدام به مرور زمان گروههایی از برندگان و بازندگان ایجاد میکنند. گروههایی که از ارز ارزان، محدودیت واردات، انحصار، مجوز یا دسترسی به شبکههای دورزدن تحریم منتفع میشوند، انگیزهای برای حفظ این ترتیبات پیدا میکنند. بنابراین، هزینه سیاسی حذف سیاستی که زمانی موقت بوده، بهتدریج افزایش مییابد.
این مرحلهای است که اقتصاد وارد انسداد نهادی میشود. مشکل دیگر فقط آن نیست که سیاستگذار نمیداند چه اصلاحاتی باید انجام دهد. بسیاری از اصلاحات اصلی اقتصاد ایران سالهاست شناخته شدهاند: اصلاح بودجه، نظام بانکی، انرژی، نرخ ارز، صندوقهای بازنشستگی، نظام یارانهای، محیط کسبوکار و روابط اقتصادی خارجی. مساله این است که اجرای هر اصلاح، مجموعهای از رانتها و تعادلهای توزیعی موجود را تغییر میدهد. در نتیجه، فاصله میان دانستن اصلاح لازم و توانایی سیاسی اجرای اصلاح افزایش پیدا میکند. در چنین ساختاری، ظرفیت سازمانی دولت بیش از پیش صرف مدیریت کمیابی، توزیع ارز، تعیین قیمت، کنترل تجارت، تخصیص انرژی و مدیریت شبکههای حمایتی میشود. در نتیجه، ظرفیت دولت به جای آنکه عمدتا صرف تولید کالاهای عمومی، کاهش هزینه مبادله و ایجاد محیط مناسب برای سرمایهگذاری شود، به سمت اداره اقتصادی سوق پیدا میکند که دائما با محدودیت و بحران مواجه است.
* دانشیار ریجنت کالج لندن و محقق دانشگاه اسکس انگلیس
۱. ایران فردا و تصمیم امروز؛ به قلم مسعود نیلی
