بانکداری توسعهای؛ موتور خاموش بازسازی اقتصاد ایران
در نگاه نخست دو مسیر کلی تامین مالی از طریق بودجه عمومی و بانکهای تجاری بهعنوان موتور بازسازی رخ مینمایند، اما تامین مالی بازسازی به بودجه عمومی و تسهیلات بانکهای تجاری محدود نیست. صندوق توسعه ملی، بازار سرمایه، سرمایهگذاران نهادی، مشارکت عمومی-خصوصی (Public-Private Partnership) و در صورت فراهمشدن شرایط، سرمایه و اعتبار خارجی نیز میتوانند بخشی از منابع مورد نیاز را تامین کنند. مساله اما بیش از آنکه فقدان ابزار تامین مالی باشد، محدودیت ظرفیت و پراکندگی این منابع است. بودجه عمومی زیر فشار سنگین هزینههای جاری قرار دارد و اعتبارات عمرانی نیز با ابعاد سرمایهگذاری مورد نیاز کشور تناسب ندارد. صندوق توسعه ملی، با وجود برخورداری از منابع قابلتوجه، با تعهدات و مطالبات زیادی از سوی دولت روبهروست و بازار سرمایه نیز هنوز در تامین مالی مستقیم پروژههای بزرگ و بلندمدت نقش محدودی ایفا میکند؛ برای نمونه شرکت پروژه سهامی عام در سال ۱۴۰۳ صرفا ۱.۶همت از ظرفیت تامین مالی کشور را بر دوش گرفته است و بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس با وجود تدوین آییننامه PPP، اجرای عملی واگذاریها و بازنگری طرحهای نیمهتمام پیشرفت محسوسی نداشته و تحولات این بخش عمدتا در سطح تدوین باقی مانده و وارد فاز اجرا نشده است.
بنا به تجربه نگارندگان و شواهد عینی و شفاف، شبکه بانکی کشور نیز به اقتضای ساختار منابع و الزامات مدیریت ریسک، عمدتا درگیر تامین مالی کوتاهمدت بنگاهها هستند؛ بنا به گزارش منتشره بانک مرکزی ج.ا.ا از وضعیت تسهیلات پرداختی بانکها در بخشهای اقتصادی طی سالهای ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴، سهم تسهیلات سرمایه در گردش از کل تسهیلات پرداختی از ۷۸درصد به بیش از ۸۱درصد رسیده است و این در حالی است که همین آمار در بخش تسهیلات صنعت و معدن از ۸۵ به حدود ۸۷درصد رسیده است؛ در مقابل، بسیاری از طرحهای بازسازی، از زیرساختهای انرژی و حملونقل گرفته تا نوسازی صنایع و احیای مناطق آسیبدیده، به منابع بلندمدت نیاز دارند، دوره بازگشت سرمایه طولانیتری دارند و بخشی از منافع آنها نه در صورتهای مالی پروژه، بلکه در افزایش بهرهوری، اشتغال، امنیت انرژی و رفاه عمومی ظاهر میشود.
با این اوصاف، مساله ایران را نمیتوان صرفا به کمبود منابع مالی فروکاست؛ بخش مهمی از مساله، پراکندگی منابع موجود و فقدان سازوکاری در مقیاس کافی برای تجمیع، اهرمکردن و هدایت آنهاست. درست در همین شکاف میان «بازده مالی یک پروژه» و «بازده توسعهای» آن برای اقتصاد است که منطق بانکداری توسعهای معنا پیدا میکند. در ساختار موجود شبکه بانکی، بانکهایی چون کشاورزی، مسکن، صنعت و معدن، توسعه صادرات و توسعه تعاون، و در سطحی متفاوت پستبانک، دارای ماموریتهای بخشی یا تخصصیاند. بااینحال، داشتن ماموریت تخصصی یا حتی استفاده از واژه «توسعه» در نام یک بانک، لزوما به معنای انطباق آن با مفهوم مدرن و واقعی موسسه اعتباری توسعهای نیست.
بانک مرکزی در اجرای بند «الف» ماده ۹ قانون برنامه هفتم، موسسات اعتباری را در شش گروه جامع، تجاری، تخصصی، پسانداز و تسهیلات مسکن، توسعهای و قرضالحسنه تفکیک کرده است. در همین راستا، دستورالعمل «تاسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر موسسات اعتباری توسعهای» در سال ۱۴۰۴ به تصویب هیات عالی بانک مرکزی رسید. این دستورالعمل، موسسه اعتباری توسعهای را نهادی برای تامین مالی پایدار طرحهای ملی و کلان توسعهای، توسعه زیرساختها و افزایش ظرفیت تولید تعریف میکند؛ در واقع بانک توسعهای نهادی است که با تامین مالی بلندمدت، تضمین اعتباری، همسرمایهگذاری، کاهش ریسک و اهرمکردن منابع عمومی برای جذب منابع خصوصی پروژههایی را bankable میکند که بازار بهتنهایی حاضر به تامین مالی آنها نیست.
الیس امسدن در کتاب خواندنی «خیزش سایرین» نشان میدهد کشورهای متاخر صنعتی چگونه از بانکهای توسعهای برای تجهیز سرمایه بلندمدت و هدایت آن به زیرساختها و صنایع پایه استفاده کردند. بازارهای مالی داخلی این کشورها توان تامین مالی همه پروژههای بزرگ، بلندمدت و پرریسک مورد نیاز صنعتیشدن را نداشته؛ ازاینرو بانکهای توسعهای در کنار برنامههای توسعه قرار گرفتند و این خلأ را پر کردند. تجربه کره، برزیل، مکزیک و هند نیز نشان میدهد این بانکها صرفا پرداختکننده وام نبودند؛ بلکه برنامههای توسعه را به پروژههای قابلاجرا و قابلتامین مالی تبدیل میکردند.
باری، اگر مساله را به ایران بازگردانیم، فارغ از نامگذاری تخصصی یا توسعهای بانکها، سیاستگذاران پولی در کشور باید به دو پرسش مهم و فربه پاسخ دهند، آیا این بانکها عملا بر مبنای منطق بانکداری توسعهای فعالیت میکنند و آیا دستورالعمل جدید میتواند فاصله میان این دو مفهوم را در عمل کاهش دهد؟
جینین ثورن و شارلوت دو تویت در مقالهای با عنوان «A Macro-framework for Successful Development Banks» شش بعد را برای موفقیت بانکهای توسعهای برمیشمارند: محیط مساعد اقتصادی، ماموریت، تنظیمگری و نظارت، حکمرانی و مدیریت، پایداری مالی و ارزیابی عملکرد. با تمرکز بر ابعادی که برای وضعیت امروز ایران تعیینکنندهترند، پنج چالش را میتوان برجسته کرد.
نخستین چالش در ایران، محیط اقتصاد کلان است. بانک توسعهای قرار است منابع بلندمدت را به پروژههایی اختصاص دهد که گاه یک دهه یا بیشتر تا بازگشت کامل سرمایه فاصله دارند. چنین الگویی در محیطی با تورم مزمن، نوسان شدید نرخ ارز، نااطمینانی نسبت به قیمتهای نسبی و تغییرات مکرر در سیاستهای اقتصادی با دشواری جدی روبهروست. بانک توسعهای برای جبران شکستهای بازار ایجاد میشود، اما نمیتواند جایگزین ثبات اقتصاد کلان شود.
چالش دوم، ماموریت است. بانک توسعهای باید دقیقا بداند کدام شکست بازار را قرار است جبران کند و در چه حوزههایی مداخله او ارزشافزوده ایجاد میکند. اگر بانکی همزمان مامور اجرای تکالیف بودجهای دولت، حمایت از گروههای متعدد، تامین مالی پروژههای بلندمدت، ارائه خدمات متعارف بانکی و تحقق اهداف سودآوری باشد، مرز ماموریت آن بهتدریج مبهم میشود. نتیجه میتواند یکی از این دو انحراف باشد: یا بانک برای حفظ سودآوری به سمت فعالیتهای کمریسکتر و شبیه بانکداری تجاری حرکت میکند، یا برای اجرای تکالیف عمومی، منابع خود را بدون انضباط کافی اقتصادی تخصیص میدهد. هر دو مسیر در نهایت منطق بانکداری توسعهای را تضعیف میکنند.
چالش سوم، منابع و پایداری مالی است. پروژهای که پنج، ده یا پانزده سال تا بازگشت سرمایه فاصله دارد، نمیتواند بهطور پایدار بر منابع کوتاهمدت یا تزریقهای مقطعی بودجه متکی باشد. اتفاقا یکی از نقاط قابلتوجه دستورالعمل جدید بر همین نکته تاکید دارد؛ موسسه اعتباری توسعهای از پذیرش سپردههای سرمایهگذاری مدتدار منع شده و در مقابل میتواند از دولت، صندوق توسعه ملی، نهادهای عمومی و منابع خارجی اعتبار دریافت کند، اوراق منتشر کند و از ابزارهای بازار سرمایه بهره ببرد. این طراحی، در صورت اجرای صحیح، میتواند به شکلگیری ساختار منابع متناسبتری با ماهیت بلندمدت مصارف منجر شود.
چالش چهارم، حکمرانی است. بانک توسعهای باید در خدمت اهداف عمومی باشد، اما «عمومیبودن ماموریت» با «سیاسیبودن تصمیم اعتباری» یکی نیست. دستورالعمل جدید تخصیص منابع را به وجود گزارش توجیه فنی، اقتصادی و مالی طرح منوط کرده است؛ این شرط زمانی معنا پیدا میکند که ارزیابی پروژه واقعا مبنای تصمیم باشد. هیاتمدیره حرفهای، استقلال عملیاتی، شفافیت، حسابرسی، مدیریت ریسک و پاسخگویی در برابر نتایج باید میان دولت بهعنوان صاحب ماموریت و مدیران بانک بهعنوان تصمیمگیران حرفهای مرز ایجاد کنند. حمایت دولت نیز نباید به معنای تضمین نامحدود زیان یا تحمیل پروژههایی باشد که فاقد توجیه اقتصادی و توسعهایاند.
پنجمین و شاید تعیینکنندهترین مساله، شیوه ارزیابی عملکرد است. حجم تسهیلات پرداختی، میزان منابع جذبشده، تعداد طرحهای تامینمالیشده یا حتی سود حسابداری بانک بهتنهایی نشاندهنده موفقیت یک بانک توسعهای نیستند. شاخصهای عملکرد چنین بانکی باید از جنس ارزشافزوده اقتصادی طرحها، جذب سرمایه خصوصی، تبدیل پروژههای «غیرقابل تامین مالی» به پروژهای قابلسرمایهگذاری و ایجاد ظرفیت تولید، صادرات، اشتغال یا زیرساخت باشد. این تمایز اهمیت بنیادی دارد. بانک توسعهای زمانی ارزشافزوده ایجاد میکند که حضورش موجب شکلگیری سرمایهگذاریای شود که بازار بهتنهایی قادر یا مایل به تامین مالی آن نبوده است. از این منظر، مساله بانکداری توسعهای در ایران را شاید بتوان در یک عبارت خلاصه کرد: فاصله میان «داشتن بانک توسعهای» و «داشتن بانکداری توسعهای». مقررات جدید گامی مهم برای کاهش این فاصله است، اما نیک میدانیم عنوان، مجوز و سرمایه اولیه بهتنهایی بانک توسعهای نمیسازند.
در پایان باید بیان کرد که بیشک بازسازی اقتصاد ایران به پول نیاز دارد، اما بیش از پول به نهادی نیاز داریم که بتواند منابع محدود را به پروژههای درست، در زمان مناسب و با سازوکاری پاسخگو تخصیص دهد. چنانچه تجارب جهانی نشان داده است، بانکهای توسعهای میتوانند چنین نقشی ایفا کنند؛ مشروط بر آنکه از بانک دولتی توزیعکننده تسهیلات به نهاد حرفهای طراحی و تامین مالی توسعه تبدیل شوند. بازسازی شاید مهمترین فرصت برای روشنکردن این موتور قدرتمند در کشور باشد.
* کارشناس امور بانکی
** مشاور مدیریت استراتژیک
منابع مورد استفاده:
Amsden, A. H. (2001). The rise of “the rest”: Challenges to the West from late-industrializing economies. Oxford University Press.
Thorne, J., & du Toit, C. (2009). A Macro-framework for Successful Development Banks. Development Southern Africa, 26(5), 677–694.
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، «دستورالعمل تاسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر موسسات اعتباری توسعهای»، مصوب جلسه اول مهر ۱۴۰۴ هیات عالی بانک مرکزی؛ گزارش تصویب و ابلاغ دستورالعمل.
