استقلال،پاسخگویی و درسهایی از ادبیات اقتصادی؛
بانک مرکزی مستقل چیست؟
یکی از نقاط قوت نظریه قیمت این است که به ما میآموزد مسائل را صرفنظر از زمینهای که در آن مطرح میشوند، در قالب حداکثرسازی مقید تحلیل کنیم. بله، نظریه قیمت اغلب با بازارها سروکار دارد، اما میتوان از آن برای اندیشیدن درباره نهادها یا به تعبیر دیگر، «قواعد بازی» در جامعه نیز استفاده کرد. نظریه قیمت اساسا درباره هزینهها و انتخابهاست. فعالیتهای غیربازاری نیز از این قاعده مستثنی نیستند؛ طراحی نهادها نیز همینطور.
با در نظر داشتن این موضوع، میخواهم به مسالهای بپردازم که اخیرا توجه زیادی را به خود جلب کرده است: استقلال بانک مرکزی. بخش عمده بحث درباره استقلال بانک مرکزی، واکنشی است به آنچه بسیاری، فشار سیاسی دولت ترامپ بر فدرالرزرو برای کاهش نرخهای بهره میدانند. از نظر من، جنبه سیاسی این مساله به کیفیت بحث درباره آن لطمه زده است. بخش زیادی از بحثهای اخیر صرفا شامل این ادعاست که «همه ما میدانیم استقلال بانک مرکزی خوب است». برخی از بحثهای بهتر، دستکم به مقاله قدیمی آلبرتو آلِسینا و لری سامرز استناد میکنند که رابطهای منفی میان تورم و شاخص استقلال بانک مرکزی آنها نشان میدهد.
بااینحال، ادبیات پژوهشی درباره استقلال بانک مرکزی، بسیار پیچیدهتر و ظریفتر از آن چیزی است که این بحثهای عمومی القا میکنند. باید با دقت بیندیشیم که منظورمان از استقلال دقیقا چیست. همچنین باید به خاطر داشته باشیم که تصمیمها همواره با بدهبستان و هزینهفرصت همراهاند. درست است که استقلال مزایایی دارد، اما هزینههای آن چیست؟ چگونه باید مزایا و هزینهها را ارزیابی کنیم و این ارزیابی چه پیامدهایی برای میزان استقلال بانک مرکزی دارد؟
بدهبستان میان استقلال و پاسخگویی
یکی از درسهای ساده نظریه قیمت این است که ما بهندرت به راهحلهای گوشهای میرسیم. هزینهفرصت مصرف سیب بیشتر این است که باید موز کمتری مصرف کنم؛ اما معمولا قرار نیست تمام مصرفم فقط سیب یا فقط موز باشد. در مورد استقلال بانک مرکزی نیز بهسادگی میتوان مزایای بالقوه آن را دید. سیاستمداران اگر بتوانند به بانک مرکزی بگویند چه کاری انجام دهد، ممکن است بانک مرکزی را به سمت اقداماتی سوق دهند که در کوتاهمدت برای خودشان منفعت ایجاد میکند، اما هزینه آن را عموم مردم میپردازند. برای مثال، افزایش حجم پول پیش از انتخابات ممکن است در کوتاهمدت فعالیت اقتصادی را رونق دهد و شانس انتخاب مجدد سیاستمدار را افزایش دهد. اما در بلندمدت، این اقدام رفاه عمومی را افزایش نمیدهد، زیرا افزایش حجم پول صرفا به افزایش سطح قیمتها منجر خواهد شد.
به همین ترتیب، اگر سیاستمداران بدانند که میتوانند بانک مرکزی را وادار کنند بدهی دولت را پولی کند، این امر عملا قید بودجه دولت را سست میکند. سیاستمداران بیشتر هزینه خواهند کرد و مالیات کمتری خواهند گرفت و در نتیجه، تورم بالاتری را به عموم مردم تحمیل خواهند کرد. مزیت استقلال بانک مرکزی این است که سیاستمداران را از فرآیند تصمیمگیری کنار میگذارد. به این ترتیب، استقلال بانک مرکزی به کاهش یا حذف مخارج تامینشده از طریق خلق پول و همچنین نوعی از چرخه سیاسی کسبوکار که در بالا توضیح دادم، کمک میکند.
بااینحال، مهم است به یاد داشته باشیم که استقلال بانک مرکزی هزینههایی نیز دارد. یک بانک مرکزی را در نظر بگیرید که از فرآیند سیاسی کاملا مستقل است. اگر چنین باشد، چگونه میتوان بانک مرکزی را بابت تصمیمهای سیاستی نادرست یا اشتباهاتش پاسخگو کرد؟ هیچکس نمیخواهد پیامدهای سیاست پولی نامناسب را تجربه کند. حتی سیاستگذارانی که بهترین نیتها را دارند نیز ممکن است نتایج بدی را رقم بزنند. بنابراین، اگرچه مزایای استقلال بانک مرکزی کاملا آشکار به نظر میرسد، این استقلال هزینههایی نیز دارد. میان استقلال و پاسخگویی نوعی مبادله وجود دارد. طراحی بانک مرکزی باید این مبادله را در نظر بگیرد. در واقع، من استدلال میکنم که طراحی بسیاری از بانکهای مرکزی مدرن واقعا نشاندهنده درک همین مبادله است. بااینحال، برای مشاهده آن باید ظرافتهای موجود در مفهوم استقلال بانک مرکزی را درک کنیم. تعریف رایج و کلی از استقلال، بیش از حد مبهم و غیردقیق است.
منظور از استقلال چیست؟
به نظر میرسد مردم ایده اصلی استقلال بانک مرکزی را درک کردهاند. استقلال یعنی بانک مرکزی از فرآیند سیاسی مستقل باشد. اما آیا واقعا چنین است؟ از چه نظر؟ برای مثال، اگر هیاتمدیره فدرالرزرو را در نظر بگیریم، اعضای آن توسط رئیسجمهور منصوب و توسط سنا تایید میشوند. در این صورت، تا چه اندازه میتوان گفت این نهاد از فرآیند سیاسی مستقل است؟
اندکی پس از انتشار مقاله آلِسینا و سامرز، گای دبل و استانلی فیشر مقالهای نوشتند که به تنش میان استقلال و پاسخگویی میپرداخت. آنها سه نوع استقلال را از یکدیگر تفکیک کردند:
(1) استقلال در تعیین هدف: توانایی بانک مرکزی برای تعیین هدف خود؛ (2) استقلال سیاسی: نقش دولت در انتصاب سیاستگذاران بانک مرکزی؛ (3) استقلال ابزاری: توانایی بانک مرکزی برای اجرای سیاستها به شیوهای که خود مناسب میداند.
آنها دریافتند که تنها نوعی از استقلال که بر تورم اثر دارد، استقلال ابزاری است. در واقع، شواهد ضعیفی یافتند مبنی بر اینکه وابستگی در تعیین هدف حتی میتواند تورم را کاهش دهد. این یافته نشان میدهد آنچه برای پایین نگه داشتن تورم اهمیت دارد، این است که دولت هدف را تعیین کند، اما کنترل عملیات روزمره سیاست پولی را در اختیار بانک مرکزی قرار دهد.
در سالهای اخیرتر، اِد بالز، جیمز هاوت و آنا استنزبی مقالهای نوشتند که با یک نتیجه معمایی آغاز میشود. اگر دادههای مربوط به دهه ۱۹۸۰ درباره استقلال بانکهای مرکزی و تورم را بررسی کنید، همان رابطه منفی آشکاری را میبینید که آلِسینا و سامرز بر آن تاکید کرده بودند. اما اگر دادههای اوایل دهه ۲۰۰۰ را بررسی کنید، مشاهده میکنید که بسیاری از بانکهای مرکزی کشورهای توسعهیافته، با وجود تفاوت قابلتوجه در شاخص اندازهگیری استقلال بانک مرکزی، به نرخهای تورم پایین همگرا شدهاند. اگر استقلال بانک مرکزی اهمیت زیادی داشته باشد، این نتیجه معمایی است.
آنها موضوع را کمی عمیقتر بررسی میکنند و میان چیزی که «استقلال سیاسی» مینامند (یعنی ناتوانی سیاستمداران در تاثیرگذاری بر اهداف و کارکنان بانک مرکزی) و استقلال عملیاتی تمایز قائل میشوند. یافته آنها این است که استقلال عملیاتی رابطهای منفی و از نظر آماری معنادار با تورم دارد. اما هیچ شواهدی پیدا نمیکنند که استقلال سیاسی اهمیت داشته باشد.
بررسی بانکهای مرکزی در سراسر کشورهای توسعهیافته نشان میدهد که این مبادله میان استقلال و پاسخگویی در طراحی آنها به رسمیت شناخته شده است. بانکهای مرکزی معمولا کنترل محدودی (و گاه هیچ کنترلی) بر اهداف خود دارند. این اهداف معمولا از سوی دولت تعیین میشوند. بیشتر بانکهای مرکزی در کشورهای توسعهیافته از استقلال ابزاری برخوردارند و همه آنها تا حدی در برابر دولت پاسخگو هستند؛ از جمله از طریق ارائه گزارش و حضور و ادای شهادت در برابر نهادهای قانونگذاری.
جمعبندی نهایی
ممکن است برخی این مطالب را بخوانند و فکر کنند که من در بحث درباره استقلال بانک مرکزی، بیش از حد موشکافانه و سختگیر هستم. شاید منظور مردم از «استقلال بانک مرکزی» در واقع همان استقلال عملیاتی یا استقلال ابزاری باشد.
بااینحال، فکر نمیکنم این موضوع بیاهمیت باشد. به نظر من، باید در بحث درباره استقلال بانک مرکزی، دقیق و روشن باشیم. مطرح کردن «استقلال» بهعنوان یک آرمان مشخص، بدون آنکه بهدرستی تعریف کنیم منظورمان از آن چیست، ناگزیر مساله پاسخگویی را به حاشیه میراند. پاسخگویی اهمیت دارد. بانکهای مرکزی در طول تاریخ کوتاه خود، بارها به این دلیل مرتکب اشتباه شدهاند که به یک ایدئولوژی خاص یا یک نظریه خاص اقتصاد کلان پایبند و متعهد شدهاند. این اشتباهات معمولا هزینههای سنگینی به همراه داشتهاند. بااینحال، حتی در مواردی که بانکهای مرکزی گرفتار چنین مشکلاتی نبودهاند نیز مرتکب اشتباه شدهاند. نیت خوب، نتیجه بد را منتفی نمیکند. به همین دلایل، مهم است که مسائل مربوط به پاسخگویی بانک مرکزی را نادیده نگیریم.
کسانی که از بالای بامها درباره فضایل استقلال بانک مرکزی فریاد میزنند، بهتر است دقیقا مشخص کنند که منظورشان از استقلال چیست و دیدگاه خود را به گونهای بیان کنند که با شواهد و یافتههای جدید سازگار باشد. استقلال مطلق، نه از نظر نظری مطلوب است و نه شواهد تجربی از آن حمایت میکنند. برخی انواع خاص استقلال اهمیت دارند. پاسخگویی نیز اهمیت دارد. ما اقتصاددانان بیشتر وقت خود را صرف بحث درباره مبادلهها و بدهبستانها میکنیم. این مساله نیز نباید از این قاعده مستثنی باشد.
* اقتصاددان
